II SA/Bd 612/15

Dnia 26 sierpnia 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Małgorzata Włodarska Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2015 roku sprawy ze skargi [...] S.A. w G. Oddział w T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia nieruchomości oddala skargę. Wnioskiem z dnia [...] skarżąca spółka E. zwróciła się do Starosty T. o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela – Fundację N. do udostępnienia nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...], położonej w miejscowości S., gmina O., celem dokonania czynności związanych z konserwacją oraz remontem napowietrznych linii energetycznych 15 KV i 0,4 KV. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Starosta T. zobowiązał Fundację N., w trybie art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami przedmiotowej nieruchomości (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej powoływanej jako ustawo o gospodarce nieruchomościami) do udostępnienia skarżącej, w celu dokonania czynności związanych z konserwacją oraz remontem napowietrznych linii energetycznych 15 KV oraz 0,4 KV. Organ uznał, że zamierzone przez wnioskodawcę działania (wymiana słupów i przewodów) na przedmiotowej nieruchomości należy zakwalifikować jako remont, gdyż nowe słupy, tak jaki i przewody, instalowane będą w miejsce dotychczas istniejących, natomiast inne, wyższe parametry wymienianych elementów, wynikają z obecnie obowiązujących norm w tym zakresie. Jednocześnie organ podkreślił, że inwestycja polega na wymianie części zużytych elementów tylko na pewnym odcinku obiektu liniowego, który nie zmienia trasy przebiegu oraz długości. Zaznaczył także, że realizacja inwestycji nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz służy dobru publicznemu, a więc całej lokalnej społeczności i że obecny stan linii stwarza zagrożenie dla ludzi i zwierząt poprzez możliwość porażenia prądem lub wzniecenia pożaru. Od powyższej decyzji Fundacja N. wniosła odwołanie do Wojewody [...] podnosząc, że zamierzona inwestycja z punktu widzenia prawa budowlanego nie stanowi remontu, gdyż nie polega ona na odtworzeniu stanu pierwotnego, lecz na posadowemu nowych slupów o wyższych parametrach, i że w związku z tym nie może być ona rozpatrywana z punktu widzenia normy określonej w art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Po rozpoznaniu ww. odwołania Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] znak: [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i odmówił zobowiązania Fundacji N. do udostępnienia na rzecz spółki E. przedmiotowej nieruchomości. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że wydanie decyzji administracyjnej w oparciu o art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami może nastąpić jedynie w sytuacji spełnienia przesłanek określonych w tym przepisie, w tym przesłanki, aby planowane przedsięwzięcie ograniczało się do czynności związanych z "konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii". Zaznaczając, że stosowanie regulacji art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami wymagają odwołania się do definicji legalnych z art. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), organ stwierdził, że analiza tychże definicji oraz zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego prowadzi do wniosku, że zakres planowanych przez stronę skarżącą prac stanowi w istocie określoną w art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane "przebudowę", a nie "remont", który stanowią tylko takie roboty budowlane, które są wykonywane w istniejącym obiekcie budowlanym i ich celem jest odtworzenie stanu pierwotnego, a więc takiego, który istniał w danym obiekcie budowlanym. Wobec tego remontem nie będą roboty budowlane polegające na rozbiórce obiektu budowlanego i budowie nowego obiektu, nawet z wykorzystaniem materiałów budowlanych pozyskanych z obiektu rozebranego w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami obiektowi pierwotnemu. Remontowany obiekt musi istnieć, aby można było mówić o jego remoncie, dlatego przy tej czynności następuje najczęściej wymiana tylko poszczególnych elementów obiektu i zastąpienie ich nowymi. Przy remoncie, jak podkreślił