II SA/Bd 617/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik ( spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2009r. sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...]r. Nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] r. Nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 4. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego kwotę 750 zł. (siedemset pięćdziesiąt), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 5. zasądza od Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz adwokata D. D. kwotę 292,80 zł. (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100), tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], działając w oparciu o art. 49 ust. 1 i ust. 2, art. 59 f ust. 1, art. 59g oraz art. 81 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz.U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) i art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), ustalił opłatę legalizacyjną dla samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce nr 2/2 KM 39 przy ul. [...] we W., w wysokości 25.000,00 zł. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] nakazano J. S. przedłożyć dokumenty w terminie do dnia 12 maja 2008 r. w związku z wybudowaniem budynku gospodarczego na działce nr 2/2 KM 39 przy ul. [...] we W., bez uprzedniego uzyskania od organu administracji architektoniczno - budowlanej, wymaganego przepisami ustawy - Prawo budowlane, pozwolenia na budowę, które to dokumenty zostały przedłożone przez stronę w dniu 14 marca 2008 r. Ponadto organ zwrócił uwagę, że w opisie technicznym zawartym w przedłożonym projekcie budowlanym określono przeznaczenie budynku - budynek gospodarczy, a J. S. w piśmie z dnia 2 maja 2008 r. oświadczył, iż wybudował budynek gospodarczy. Organ podkreślił również, że z zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. znak: [...] wynika, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla terenu inwestycji nie obowiązuje; wydano też decyzję nr [...] w dniu [...] r. o warunkach zabudowy, ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla budowy dwóch budynków magazynowo - socjalnych na terenie dziatki nr 2/2 KM 39 położonej przy ul. [...], a w przypadku złożenia wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie budynku gospodarczego treść decyzji byłaby tożsama. Wobec powyższego uznając, iż istnieje możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku gospodarczego, ustalono w oparciu o art. 59 f ust. 1 ustawy Prawo budowlane opłatę legalizacyjną, stanowiącą iloczyn współczynników określonych w załączniku do tej ustawy, tj. współczynnika kategorii obiektu - budynku gospodarczego zakwalifikowanego do III kategorii obiektów (k = 1 ), współczynnika wielkości obiektu (w = 1) oraz stawki opłaty (s) wynoszącej 500 zł, która podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu na podstawie art. 49 ust. 2 ustawy. Wyliczona w ten sposób kwota wyniosła 25.000 zł. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się D. S., uczestnik postępowania, wnosząc zażalenie na postanowienie z dnia [...] r. Skarżący zakwestionował ustalenia faktyczne poczynione przez organ I instancji, dotyczące sklasyfikowania przedmiotowego obiektu jako gospodarczego, gdyż jego zdaniem jest to budynek magazynowo – socjalny, w którym istnieje obecnie nielegalnie biuro firmy [...] (przebywają tam pracownicy biurowi, założono boazerię i płytki, znajdują się tam meble biurowe, fotele, komputery). Ponadto D. S. zarzucił inwestorowi naruszenie granic sąsiedniej nieruchomości poprzez wybudowanie spornego obiektu z przekroczeniem o 5 cm granicy jego nieruchomości, po uprzednim zajęciu pasa ok. 1,5 m tejże działki podczas budowy ogrodzenia. Według wyżej wymienionego ocena stanu technicznego wybudowanego budynku magazynowo - socjalnego (a sporządzona dla budynku gospodarczego), jest sprzeczna z przepisami techniczno-budowlanymi i ustawą Prawo budowlane. Z kolei oświadczenia inwestora o prawie do dysponowania nieruchomością dotyczy działki nr 2/2, podczas gdy obiekt został posadowiony również na części działki 2/1, której właścicielem jest składający zażalenie. D. S. nadto podniósł, że zgodnie z przepisami prawa budowlanego budynek winien byś usytuowany w odległości 3 lub 4 metrów od granicy sąsiedniej nieruchomości, gdyż w niniejszym przypadku nie zachodzi sytuacji uprawniająca do jego lokalizacji przy granicy, względnie w granicy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu swego orzeczenia organ odwoławczy stwierdził, iż działanie powiatowego organu nadzoru budowlanego należy uznać za właściwe i zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a wysokość nałożonej opłaty legalizacyjnej za