II SA/Bd 610/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Wiesław Czerwiński sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi H. i J. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenie wykonania obowiązku dostarczenia określonych dokumentów 1. oddala skargę, 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy) na rzecz adwokata P. Ł. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. H. i J. M. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "Inspektorem Wojewódzkim") w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...] uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego (zwanego dalej "Inspektorem Powiatowym") w [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., Nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku dostarczenia inwentaryzacji budowlanej pokoju mieszkalnego dobudowanego od strony północnej do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...] wraz z opinią techniczną o prawidłowości wykonania i możliwości bezpiecznego użytkowania opracowanej zgodnie z wymogami postanowienia z dnia [...] kwietnia 2007 r., Nr [...]. Do wydania zaskarżonej decyzji organu II instancji doszło w następującym stanie faktycznym: W dniu [...] lutego 2007 r. Inspektor Powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej dobudowy do budynku mieszkalnego przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2007 r. Nr [...] Inspektor Powiatowy nałożył na G. i M. K. obowiązek dostarczenia do [...] czerwca 2007r. czterech egzemplarzy inwentaryzacji budowlanej pomieszczenia gospodarczego dobudowanego do budynku mieszkalnego od strony północnej (wraz z orzeczeniem technicznym o możliwości bezpiecznego użytkowania lub projektem zmian i przeróbek i wymaganymi uzgodnieniami i opiniami) oraz inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej obiektu. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż na terenie przy ul. [...] w latach 50 – tych ubiegłego wieku powstało, bez pozwolenia na budowę, parterowe pomieszczenie gospodarcze dobudowane do budynku mieszkalnego od strony północnej. Budynek o rozmiarach [...] i wysokości [...] m usytuowano w odległości [...] m. od wschodniej granicy działki nr [...]. W tym okresie budynek wybudowano na fundamentach betonowych, z cegły pełnej, z drzwiami i oknem oraz dachem płaskim drewnianym krytym papą. W 1999 r. i 2004 r. pomieszczenie to było adaptowane na dodatkowy pokój mieszkalny poprzez remont budynku na istniejących fundamentach, wstawienie okna i drzwi balkonowych od strony zachodniej, położenie drewnianej podłogi, dachu z desek na drewnianych belkach, ocieplenie dachu wełną mineralną oraz ocieplenie i otynkowanie ścian. Decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. Nr [...] Inspektor Powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku dostarczenia, zgodnie z wymogiem zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., inwentaryzacji budowlanej pokoju mieszkalnego dobudowanego do budynku mieszkalnego wraz z opinią techniczną. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu H. i J. M. – właściciele sąsiedniej nieruchomości. Wskazali, iż dobudowany pokój stanowi samowolę budowlaną przy której nie zachowano wymaganych odległości od granicy działki. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. Nr [...] Inspektor Wojewódzki uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. W ocenie organu odwoławczego przy wydaniu tego rozstrzygnięcia doszło do naruszenia zarówno przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071; z późn. zm.; zwanej "k.p.a.") jak i Prawa budowlanego z 1974 r. Organ pierwszej instancji, mimo istnienia takiego obowiązku, w przeprowadzonym postępowaniu nie udowodnił, czy sporny obiekt, wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, nie narusza przepisów o planowaniu przestrzennym, jak również czy nie powoduje pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych otoczenia. Ponadto nałożone na inwestora obowiązki nie zostały wykonane, bowiem przedłożona inwentaryzacja wykonana w marcu 2004 r. nie została zaktualizowana. Od decyzji z [...] sierpnia 2007 r. została wniesiona skarga do sądu administracyjnego, tym niemniej postępowanie administracyjne toczyło się dalej. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2007 r., Nr [...] Inspektor Powiatowy wezwał G. i M. K. do uzupełnienia przedłożonych dokumentów o orzeczenie techniczne stwierdzające czy budynek spełnia wymogi bezpieczeństwa pożarowego dla otoczenia, aktualną inwentaryzację geodezyjną powykonawczą zawierającą usytuowanie budynku mieszkalnego i dokonanej do niego dobudowy z pokazaniem granic działki nr [...], odległości od granic sąsiednich i stron świata oraz kopie uprawnień do pełnienia samodzielnej funkcji w budownictwie wraz z aktualnym zaświadczeniem o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego projektanta. Decyzją z dnia [...] października 2007 r. Nr [...] Inspektor Powiatowy stwierdził wykonanie obowiązku dostarczenia (zgodnie z wymogiem zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r.) inwentaryzacji budowlanej pokoju mieszkalnego dobudowanego do budynku mieszkalnego wraz z opinią techniczną o prawidłowości wykonania i możliwości bezpiecznego użytkowania. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu H. i J. M., żądając rozebrania nielegalnej dobudowy w części znajdującej się do 4 metrów od granicy ich nieruchomości. Decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] Inspektor Wojewódzki utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] października 2007 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przedmiotowa dobudowa nie koliduje z obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego dla rejonu działki nr [...] – zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej [...] Nr [...] z [...] grudnia 1995 r., a nadto nie powoduje pogorszenia warunków określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia, niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych otoczenia. Organ zauważył, że dobudowa budynku gospodarczego została wykonana wzdłuż istniejącej wschodniej i niezmienionej linii zabudowy budynku mieszkalnego na działce nr [...]. Odległość od granicy dokonanej dobudowy nie spełnia wprawdzie wymogów zawartych w obowiązujących przepisach (warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki), jednak zdaniem organu samo naruszenie przepisów technicznych dotyczących usytuowania budynków nie jest wystarczające aby przyjąć, że to naruszenie automatycznie stwarza niebezpieczeństwo dla ludzi i mienia. W dniu [...] czerwca 2008 r., w wyniku rozpatrzenia skargi na decyzję Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] sierpnia 2007 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] wyrokiem w sprawie o sygn. akt II SA/Bd 793/07 uchylił ww. decyzję. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że sprawa dobudowania do budynku przy ul. [...] w [...] była już przedmiotem postępowania administracyjnego. Wówczas stwierdzono, że roboty budowlane wykonane w 1999 r. polegały na adaptacji pomieszczenia gospodarczego na cele mieszkalne i ostateczną decyzją nakazano rozbiórkę samowolnie wykonanych elementów budowlanych, które doprowadziły do adaptacji. Skarga na tę decyzję została oddalona wyrokiem NSA O/Z w Gdańsku z dnia 21 maja 2003 r. (sygn. akt II SA/Gd 518/01). W toku wszczętego postępowania egzekucyjnego stwierdzono wykonanie obowiązku (protokół z dnia [...] grudnia 2003 r.), co skutkowało umorzeniem tegoż postępowania. Oznacza to, zdaniem Sądu, że nastąpił powrót do stanu pierwotnego, tj. dobudowane pomieszczenie powróciło do funkcji kurnika. W postępowaniu wszczętym postanowieniem z dnia [...] lutego 2007 r. ustalono (protokół oględzin z [...] lutego 2007 r.), że na przełomie kwietnia i maja 2004r. dokonano adaptacji pomieszczenia kurnika na pokój mieszkalny, przy czym budynek jest usytuowany w odległości [...] m od granicy działki. Sąd wskazał, że ze zgodnych stwierdzeń stron oraz protokołu oględzin wynika, że dobudowa miała miejsce w 1999 i 2004 roku, wobec tego należy zastosować w sprawie materialne prawo budowlane, jakie w tym czasie obowiązywało, przy czym należy przyjąć, że postępowanie wszczęto z urzędu [...] lutego 2007 r. We wszystkich tych datach obowiązywało Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. Ponieważ sprawa nie została wszczęta przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. (Prawo to weszło w życie 1 stycznia 1995 r.) ani też budowa nie została zakończona przed wejściem w życie tej ustawy – nie jest uzasadnione stosowanie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. Sąd podkreślił, że powoływanie przez organy Prawa budowlanego z 1974 r. jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia jest skutkiem nieprecyzyjnego określania przedmiotu postępowania (doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem bądź "pomieszczenia gospodarczego użytkowanego obecnie jako dodatkowy pokój mieszkalny" bądź obiektu wybudowanego w latach 50 – tych). Konieczne jest zatem rozstrzygnięcie, czy przedmiotem postępowania jest samowola w zakresie całego budynku czy też wybudowanie – dobudowanie w roku 2004 (ewentualnie w 1999 r.) jednego pokoju, czy też może wykonanie robót budowlanych. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga dodatkowych ustaleń faktycznych, w szczególności w zakresie stwierdzenia, czy mamy do czynienia z budową czy też z robotami budowlanymi. W zależności od ustaleń co do stanu faktycznego w sprawie może mieć zastosowanie albo art. 48 albo art. 50 ustawy - Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. Po wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2008 r. (Nr [...]) stwierdził nieważność decyzji Inspektora Wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2007 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Inspektora Powiatowego z dnia [...] października 2007 r. Następnie, kontynuując postępowanie, Inspektor Wojewódzki decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] lipca 2007 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, iż konieczne jest jednoznaczne ustalenie, czy przedmiotem postępowania jest samowola w zakresie całego budynku czy też przedmiotem postępowania jest wybudowanie – dobudowanie jednego pokoju czy też wykonanie robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał także, że zależności od ustalenia czy mamy do czynienia w sprawie z budową czy z robotami budowlanymi oraz w zależności od przyjętych ustaleń faktycznych może mieć zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. lub art. 50 tejże ustawy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Inspektor Powiatowy decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., na podstawie art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane oraz art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane - stwierdził wykonanie obowiązku dostarczenia, zgodnie z wymogiem zawartym w postanowieniu z dnia [...] kwietnia 2007 r., inwentaryzacji budowlanej pokoju mieszkalnego dobudowanego do budynku mieszkalnego przy ulicy [...] w [...] wraz z opinią techniczną. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż w wyniku ponownej kontroli dobudowanego obiektu ustalono, że przedmiotowy budynek powstał w latach pięćdziesiątych ubiegłego wieku z przeznaczeniem na kurnik. Adaptacja budynku na funkcję mieszkalną miała miejsce na przełomie kwietnia i maja 2004 r. Wobec tego rozstrzygnięcie podjęto z uwagi na to, że samowola budowlana związana z dobudową przedmiotowego budynku miała miejsce w latach 50 – tych XX wieku. Powyższą decyzję zakwestionowali w odwołaniu H. i J. M. ponownie podnosząc kwestię braku zachowania wymaganej odległości od granicy działki. Po rozpatrzeniu odwołania Inspektor Wojewódzki zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. uchylił decyzję Inspektora Powiatowego z dnia [...] kwietnia 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 40 ustawy – Prawo budowlane 1974 r. oraz art. 103 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane z 1994 r. Inspektor Wojewódzki stwierdził, że nałożony na organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. obowiązek ustalenia, czy w sprawie mamy do czynienia z budową, czy też z robotami budowlanymi - nie został wykonany, a tym samym organ I instancji uchybił przepisom art. 77 i 80 k.p.a., gdyż nie zebrał w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego a także nie dokonano właściwej oceny dowodów. Organ odwoławczy zaznaczył także, że do akt sprawy nie została dołączona inwentaryzacja budowlana, która miał być złożona w wykonaniu obowiązku nałożonego na zobowiązanego. W skardze do Sądu skarżący H. i J. M., wskazując na treść wyroku WSA w [...] z dnia 10 czerwca 2008 r. wnieśli o wydanie w trybie natychmiastowym nakazu rozebrania nielegalnej dobudowy "na odległość 4 metrów od granicy" ich posesji. W udzielonej odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Odnosząc się do żądania skargi należy przede wszystkim wyjaśnić, że sąd administracyjny sprawuje jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych; Dz. U. Nr 153, poz. 1269) i co do zasady nie leży w jego kompetencjach orzekanie merytoryczne w sprawie. Sąd nie może zatem dokonać takiego merytorycznego rozstrzygnięcia jak wnioskowany przez skarżący "nakaz rozbiórki". Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, Sąd nie dopatrzył się, aby wydając ją organ odwoławczy naruszył prawo. Zasadniczym problemem w sprawie administracyjnej jest ustalenie zakresu, w jakim ma zapaść rozstrzygnięcie kończące sprawę tj. ustalenie, czy zachodzi potrzeba rozstrzygania o samowoli budowlanej całego budynku, czy jego części; samowoli powstałej w latach 50 – tych, mającej miejsce w roku 1999, czy w roku 2004 oraz ustalenie charakteru dokonywanej samowoli – czy polegała ona na wykonaniu budowy (np. wzniesieniu części budynku na istniejących bądź wykonanych na nowo fundamentach) czy też na wykonaniu jedynie robót budowlanych (tj. wykonaniu robót w rodzaju docieplenia ścian zewnętrznych). Wskazania w tym względzie zostały zawarte w wyroku tutejszego Sądu z dnia 10 czerwca 2008 r. (sygn. akt II SA/Bd 793/07), które zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej w skrócie "p.p.s.a.") są wiążące w rozpatrywanej sprawie zarówno dla tutejszego Sądu jak też dla organu, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia. Słusznie przy tym stwierdził Inspektor Wojewódzki, że brak ustaleń w ww. zakresie oznacza naruszenie art. 77 i 80 k.p.a. polegające na tym, iż organ I instancji nie zebrał i nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego niezbędnego dla rozpatrzenia sprawy. Zdaniem Sądu, mając na uwadze, że wyjaśnienie wskazanych na wstępie podstawowych kwestii (zakresu, sposobu i czasu dokonania samowoli) wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w znacznej części – w takiej sytuacji uzasadnione było rozstrzygnięcie przez Inspektora Wojewódzkiego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. tj. uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Trzeba mieć przy tym na względzie, że zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) wymaga, aby organy obu instancji, a nie tylko organ odwoławczy, rozstrzygając sprawę, dysponowały odpowiednim materiałem dowodowym, tj. nie wymagającym uzupełniania w zasadniczych kwestiach sprawy. Wymóg ten zostałby naruszony w sytuacji, kiedy organ odwoławczy – wobec nieporadności lub niekompetencji organu I instancji – sam prowadziłby całość postępowania dowodowego. Brak właściwego działania organu pierwszej instancji może być w takim przypadku usuwany poprzez działania dyscyplinujące pracowników tegoż organu, podejmowane przez organ go nadzorujący. Ze względu na powyższe, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargę. O kosztach (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 250 p.p.s.a. oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.).