organ, nie powinno dochodzić do realizacji nieistniających uprzednio elementów obiektu ani do zmiany położenia obiektu i jego gabarytów. Nie ma przy tym decydującego znaczenia fakt, czy gabaryty te uległy zwiększeniu, czy też zmniejszeniu. Prace takie nie mieszczą się w definicji remontu. W ocenie organu remont nie może, tak jak w przedmiotowej sprawie (zdemontowanie starych słupów, postawienie nowych słupów o zmienionych parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych) polegać na całkowitej lub częściowej rozbiórce obiektu, a następnie jego wznoszeniu od nowa. Istota remontu polega bowiem na odtworzeniu stanu pierwotnego, co zdaniem organu w przedmiotowej sprawie nie będzie miało miejsca, gdyż w ramach zamierzonych prac powstanie nowa substancja w obrębie istniejącego na przedmiotowym odcinku obiektu budowlanego, o zmienionych w stosunku do stanu pierwotnego parametrach. Taki stan rzeczy, zdaniem organu, uniemożliwia zakwalifikowanie zamierzonych robót jako remontu, jak nieprawidłowo uczynił to organ I instancji. Organ podkreślił również, iż brak konieczności uzyskania pozwolenia na budowę nie świadczy o remontowo- konserwatorskim charakterze przedsięwzięcia, a także, że w sprawie nie ma przesądzającego znaczenia okoliczność, iż w wyniku planowanych prac dojdzie do polepszenia efektywności sieci i zwiększenia bezpieczeństwa dostaw energii oraz, że obiekt liniowy nie zmieni trasy przebiegu i długości. Na powyższą decyzję spółka E. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji strona skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że zakres prac zgłoszonych przez stronę skarżącą we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej właściciela nieruchomości do jej udostępnienia nie jest remontem. Skarżąca podkreśla, że z zakresu wymienionych do wykonania czynności bezsprzecznie wynika, że należy je zakwalifikować jako remont, albowiem budowla istnieje, a wymienia podlegają jedynie jej niektóre ściśle określone elementy. Okoliczność, że nowe słupy i przewody instalowane będą w miejscu starych, że zmiana parametrów nowych elementów wynika z obecnie obowiązujących norm, oraz że wymiana części zużytych elementów ma mieć miejsce tylko na pewnym odcinku obiektu liniowego, który nie zmieni trasy przebiegu i długości, uzasadnia zdaniem skarżącej kwalifikację zamierzonych robót jako remontu i tym samym zastosowanie w sprawie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, zważył co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści przepisów art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 zez zm., dalej powoływanej jako ppsa), Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja odpowiadają prawu i, że w związku z tym wniesiona w sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Istota sporu w przedmiotowej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia kwestii, czy zakres wskazanych we wniosku skarżącej prac uprawniał do wydania decyzji zobowiązującej, o której mowa w art. 124b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 518 ze zm., dalej powoływanej jako ustawo o gospodarce nieruchomościami), jak twierdzi skarżąca, czy też, zgodnie ze stanowiskiem organu II instancji, nie mógł stanowić postawy do wydanie decyzji z art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. W myśl przepisu art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nie należących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności (art. 124b ust. 1). Decyzję o zobowiązaniu wydaje się z urzędu albo na wniosek podmiotu zobowiązanego do wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii (art. 124b ust. 2). Obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy. Przepis art. 124 ust. 1a i 4 stosuje się odpowiednio (art. 124b ust. 3). W przytoczonych regulacjach art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami przewiduje się szczególny wypadek czasowego ograniczenia wykonywania prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego do nieruchomości na podstawie decyzji administracyjnej, stanowiący postać wywłaszczenia. Właściciel, użytkownik wieczysty lub uprawniony z tytułu innych praw rzeczowych ograniczany jest w swoim prawie w ten sposób, że musi