prawidłowo wyliczoną. Organ nadzoru budowlanego zwrócił uwagę, że w toku przeprowadzonego postępowania wykazano, iż przedmiotowy budynek gospodarczy pobudowany został w sposób samowolny, lecz inwestor poddał się przewidzianemu przepisami prawa postępowaniu naprawczemu - wykonując obowiązek nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r., które to postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego. W przekonaniu organu, przedłożony przez inwestora projekt budowlany spełnia wymagania przewidziane dla tego typu opracowania, a o przeznaczeniu budynku, jego docelowej funkcji decyduje inwestor, który przedłożył projekt budowlany przedstawiający właśnie obiekt - budynek gospodarczy, składający się z 4 pomieszczeń gospodarczych, 2 WC i strychu i tylko budowa takiego obiektu będzie realizowana. W uzasadnieniu także podkreślono, iż wszelkie kwestie dotyczące naruszenia własności wnoszącego zażalenie, powinny być dochodzone przed sądami powszechnymi. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. S. zakwestionował ustalenia organów nadzoru budowlanego obu instancji, które legły następnie u podstaw wydanych zaskarżonych rozstrzygnięć. Zdaniem skarżącego to służby nadzoru budowlanego w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości stron postępowania powinny rozstrzygać jaką funkcję spełniają wybudowane budynki w przypadku sporu co do rzeczywistego ich charakteru. Jak wskazał skarżący sporny budynek został już zrealizowany i jest użytkowany. Nadto według niego legalizacji podlegać powinny samowolnie pobudowane budynku, lecz spełniające pozostałe wymogi prawa budowlanego, które w rozpatrywanym przypadku, chociażby z uwagi na niewyjaśnioną kwestię prawa do dysponowania gruntem, nie zostały spełnione. W nawiązaniu do powyższego skarżący zarzucił nieprzeprowadzenie przez organy nadzoru budowlanego wnikliwej inspekcji na terenie spornej inwestycji. D. S. podniósł także, iż w przypadku, gdy inwestor przekracza ewidentnie przepisy prawa budowlanego, naruszając jednocześnie własność i dobra skarżącego, to winien ponieść odpowiednie konsekwencje karne wynikające z przepisów prawa budowlanego, a proponowanie skarżącemu dochodzenia swoich praw dotyczących naruszenia własności gruntów na drodze sądowej jest niezrozumiałe, ponieważ przepisy prawa budowlanego te kwestie w sposób jednoznaczny rozstrzygają w związku z czym powinny zostać wyjaśnione w postępowaniu administracyjnym, a nie sądowym. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując ponownie, że funkcja gospodarcza budynku jasno i jednoznacznie wynika z opracowanego i przedłożonego projektu budowlanego, natomiast budowa tego budynku nie jest jeszcze zakończona, nie jest jeszcze użytkowany i inwestor będzie musiał przeprowadzić szereg robót budowlanych, których wykonanie doprowadzi obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny ma obowiązek badania zaskarżonych aktów organów administracji publicznej, wyłącznie z punktu widzenia ich legalności, to jest zgodności z przepisami powszechnie obwiązującego prawa. Jednocześnie w myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sąd rozstrzygając w graniach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uchylenie zaś kwestionowanego rozstrzygnięcia (decyzji, postanowienia) następuje tylko w razie wydania go z naruszeniem przepisów prawa w stopniu co najmniej mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie. Okolicznością bezsporną jest, że usytuowany na działce nr 2/2 przy ul. [...] obiekt, którego dotyczy ustalona opłata legalizacyjna powstał bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) organ nadzoru budowlanego nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Jednakże nakaz rozbiórki będący najdalej idącą w ramach przepisów cytowanej ustawy sankcją prawną, jak wynika z art. 48 ust. 2 i dalszych unormowań ustawy, może być orzeczony jedynie wówczas, gdy nie jest możliwe doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem, czyli inaczej mówiąc nie ma prawnych możliwości legalizacji samowolnie wykonanej budowy. W art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego określono, iż czynności zmierzające do legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego bez pozwolenia mogą być podjęte, jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w zgodności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku, z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy) oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Tak więc w pierwszym rzędzie, po uzyskaniu informacji o samowoli budowlanej, organ nadzoru budowlanego winien rozważyć, czy zachodzą w sprawie wskazane w powyższym przepisie okoliczności. Dopiero w razie