II SA/Bd 607/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Kloska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Rady Gminy Lubiewo z dnia 27 lutego 2019 r. nr V/32/2019 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Prokuratur Rejonowy w Tucholi wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Nr V/32/2019 Rady Gminy Lubiewo z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubiewo na rok 2019, zarzucając jej istotne naruszenie w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu a jedynie wskazanie planowanej wysokości środków oraz niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt a także istotne naruszenie w § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 11 a ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać sterylizacji/kastracji bezdomnych zwierząt. Biorąc pod uwagę powyższe, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Jak wynika z uzasadnienia skargi, w § 5 zaskarżonej uchwały, opublikowanej w Dzienniku Urzędowym Województwa Kujawsko – Pomorskiego z dnia 6.06.2019r. pod pozycją 1328, Rada Gminy Lubiewo uregulowała koszt realizacji programu poprzez wskazanie, że na jego realizację w 2019r. planuje się przeznaczyć kwotę 18.060 zł. Zastrzeżenie skarżącego budzi sformowanie określenia pułapu środków finansowych poprzez użycie czasu przyszłego niedokonanego, co w konsekwencji powoduje, że Rada Gminy nie przeznaczyła środków finansowych w konkretnej wysokości a jedynie planuje je przeznaczyć, co jest czynnością niepewną i charakterystyczną dla ewentualnych założeń do uchwały. Jednocześnie, jak wskazał skarżący, Rada Gminy Lubiewo w żaden sposób nie wskazała sposobu wydatkowania tychże środków, do czego była zobligowana treścią art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Brak wskazanego elementu powoduje, że Rada Gminy Lubiewo, uchwalając program, nie wyczerpała zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania w uchwale mocą art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Skarżący wskazał również, że Rada Gminy Lubiewo była zobligowana do wskazania konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać sterylizacji/kastracji bezdomnych zwierząt. Tymczasem takiego uregulowania zabrakło w § 4 pkt 4 zaskarżonego programu. W ocenie Prokuratora uregulowanie wszystkich kwestii, o których wspomniał ustawodawca w art. 11 a ustawy o ochronie zwierząt musi być kompleksowe, wyczerpujące i konkretne. Program musi zawierać wskazanie konkretnych podmiotów obowiązanych do wykonywania określonych zadań. Zaniechanie tego obowiązku stanowi istotne naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Lubiewo wniosła o jej oddalenie. Wskazane przez Prokuratora zarzuty naruszenia przepisów prawa w ocenie organu są niezasadne. Jak wskazał organ, art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt nie nakazuje wskazywania w Programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt konkretnego lekarza weterynarii dokonującego sterylizacji i kastracji zwierząt - tak jak to ustawodawca uczynił w art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy. Zatem brak jest, w ocenie Rady Gminy, podstaw prawnych do takiej interpretacji skarżącego, ponieważ gdyby racjonalny ustawodawca nałożył na Gminę takie obowiązki dotyczące wskazania konkretnych podmiotów realizujących zadania określone w programie, to by treść przepisu art. 11 a ust. 2. pkt 4 brzmiał tożsamo z pkt 7 tegoż artykułu. Ponadto wskazanie takie podmiotu (prywatnego) wiązałoby się z niemożnością realizacji zadań gminy w tym zakresie w czasie, w którym dany podmiot prywatny wyjeżdża choćby na urlop wypoczynkowy i chwilowo nie prowadzi działalności. Organ nie zgodził się ponadto ze skarżącym, co do nie wskazania konkretnej kwoty na realizację programu. W ocenie organu zapis "planuje się" jest tożsamy z zarezerwowaniem środków na ten cel (potwierdzeniem powyższych jest również uchwała budżetowa). Organ zaprzeczył również zarzutowi skargi, że w zaskarżonej uchwale nie wskazano podziału środków finansowych na poszczególne działania przewidziane w ustawie, uchwała bowiem zawiera wielkość środków przeznaczonych na realizację programu oraz kierunki ich wydatkowania. Organ wskazał, że nie jest racjonalne dokonywanie podziału i wskazywanie konkretnych kwot na realizacje poszczególnych zadań. Program stanowi akt o charakterze planistycznym i dotyczy zdarzeń z góry nieprzewidywalnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy skargi Prokuratora Rejonowego w Tucholi na uchwałę Nr V/32/2019 Rady Gminy Lubiewo z dnia 27 lutego 2019 r. w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Lubiewo na rok 2019. Zgodnie art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kognicji Sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu prawa miejscowego, pomimo tego, że zaliczenie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt do aktów prawa miejscowego jest nieoczywiste i wzbudza pewne kontrowersje. Z uwagi jednak na to, że w sprawie niniejszej zaliczenie zaskarżonej uchwały do aktów prawa miejscowego nie jest przez organ kwestionowane, nie ma potrzeby przeprowadzania analizy na potrzeby udowodnienia tej tezy. Wskazać jednak należy, że do istotnych cech programu trzeba zaliczyć to, że obok postanowień o charakterze generalno-abstrakcyjnym akt ten zawiera również postanowienia indywidualno-konkretne. W określonym przedmiotowo zakresie program rozstrzyga bowiem erga omnes o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową. Konkretyzuje natomiast sposoby działania gminy w celu należytego wypełnienia jej obowiązków wynikających z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Powołany przepis określa elementy, jakie w szczególności powinien zawierać program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Są to: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjna sterylizacja albo kastracja zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Zgodnie z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, program, o którym mowa w art. 11a ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. W § 5 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały zapisano, że