znosić korzystanie z nieruchomości przez osoby trzecie w sposób wynikający z komentowanego artykułu i określony w decyzji zezwalającej na korzystanie z nieruchomości. Ograniczenie wykonywania przez wymienione podmiotu przysługujących im praw rzeczowych na podstawie omawianej decyzji uwarunkowane jest jednak wymogiem spełnienia wszystkich przesłanek z art. 124b, warunkujących wydanie nakazu udostępnienia nieruchomości. Decyzja zobowiązująca do udostępnienia nieruchomości może być zatem wydana jedynie w przypadku, gdy dotyczy urządzeń infrastruktury technicznej wymienionych w art. 124b ust. 1, które nie należą do części składowych nieruchomości, a zatem będących składnikiem przedsiębiorstwa. Warunkiem jej wydania jest brak zgody podmiotu praw rzeczowych na udostępnienie nieruchomości uprawnionemu podmiotowi. Konieczne jest także wystąpienie okoliczności dotyczących celu jej zajęcia. Celem udostępnienia nieruchomości jest wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów. Decyzja nakładająca obowiązek udostępnienia nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Elementy objęte hipotezą art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami, warunkujące wraz z innymi przesłankami wydanie nakazu udostępnienia terenu, wymagają przeprowadzenia procesu wykładni co do używanych w nim pojęć, przy wykorzystaniu między innymi definicji legalnych z art. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej powoływanej jako prawo budowlane (wyrok WSA w Szczecinie z dnia 8 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1488/13, dostępny na stornie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query), jako że możliwość wydania decyzji w trybie art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami związana została z koniecznością udostępnienia nieruchomości m.in. w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontem oraz usuwaniem awarii przewodów, urządzeń i innych obiektów wymiennych w ww. przepisie. Stosownie do art. 3 pkt 6, pkt 7, pkt 7a i pkt 8 prawa budowlanego, ilekroć w ustawie jest mowa o: robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego (pkt 7); budowie - należy przez to rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowanego (pkt 6); przebudowie - należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego (pkt 7a); remoncie - należy przez to rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym (pkt 8). Jak wynika z treści art. 3 pkt 8 prawa budowlanego istota remontu polega na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli odtworzeniu czegoś, co kiedyś było, ale nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Z treści definicji legalnej remontu wynika też w sposób niewątpliwy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. To zaś oznacza, że remontem nie mogą być roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego z ewentualnym wykorzystaniem materiałów pozostałych po rozbiórce obiektu dotychczasowego. Stąd też remont polega na wymianie jedynie poszczególnych elementów i zastąpieniu ich nowymi w istniejącym obiekcie budowlanym. Za remont nie mogą być zatem uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i wzniesieniu obiektu nowego, nawet w tym samym miejscu i odpowiadającego gabarytami pierwotnemu. W efekcie rozbiórki obiektu budowlanego inwestor nie dokonuje bowiem jego remontu, lecz odbudowy, czyli zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 prawa budowlanego budowy ze wszystkimi tego konsekwencjami (patrz wyrok WSA w Gdańsku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 428/14; wyroki NSA: z dnia 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 1906/11, z dnia 13 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1835/10 oraz przywołane tam orzeczenia - dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że w wyniku remontu nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych lub użytkowych, niż obiekt pierwotny (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r., II OSK 610/2010; z dnia 25 stycznia 2008 r., II OSK 1945/2006 – dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem w wyniku wykonywanych robót budowlanych nastąpi zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem parametrów charakterystycznych dla kształtu całego obiektu budowlanego, takich jak jego kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość lub liczba kondygnacji, będziemy mieli do czynienia z przebudową. Jeżeli zaś wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegać będzie na odtworzeniu stanu pierwotnego, nie będąc bieżącą konserwacją, będzie to remont. W świetle powyższego, nie można w ocenie Sądu uznać, że stan faktyczny przedmiotowej sprawy odpowiada dyspozycji art. 124b ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zakres bowiem prac planowanych przez skarżącą, w ramach realizowanej inwestycji, wbrew jej stanowisku, nie odpowiada definicji legalnej remontu, o której mowa w art. art. 3 pkt 8 prawa budowlanego i tym samym nie mieści się w katalogu czynności dotyczących celu zajęcia nieruchomości, warunkujących możliwość wydania decyzji zobowiązującej do jej udostępnienia. Skarżąc bowiem we wniosku z dnia [...] określiła, że planowane prace na nieruchomości stanowiącej własność Fundacji N. mają polegają na remoncie istniejącej linii napowietrznej 15 KV w ten sposób, iż w miejsce dotychczasowych słupów ZN 10 oraz ŻN 12 z przewodami typu AFL 3x3,5 mm wstawione zostaną słupy E 12 z przewodami BLL-T3x70 mm oraz na remoncie istniejącej linii napowietrznej 0,4 KV w ten sposób, że w miejsce dotychczasowych słupów ŻN 8 i ŻN 9 z przewodami 4x50,4 x 35 i 4x25 mm wstawione zostaną słupy ŻN 10 oraz E 10,5 z przewodami AsXSn 4x70 mm, a także na wymianie istniejącej stacji transformatorowej typu 15//0.4 KV typu ŻH 15 B na stacje typu STS uz 20/160 z transformatorem 63kVA. Przy czym na działce o nr [...] oznaczonej na załączonej mapce jako nr [...], wymianie podlegałyby słupy oznaczone nr [....], jak również stacja transformatorowa oznaczona jako [...]. Jeżeli zaś chodzi o działkę nr [...] ozn. na mapce jako nr [...] wymianie podlegałyby słupy nr [...] oraz [...]. Bezsprzecznie zatem zamierzona inwestycja polegać ma na wymianie dotychczasowych słupów i przewodów na nowe o zmienionych parametrach. Tymczasem wymiana nowych w miejsce starych urządzeń - słupów i przewodów, o innych, wyższych parametrach (słupy – wyższe i silniejsze, przewody – izolowane o szerszym przekroju), na tle przytoczonych powyżej uwag, nie wyczerpuje definicji remontu. Remont nie może bowiem polegać na zdemontowaniu starych słupów i postawieniu zamiast nich nowych o zmienionych (większych) parametrach fizycznych z jednoczesną wymianą przewodów o innych właściwościach fizycznych i technicznych. Jak podkreślono to wcześniej, całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont, jako że ten może być realizowany włącznie w "istniejącym" obiekcie budowlanym i musi polegać na "odtworzeniu staniu pierwotnego", czyli czegoś, co istniało wcześniej, a nie ma tego w chwili rozpoczęcia remontu. Sąd w pełni podziela stanowisko organu II instancji, że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, że obiekt liniowy w wyniku przeprowadzonych prac nie zmieni trasy przebiegu oraz długości, skoro w rzeczywistość skutkiem wykonanych robót będzie powstanie nowej substancji w miejscu dotychczas istniejącego obiektu w obrębie linii elektroenergetycznej na odcinku położonym na terenie ww. Fundacji. Choć elementem charakterystycznym obiektu liniowego (napowietrzna linia energetyczna 15 KV oraz 0,4 KV) jest jego długość (art. 3 pkt 3a prawa budowlanego), która w sprawie nie ulega zmianie (w przypadku jej zmiany celowym byłoby rozważenie tego typu prac w ramach któreś z kategorii budowy), to jednak nie oznacza to, że w sprawie dojdzie to odtworzenia stanu pierwotnego, albowiem w wyniku realizacji zamierzonych robót zmianie ma ulec kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość obiektu (słupów) oraz parametry techniczne i fizyczne samych przewodów. To zaś uniemożliwia zakwalifikowanie ich jako remontu. W tym stanie rzeczy, uznając że zakres prac określonych przez skarżącą we wniosku o wydanie decyzji zobowiązującej do udostępnienia nieruchomości, nie stanowi remontu, ani też żadnych innych czynności, o których mowa w art. art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Sąd na podstawie art. 151 ppsa, wniesioną w spawie skargę oddalił.