stwierdzenia łącznego ich zaistnienia, co jest równoznaczne ze spełnieniem wstępnych warunków legalizacji, organ ten wydaje postanowienie, o którym mowa wart. 48 ust. 3, nakładające na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów wyszczególnionych w tymże przepisie, wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych, o ile nie zostały faktycznie jeszcze zakończone. Wspomnianymi dokumentami są: zaświadczenie wójta, burmistrza lub prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku takiego planu - z ustaleniami ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, a także oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Przedłożenie w zakreślonym terminie wszystkich żądanych dokumentów należy, w świetle art. 48 ust. 5 ustawy traktować jako wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i pozwolenie na wznowienie robót budowlanych, jeśli budowa nie została zakończona, co z kolei umożliwia kontynuowanie procedury legalizacyjnej. W art. 49 ustawy Prawo budowlane uregulowana została dalsza procedura legalizacji samowoli budowlanej. I tak organ obligowany jest ocenić zgodność projektu zagospodarowania działki (terenu) z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obwiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W razie braku planu winien posłużyć się, przede wszystkim przepisem, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) oraz rozporządzeniem wykonawczym Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Badanie projektu budowlanego ma wówczas miejsce w aspekcie funkcji obiektu określonej w projekcie i stanowi ponowienie wstępnej czynności organu dokonanej przed wydaniem postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2. Poza tym organ bada kompletność projektu budowlanego w oparciu o art. 34 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118) i rozrządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. Nr 120, poz. 1133) oraz posiadanie przez inwestora opinii uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń wymaganych przy pozwoleniu na budowę, jak również, czy projekt budowlany wykonała osoba legitymującą się wymaganymi uprawnieniami budowlanymi. Z treści art. 49 ust. 1 ustawy wynika, że na tym etapie organ nadzoru budowlanego nie jest uprawniony do badania zgodności projektu zagospodarowania działki (terenu) z przepisami techniczno - budowlanymi. Jeśli w trakcie oceny projektu budowlanego na gruncie art. 49 ust. 1 pkt 1-3 organ nie stwierdzi naruszeń, w drodze postanowienia ustala opłatę legalizacyjną, której uiszczenie w terminie zobowiązuje go do wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego (w przypadku budowy ukończonej), a gdy budowa jest w toku - także o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. W świetle przedstawionej wyżej analizy przepisów regulujących proces legalizacji samowoli stwierdzić należy, że art. 49 Prawa budowlanego nie ma charakteru w pełni samodzielnego i zastosowanie go jest możliwe wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione zostały przesłanki ustawowe określone wart. 48. W rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, pominięte zostały wymagane wstępne czynności organu, od których wyniku zależało wydanie na podstawie art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego postanowienia nakładającego na sprawcę samowoli obowiązku dostarczenia wymienionych w tym przepisie dokumentów. Wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 48 ust. 2 pkt 1, w sytuacji braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, organ nadzoru budowlanego nie poddał przynajmniej wstępnej analizie zgodności budowy na działce nr 2/2 przedmiotowego obiektu z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. o warunkach zabudowy. Decyzję tą załączono do akt administracyjnych po przekazaniu jej organowi przez stronę postępowania- właściciela sąsiedniej działki nr 2/1 przy piśmie z dnia [...] r., a więc już po wydaniu w dniu [...] r. postanowienia, o którym mowa wart. 48 ust. 3, ale z notatki służbowej z dnia [...] r. (k. 18 akt) wynika, iż inwestor okazał ją inspektorowi PINB we [...]