II SA/Bd 615/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną oddala skargę. II SA/Bd 615/11 Uzasadnienie Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Wójta Gminy O. utrzymał w mocy decyzję Starosty B. z dnia 26 stycznia 2011 r. [...]. Starosta na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, art. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1, art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.), art. 128 ust. 2, art. 132 ust. 1 i 2, art. 134, art. 135 i art. 151, art. 154 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.), art. 19 ust. 2 o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.), art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.), art. 104 Kpa ustalił odszkodowanie na rzecz J. R. w kwocie [...] zł za przejętą pod drogę część nieruchomości, oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], która z mocy prawa przeszła na własność Gminy O., na podstawie ostatecznej decyzji Starosty B. znak: [...] z dnia [...] lutego 2008 r. o ustaleniu lokalizacji drogi kategorii gminnej nr 050415 C, klasy lokalnej - ul. T. w O. Ustalenia dot. wysokości odszkodowania organ ustalił w oparciu o operat szacunkowy M. B. W skardze na ww. decyzję Wojewody Wójt Gminy O. zarzucił naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107§3 kpa i art. 134 i art.155 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w zw. z § 36 ust 1 i 2 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. poprzez nieobiektywną, jednostronną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie wzięcie pod uwagę wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności w kontekście ustaleń powziętych na podstawie tylko operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego M. B., przy całkowitym pominięciu operatu rzeczoznawcy majątkowego A. N., co spowodowało wbrew zasadzie prawdy obiektywnej ustalenie wysokości odszkodowania za przejętą przez Gminę O. z mocy prawa pod drogi publiczne tylko w oparciu o przepis § 36 ust 2 pkt 2 ww. rozporządzenia, z pominięciem dyspozycji § 36 ust 1 tegoż rozporządzenia, i przez to z naruszeniem art. 134 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody i poprzedzającej ją decyzję Starosty Bydgoskiego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę organ powtarzając argumentację z zaskarżonej decyzji wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż zadaniem sądu administracyjnego jest zbadanie zgodności zaskarżonej decyzji z przepisami prawa zarówno materialnego jak i procesowego obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy należało więc przede wszystkim zbadać zgodność zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasad przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.) i wydanymi w oparciu o delegację ustawową przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) oraz przepisami ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 ze zm.) ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego (Dz. U. z 2005 r., Nr 267, poz. 2251 ze zm.) a także zgodność z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej w skrócie: Kpa. Stosownie do treści przepisu art. 133 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z akt sprawy natomiast wynika, że postępowanie w niniejszej sprawie zasadnie było prowadzenie w trybie ww. ustawy z 10 kwietnia 2003 r. Po myśli przepisu art. 12 ust. 4a, 4f, ust. 5 przywoływanej ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, przyjęte pod drogę publiczną wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe i do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Natomiast po myśli art. 18 ust. 1 tej ustawy wysokość odszkodowania, o którym mowa ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Wyceny nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy w oparciu przepisy art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. On także dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Zgodnie z treścią przepisu art. 134 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135 tej ustawy, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości bierze się w szczególności pod uwagę rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Wartość rynkową nieruchomości określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. Rzeczoznawca majątkowy sporządza operat szacunkowy według zasad określonych treścią § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W myśl tego przepisu przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Natomiast według § 36 ust. 2 tego rozporządzenia, w przypadku braku cen, o których mowa w ust. 1 wartość gruntów określa się w następujący sposób: - wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów, z których wydzielono działki pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących, powoduje, że wartość tych gruntów jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak określoną wartość powiększa się o 50 %, - wartość gruntów zajętych pod drogi publiczne określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni, z tym że jeżeli przeznaczenie gruntów przyległych powoduje, że ich wartość jest niższa niż wartość gruntów przeznaczonych pod drogi, tak ustaloną wartość powiększa się o 50 %. Z powyższych przepisów wynika więc, iż ustanowiono szczegółowe zasady określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne. Przy określaniu wartości takich gruntów stosuje się obowiązkowo podejście porównawcze. Powyższa regulacja wskazuje także na kolejność działań rzeczoznawcy w procesie wyboru materiału porównawczego w celu wykonania wyceny. Pierwszeństwo przy określaniu wartości takich gruntów mają ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów zajętych lub przeznaczonych pod drogi publiczne (§ 36 ust. 1 ww. rozporządzenia). Nieruchomości nabyte pod drogę publiczną mogą być zaliczane do nieruchomości o szczególnym rodzaju, z tego też względu rzeczoznawca dokonując analizy rynku nieruchomości może kierować się zasadami zawartymi w § 26 ww. rozporządzenia. Wg ust. 1 przy określaniu wartości