II SA/Bd 608/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi P.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę. II SA/Bd 608/16 UZASADNIENIE Zaskarżoną decyzją z dnia [...]. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B, po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy G. z dnia [...]. nr [...]. przyznającego wnioskodawczyni świadczenie pieniężne na zakup posiłku lub żywności w kwocie [...]zł. Miesięcznie na okres od [...]. do [...]. Jako prawną podstawę decyzji organ wskazał art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 4, art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust.2, art. 39 ust. 1 i 2, ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2015r. poz. 163 zwanej dalej jako "u.p.s"), art. 104, art. 108 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r. poz. 267 zwanej dalej jako "k.p.a") oraz uchwałę Rady Ministrów z dnia 10 grudnia 2013 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywienia "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" na lata 2014-2020 (MP z 2013 r. poz. 1024 ze zm.), zwanej dalej "uchwałą Rady Ministrów z 2013 r." Na podstawie akt sprawy, w szczególności wywiadu środowiskowego ustalono, że P. W. jest osobą bezrobotną i zamieszkuje z synem w domu dziadka prowadząc samodzielnie gospodarstwo domowe. Ustawowe kryterium dochodowe rodziny wnioskodawczyni ustalone na podstawie art. 4 ust.1 omawianej ustawy wynosi [...] zł. Łączny dochód jej rodziny w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił łącznie [...] zł., a zatem nie przekraczał kryterium dochodowego zakreślonego cytowanymi przepisami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podzieliło motywy, jakimi kierował się organ pierwszej instancji rozważając możliwość przyznania wnioskowanego zasiłku celowego. Uznano mianowicie, że z uwagi na ograniczenia budżetowe ośrodków realizujących zadania z zakresu pomocy społecznej, fundusze pozostające do dyspozycji organu I instancji nie pozwalają na zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb w oczekiwanej wysokości. Wnioskowane świadczenie ma on bowiem charakter fakultatywny i zgodnie z treścią art. 2 ust.4 tej ustawy, może być przyznany, gdy odpowiada celom i możliwościom pomocy społecznej. Kolegium wskazało też, że z akt sprawy wynika, iż w [...] roku całkowity dochód skarżącej stanowiły kwoty wypłacane z tytułu przyznawanej pomocy społecznej w postaci zasiłku okresowego oraz zasiłków celowych, a także zasiłku rodzinnego i dodatków do tego zasiłku, zasiłku pielęgnacyjnego oraz świadczenia z funduszu alimentacyjnego w łącznej wysokości [...] zł. . Zestawienie tych danych, zdaniem Kolegium, należy oceniać przez pryzmat dyrektyw zawartych w art. 3 u.p.s., stosownie do których rodzaj i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Kolegium zaznaczyło jednocześnie, że obowiązująca na gruncie ustawy o pomocy społecznej zasada subsydiarności powoduje, że zadaniem organów pomocy społecznej jest przede wszystkim skuteczne wpływanie na osoby korzystające z pomocy tak, by starały się pokonywać życiowe trudności we własnym zakresie. Rolą pomocy społecznej jest wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokajania ich potrzeb w ramach posiadanych środków, a nie do ich wyręczania. W ocenie organu II instancji, skarżąca jako osoba młoda powinna zintensyfikować starania o samodzielne znalezienie pracy, względnie wziąć udział w szkoleniach umożliwiających podniesienie jej kwalifikacji zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego P. W. opisała swoją sytuację zdrowotną, rodzinną i zawodową i podniosła, że jest traktowana gorzej niż inni podopieczni Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. , gdyż przyznana jej kwota [...]zł miesięcznie na zakup posiłku lub żywności jest niższa niż wysokość miesięcznych kosztów posiłków wydawanych podopiecznym w Ośrodku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647; ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie jako: "ppsa", uwzględnienie skargi na decyzję administracyjną następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 ppsa. Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i orzeczenie na podstawie art. 145 § 1 ppsa Kontrolowana decyzja wydana została na gruncie ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej, a zatem w świetle jej przepisów, a także przepisów procedury administracyjnej należy oceniać legalność działania organów orzekających w sprawie. Przede wszystkim przyznać należy rację organowi, co do tego, że decyzja w zakresie przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, jak również w kwestii określenia jej wysokości, jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Rola sądu administracyjnego, jako kontrolera decyzji opartych na takiej konstrukcji jest odmienna, niż w przypadku związania organu treścią normy prawa materialnego. Organowi przyznana została bowiem swoboda decyzyjna, wybór rozwiązania sprawy nie może zostać mu narzucony. Kontrola sądu administracyjnego, w przypadku dyskrecjonalnego uprawnienia organu, nie obejmuje zatem kwestii słuszności wyboru rozstrzygnięcia, co