. O ile uchybienia tego nie można uznać za znaczące, skoro obowiązek dokonania analizy zgodności z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym projektu zagospodarowania działki jest ponawiany z uwagi na dyspozycję art. 49 ust. 1 pkt 1 na późniejszym etapie procesu legalizacji i faktycznie został on wykonany, to istotnym naruszeniem jest zaniechanie przez organ nadzoru budowlanego zajęcia stosownie do art. 48 ust. 2 pkt 2 stanowiska co do zgodności budowy z przepisami techniczno-budowlanymi, tj. rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 ze zm.) i możliwości doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z tymi przepisami, bowiem w przypadku niespełnienia warunku zwartego we wskazanym przepisie prawa budowlanego, nie jest możliwe prowadzenie procesu legalizacji, a więc bezprzedmiotowe staje się wydanie postanowienia przewidzianego wart. 48 ust. 3, zaś - jak wcześniej wskazano- organ nie jest uprawniony już do badania tej kwestii w późniejszym czasie na podstawie art. 49 Prawa budowlanego przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie więc ocena w powyższym zakresie winna być dokonana przed podjęciem przez organ czynności w oparciu o art. 49 ustawy, których pozytywny wynik skutkuje ustaleniem opłaty legalizacyjnej i jednocześnie wydaniem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego w przypadku budowy zakończonej. Podkreślenia wymaga, że dodatkowym argumentem co do konieczności odniesienia się przez organ w zakresie zrealizowanej przez inwestora budowy do przepisów techniczno-budowlanych były podnoszone przez D. S. właściciela działki nr 2/1 już od momentu zgłoszenia przez niego organowi dokonanej samowoli budowlanej zarzuty dotyczące sposobu usytuowania na działce nr 2/2 budynku. Wskazać należy, że przyczyną odstąpienia przez organ nadzoru budowlanego od ciążącego na nim z mocy art. 48 ust. 2 pkt 2 obowiązku było błędne przyjęcie, iż skoro grunty działki nr 2/2 są gruntami rolnymi (według ewidencji gruntów - RV), zatem działka ta jest działką rolną a nie budowlaną, przeto przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. nie mają w niniejszym przypadku zastosowania. W myśl § 1 wymienionego rozporządzenia, ustala ono warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniające spełnienie wymagań art. 5 i 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. W ocenie Sądu powyższe unormowanie, a więc i rozporządzenie dotyczy każdej nieruchomości, na której można prowadzić budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Możliwość prowadzenia na działce nr 2/2 budowy uznał Prezydent Miasta [...] wydając dla planowanego na niej przez inwestora zamierzenia inwestycyjnego warunki zabudowy. Podkreślenia wymaga, że w decyzji o warunkach zabudowy zawarto warunki nakładające obowiązek projektowania obiektu i sposobu zagospodarowania działki, zgodnie z przepisami Prawa budowlanego oraz przepisami szczególnymi, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) oraz zapewnienia przy tym ochrony interesów osób trzecich (pkt 2 i 4 decyzji), a w motywach tejże decyzji wskazano, że istnieje możliwość lokalizacji przedmiotowej instytucji na terenie proponowanym przez inwestora, odsyłając w zakresie zapewnienia spełnienia wynikających z przepisów o warunkach technicznych wymogów do postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadmienić też należy, że z załącznika do omawianej decyzji wynika, iż rodzaj gleby działki nr 2/2 nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele mieszkalne. Zdaniem Sądu, nie tylko wykładania gramatyczna lecz również celowościowa przepisów art. 48 i 49 ustawy Prawo budowlane uzasadnia stwierdzenie, iż opłata legalizacyjna może być ustalona tylko wówczas, gdy istnieje pewność, z uwagi na spełnienie wszystkich niezbędnych warunków, co do możliwości zalegalizowania samowoli poprzez wydanie decyzji, o której mowa wart. 49 ust. 4. Jeśli w powyższym zakresie istnieją jakiekolwiek wątpliwości, a niniejszym przypadku wynikają one z braku oceny zgodności lokalizacji obiektu z warunkami techniczno - budowlanymi, wydanie postanowienia w przedmiocie opłaty legalizacyjnej uznać należy za przedwczesne. Zwrócić należy w tym miejscu uwagę, że jakkolwiek w art. 49 a Prawa budowlanego dopuszcza się możliwość zwrotu opłaty legalizacyjnej, to dotyczy ona tylko sytuacji, gdy w postępowaniu odwoławczym następuje uchylenie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany, a w przypadku kiedy budowy nie zakończono- decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na wznowienie robót. W pismach kierowanych do organów nadzoru budowlanego w takcie postępowania legalizacyjnego, a także w zażaleniu na postanowienie organu I instancji z dnia 30 maja 2008 r. i skardze do Sądu D. S. zakwestionował zakwalifikowanie obiektu usytuowanego na działce nr 2/2 przez inwestora oraz przez organy obydwu instancji w wydanych przez nie rozstrzygnięciach jako budynku gospodarczego. Budowa powyższego obiektu o wymiarach 12x7,60 m, jak wynika z treści protokołu kontroli z dnia [...] r. (K. 13 i 14) została zakończona w 2007 r. i tak przyjęto w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu, w związku z czym niezrozumiałe jest odmienne stwierdzenie zawarte w odpowiedzi na skargę. Prawidłowość