na realizację Programu w 2019 roku planuje się przeznaczyć kwotę 18.060.00 zł, pochodzącą z budżetu Gminy Lubiewo. Jak wynika z § 5 pkt 2 załącznika środki finansowe wydatkowane będą poprzez zlecanie zadań, świadczenia usług i dostaw. Wskazać również należy, że w § 3 Programu zawarto wszystkie konieczne jego elementy, o których mowa we wspomnianym powyżej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Pierwszy z zarzutów rozpatrywanej w niniejszej sprawie skargi dotyczy istotnego naruszenia w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały, art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu a jedynie wskazanie planowanej wysokości środków oraz niewypełnienie nałożonego przez ustawę obowiązku wskazania sposobu wydatkowania środków pieniężnych zarezerwowanych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego na realizację poszczególnych celów i zadań opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. W ocenie Sądu, zarzut naruszenia art. 11 a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt jest słuszny. Organ gminy w § 5 załącznika do zaskarżonej uchwały wskazał jedynie łączną wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu, przy jednoczesnym wymienieniu zadań objętych Programem, bez konkretnego wskazania jaka kwota z ogólnej puli przypada na realizację poszczególnych zadań. W sprawie niniejszej organ nie zrealizował w sposób prawidłowy obowiązku nałożonego na niego w treści art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt, nie wskazał bowiem w Programie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposobu wydatkowania tych środków, ograniczając się jedynie do pierwszego ze wskazanych obowiązków. Wskazany przepis wprost mówi o sposobie wydatkowania środków przeznaczonych na realizację programu, wobec czego organ zobowiązany był do literalnej wykładni tego zapisu i wskazania sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie. Przedstawione stanowisko jest ugruntowane w orzecznictwie (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 221/1; wyrok WSA w Opolu dnia 29 września 2015 r., sygn. akt II SA/Op 253/15; wyroki WSA w Gorzowie Wielkopolskim: z dnia 29 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 485/18 i z dnia 19 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 68/18; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 1001/17; wyroki WSA w Bydgoszczy: z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Bd 1255/16; z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 329/18; z dnia 24 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 376/18; z dnia 16 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 330/18; z dnia 3 października 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 265/18; z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 195/18; z dnia 18 września 2018 r., sygn. akt II SA/Bd 248/18 – dostępne na stronie http://orzeczenia. nsa.gov.pl/cbo/query). Przechodząc do drugiego z podniesionych w skardze zarzutów, istotnego naruszenia w § 4 pkt 4 załącznika do zaskarżonej uchwały art. 11 a ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii mającego dokonywać sterylizacji/kastracji bezdomnych zwierząt, stwierdzić należy, że zarzut ów również zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy ponadto, że niewskazanie konkretnego lekarza weterynarii narusza również art. 11 a ust. 1 pkt 6 i pkt 8 ustawy o ochronie zwierząt, w których mowa o usypianiu ślepych miotów oraz zapewnienia całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W treści uchwały w sprawie określenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi winny bowiem znaleźć się postanowienia wskazujące indywidualnie oznaczone podmioty jako zobowiązane do realizowania określonych zadań. Te właśnie znamiona przesądzają o indywidualno – konkretnych cechach Programu opieki nad zwierzętami, jako aktu prawa miejscowego. W akcie tym należy wskazać poszczególne podmioty zobowiązane do realizacji zadań – zatem konkretne schronisko z podaniem jego adresu i wskazanie konkretnego lekarza (lekarzy), który będzie wykonywał zabiegi kastracji czy sterylizacji, usypiania ślepych miotów oraz zapewni całodobową opiekę weterynaryjną w przypadku zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. W przypadku zaniechania takiego działania regulacja ma charakter zbyt ogólnikowy, nie odnosi się bowiem wprost do konkretnego sposobu działania. Nie spełnia to wymogu powszechnej dostępności Programu, a w konsekwencji jego realizacji w praktyce. Stanowi to istotną nieprawidłowość. Brak jednoznacznej konkretyzacji lekarza weterynarii w treści załącznika do zaskarżonej uchwały wskazuje, że Rada Gminy nie wyczerpała w tym zakresie całości ustawowego upoważnienia wynikającego z art. 11a ust. 2 pkt 4, 6 i 8 ustawy o ochronie zwierząt, wskutek czego kontrolowana uchwała ma charakter niepełny i niejednoznaczny (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2019r., sygn. akt II OSK 1503/17 – publ. jak wyżej). Powyższe istotne uchybienia polegały zatem na braku wystarczającej precyzji i szczegółowości w uregulowaniu wszystkich punktów wskazanych w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt. O ile zatem jego brzmienie wskazuje, że rada gminy w przedmiotowym programie musi określić szczegółowo sposób realizacji zawartych tam zadań, to zachodzi jednocześnie konieczność precyzji i odpowiedniego stopnia konkretyzacji jej zapisów. Podejmując uchwałę w przedmiocie Programu opieki nad bezdomnymi zwierzętami i zapobiegania bezdomności zwierząt nie można pominąć elementów wskazanych w art. 11a, poprzez wyczerpanie zakresu upoważnienia ustawowego przez uregulowanie wszystkich kwestii uznanych przez ustawodawcę za istotne, a uregulowanie to musi być dokonane w sposób kompleksowy, zarazem precyzyjnie i konkretnie. Niewypełnienie tego obowiązku musi skutkować stwierdzeniem istotnego naruszenia prawa powodującego nienależytą ochronę zwierząt, a w konsekwencji doprowadzić do uznania nieważności uchwały w całości. Ta bowiem musi zawierać wszystkie elementy wskazane w ustawie. W oparciu o powyższe, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.