w przypadku rozpoznawanej sprawy oznacza, że Sąd nie może wdawać się w rozważania, co do wysokości przyznanego zasiłku. Kontrola Sądu ogranicza się natomiast do oceny sposobu ustalenia treści kryteriów indywidualizujących, sposobu ich wykorzystania w rekonstrukcji normy z przepisu i zbudowania treści decyzji, a także sposobu uzasadnienia przez organ administracyjny powyższych działań i towarzyszących im rozumowań, a w przypadku pojawienia się kryteriów mogących ze sobą pozostawać w kolizji – sposobu i wyniku wyważenia pozostających w kolizji wartości z punktu widzenia ich znaczenia dla treści decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 1389/12, z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 1279/10 publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Uznanie administracyjne cechuje się między innymi tym, że organ nie jest związany ścisłymi kryteriami prawnymi, a więc ma pewną swobodę w ocenie zasadności zgłoszonych żądań. W przypadku zasiłku celowego organ ocenia całokształt sytuacji strony, mającej wpływ na zakres zaspokojenia zgłoszonych przez nią potrzeb, w tym wiek, stan zdrowia, możliwości zarobkowania, wysokość uzyskiwanych dochodów itp., uwzględniając przy tym sytuację ogólną, czyli wysokość posiadanych środków. Uprawnienie takie nie zwalnia jednak tego organu od obowiązku wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego, przy uwzględnieniu zasad postępowania przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego, co winno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego, organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Z tych więc względów decyzje o uznaniowym charakterze podlegają sądowej kontroli legalności sprowadzającej się do oceny, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszono przepisy postępowania administracyjnego i to w taki sposób, że mogło to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przede wszystkim kontroli podlegają takie kwestie, jak wyjaśnienie i wzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy, czy ustalony stan faktyczny został oceniony zgodnie z przepisami prawa materialnego i czy ustalenie tego stanu pozostaje w zgodności z wynikami postępowania dowodowego. Zdaniem Sądu skarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z zachowaniem powyższych wymogów. Bezspornym jest, że skarżąca spełnia kryteria wynikające z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s., jednak rozpoznając niniejszą sprawę na uwadze należało mieć w szczególności podstawowe cele, jakie spełniać ma instytucja pomocy społecznej. Z art. 2 ust. 1 u.p.s. wynika, że ma ona na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zwrócić należy również uwagę na treść art. 3 ust. 1 u.p.s. w którym wskazano, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Ponadto istotnym jest, że z art. 3 ust. 4 u.p.s. wynika, iż potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu organ nie naruszył granic uznania administracyjnego, a okoliczności przytoczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji świadczą o rozważeniu całokształtu okoliczności sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a także w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano w sposób szczegółowy, z jakich przyczyn najniezbędniejsze potrzeby skarżącej mogą zostać zaspokojone poprzez przyznanie jej zasiłku celowego w orzeczonej wysokości. Podkreślić należy, że organ nie ma obowiązku spełnienia każdego żądania osoby ubiegającej się o pomoc, gdyż uwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych oznacza z jednej strony obowiązek uwzględnienia sytuacji materialnej, rodzinnej i zdrowotnej świadczeniobiorcy, z drugiej zaś uwzględnienie możliwości finansowych organu pomocy i w tak wyznaczonych granicach muszą być realizowane cele określone w ustawie o pomocy społecznej. Sąd rozpoznający skargę nie kwestionuje trudnej sytuacji materialnej, finansowej i zdrowotnej strony. Jednakże nie można pominąć tego, że – jak wynika z akt sprawy – strona skarżąca w czasie ubiegania się o przedmiotowy zasiłek nie jest pozostawiona bez pomocy i wsparcia ze strony MOPS-u. Zauważyć bowiem należy, iż skarżąca korzysta regularnie z pomocy społecznej, uzyskuje bowiem zasiłek okresowy, jak również ma przyznawane zasiłki celowe na zakup żywności, odzieży, lekarstw, opału, Także w [...]., a więc w miesiącu, którego dotyczy przedmiotowa sprawa, uzyskała świadczenia z tytułu zasiłków celowych, okresowego oraz opłat za przedszkole dla dziecka. Skorzystała więc ze wsparcia finansowego MOPS, a zatem nie została pozostawiona całkowicie bez pomocy. W tej sytuacji nie można uznać, że – uzyskując wsparcie właściwego ośrodka pomocy społecznej – przyznanie zasiłku celowego w żądanej przez stronę wysokości jest prawnym obowiązkiem organu administracji, a po stronie wnioskodawcy rodzi roszczenie do jego uzyskania. Ze względu na powyższe należało uznać, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak i decyzja pierwszoinstancyjna pozostają w zgodzie z prawem, a w konsekwencji skarga podlegała oddaleniu stosownie do art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).