nieruchomości, które ze względu na ich szczególne cechy i rodzaj nie są przedmiotem obrotu na lokalnym rynku nieruchomości, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na regionalnym albo krajowym rynku nieruchomości. W przypadku braku cen transakcyjnych za nieruchomości podobne uzyskiwanych na krajowym rynku nieruchomości, przy określaniu wartości nieruchomości, o których mowa w ust. 1, można przyjmować ceny transakcyjne uzyskiwane za nieruchomości podobne na zagranicznych rynkach nieruchomości (ust. 2). Rodzaj rynku, jego obszar i okres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny oraz dostępność danych. Z akt sprawy wynika, że wysokość odszkodowania ustalono w oparciu o podstawę do ustalenia odszkodowania stanowi sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego M. B. operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2010 r. Z operatu tego wynika, że rzeczoznawca majątkowy określiła wartość rynkową gruntu przeznaczonego pod drogę publiczną na podstawie analizy rynku nieruchomości podobnych tzn. drogowych, co w ocenie Sądu było zgodne z treścią § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 kwietnia 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca dokonała analizy gruntów zakupionych z przeznaczeniem pod drogi w gminie O., gdzie w okresie minionych dwóch ostatnich lat odnotowano tylko jedną transakcję zakupu gruntu na rzecz Skarbu Państwa pod drogę (w miejscowości N.).Wskazała też, że w gminach sąsiednich wystąpiły transakcje kupna sprzedaży gruntów pod drogi, ale nabyte przez gminy nieruchomości pod drogi gminne nie były podobne do wycenianej z uwagi na wielkość, a sąsiedztwo i infrastrukturę techniczną otoczenia. W związku z tym wartość działki gruntu pod ulicę T., określono na podstawie analizy cen nieruchomości gruntowych nabytych przez gminę B. pod drogi, w ostatnich dwóch latach, w osiedlach oddalonych od centrum miasta, zestawiając 14 transakcji nieruchomościami o następującej charakterystyce - lokalizacja nieruchomościami drogowymi na terenie osiedli miasta B., poza Ś., oddalone od centrum miasta, powierzchnia działek gruntu od 244 m² do 1006 m², działki gruntu nabywane pod drogi stanowiły przedmiot prawa własności, nieruchomości są zabudowane i w większości zajęte pod lokalne drogi istniejące gruntowe, możliwość dostępu do uzbrojenia technicznego nieruchomości są zróżnicowane. Wartości tych działek mieściły się w przedziale cenowym od 84,94 zł/m2 do 160,06 zł/m2, zróżnicowanie cenowe uzależnione było od lokalizacji szczegółowej, powierzchni i infrastruktury technicznej i osiedlowej sąsiedztwa. Dlatego też sporządzając operat z uwagi na odpowiednią ilość zebranych informacji z rynku o gruntach pod drogi publiczne, zastosowano metodę korygowania ceny średniej. Wartość rynkową działki przeznaczonej pod drogę, określono w drodze korekty średniej ceny rynkowej uzyskiwanej ze zbioru nieruchomości podobnych, współczynnikami przypisanymi odpowiednio cechom tynkowym nieruchomości. Z akt wynika także że przeprowadzono rozprawę administracyjną i oba organy przedmiotem swoich rozważań i dociekań uczyniły także przedłożony przez stronę skarżącą operat szacunkowy sporządzony na zlecenie strony, a nie organu przez rzeczoznawcę majątkowego A. N. Z akt wynika także że organ pierwszej instancji zażądał od tegoż rzeczoznawcy dodatkowych wyjaśnień. Zupełnie chybiony więc w świetle danych wynikających z akt sprawy jest zarzut strony skarżącej, iż do wydania decyzji doszło "przy całkowitym pominięciu operatu rzeczoznawcy majątkowego. Pana A. N. Ani organ pierwszej instancji, ani organ drugiej instancji bynajmniej jak to jednoznacznie wynika z akt nie pominęli tego operatu ustając wysokość odszkodowania. Organy tylko z przyczyn wyczerpująco wskazanych w uzasadnieniu obu decyzji nie dały wiary ustaleniom tego drugiego operatu, uzasadniając szczegółowo swoje stanowisko w tym zakresie i uzasadniając także szczegółowo dlaczego oparły się na operacie szacunkowym M. B. Uzasadniając swoje stanowisko w tej kwestii w pełni w ocenie Sądu zrealizowano dyspozycję art. 107 § 3 Kpa. Przy okazji należy zauważyć, że operat przedłożony przez stronę skarżącą miał charakter wyłącznie prywatnej opinii. W orzecznictwie sądowym wielokrotnie wskazywano, że przedkładane przez stronę opinie sporządzone na zlecenie strony nie można przypisać waloru dowodu z opinii biegłego, nawet jeśli sporządzone zostały przez osoby posiadające wiedzę fachową. Sąd Najwyższy, na tle analogicznego uregulowania dowodu z opinii biegłego w Kodeksie postępowania cywilnego, przyjął, że opinie sporządzone na zlecenie strony traktować należy jedynie jako wyjaśnienia stanowiące poparcie stanowiska strony choć z uwzględnieniem wiadomości specjalnych (por: wyroki NSA z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt I GSK 468/07; z dnia 16 stycznia 2008 r., sygn. akt II FSK 1539/06 publik, w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok SN z dnia 12 kwietnia 2002 r., sygn. akt I CKN 92/00). Dowód z opinii biegłego nie może być zastąpiony dowodem z prywatnej opinii. Rozróżnianie tych opinii rzutuje też na ocenę stopnia ich bezstronności i wiarygodności. Należy też wskazać na treść przepisu art. 157 ust. 1 przywoływanej ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stanowi on między innymi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Z tej możliwości sprawdzenia prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie organu strona skarżąca nie skorzystała. Należy też zwrócić uwagę że zgodnie z treścią przepisu art. 157 ust. 2 ww. ustawy sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1. Podsumowując należy więc stwierdzić, że badając zasadność skargi w oparciu o przedłożone akta postępowania administracyjnego Sąd nie dostrzegł, aby przy wydawaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia prawa i dlatego wobec braku jakiejkolwiek przesłanki wskazanej treścią przepisów art. 145 § 1 ust. 1 i 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, na podstawie art. 151 tej ustawy skargę oddalił.