określenia charakteru obiektu ma istotne znaczenie przy ustaleniu wysokości opłaty legalizacyjnej oraz ocenie zgodności projektu zagospodarowania działki z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stosownie do art. 49 ust. 1 pkt 1 ustawy, której to oceny w rozpoznawanej sprawie dokonano kierując się treścią zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. Decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła budowy budynku magazynowo- socjalnego, a więc związanego z działalnością gospodarczą, na którą faktycznie wskazują prace inwestycyjne wykonywane przez firmę J. S. na działkach nr 2/2 i 1/2. W odniesieniu też do takiego budynku sporządzona została w czerwcu 2007 r. ocena oddziaływania na środowisko. Według D. S. obiekt wykorzystywany jest na cele biurowe i odpowiednio do tego został wyposażony w meble biurowe, fotele, komputery, zaś wnętrza wyłożono boazerią i płytkami a nadto, jego zdaniem o takim przeznaczeniu świadczy urządzenie w nim łazienki. Na czas przeprowadzenia, po wcześniejszym o niej powiadomieniu, kontroli w dniu 19 maja 2008 r., jak podniósł w zażaleniu na postanowienie I instancji, sprzęt z pomieszczeń został usunięty. W zaświadczeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. poddano ocenie zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym inwestycji w postaci budowy budynku gospodarczego stwierdzając, że jakkolwiek decyzja o warunkach zabudowy dotyczyła obiektu magazynowo-socjalnego, to analiza terenu nieruchomości sąsiednich pozwala założyć, iż w przypadku złożenia wniosku o warunki zabudowy dla budynku gospodarczego, treść decyzji byłaby tożsama. Badając zaś na gruncie art. 49 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zgodność z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ winien uwzględnić rzeczywistą funkcję obiektu. Kwalifikując przedmiotowy obiekt należy mieć na uwadze definicję budynku gospodarczego zamieszczoną w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zgodnie z którą jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, urządzeń, sprzętu płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczeniu, a w zabudowie zagrodowej przeznaczonej również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. W myśl art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane do opłaty legalizacyjnej stosuję się odpowiednio przepisy dotyczące kary za istotne odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego lub inne rażące naruszenie warunków pozwolenia na budowę, przewidzianej w art. 59f tej ustawy, z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Wymierzana opłata legalizacyjna stanowi iloczyn 50-krotności stawki opłaty (s=500x50), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (K) i współczynnika wielkość obiektu budowlanego (w), przy czym wymienione współczynniki określa załącznik do Prawa budowlanego. W przypadku, gdy w skład obiektu budowlanego, za wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom, opłatę stanowi suma opłat obliczonych dla różnych kategorii (art. 59 f ust. 4). Z załącznika do ustawy wynika, że dla budynków biurowych (kategoria XVI) i obiektów magazynowych (kategoria XVIII) współczynniki są znacznie wyższe niż dla budynków gospodarczych (kategoria III), a więc właściwe zakwalifikowanie budynku zrealizowanego na działce 2/2 rzutuje w istotnym stopniu na wysokość wymienionej opłaty legalizacyjnej. Zgodnie z unormowaną wart. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej stoją w toku postępowania na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes strony. W myśl tej zasady organ prowadzący postępowanie ma obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodnie z rzeczywistością (art. 77 § 1 kpa). Powyższe regulacje dotyczą w sposób oczywisty również organu odwoławczego obligowanego do ponownego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie ze szczególnym uwzględnieniem podnoszonych w środku odwoławczym zarzutów. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie, z naruszeniem wymienionych przepisów procedury, nie dokonano dostatecznych ustaleń na okoliczność rzeczywistej funkcji zrealizowanego przez inwestora budynku w nawiązaniu do legalnej definicji pojęcia budynku gospodarczego. Miarodajnym ustaleniom w tym zakresie mogą służyć nie tylko dokładne oględziny wnętrz obiektu (w tym również na krótko wcześniej zapowiedziane, w obecności inwestora), lecz również inne dowody przewidziane w kpa - zeznania świadków, czy też w końcu przesłuchanie stron. Zgodnie bowiem z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, przy czym użycie w cyt. przepisie słowa "w szczególności" oznacza, że katalog wymienionych w nich dowodów nie jest wyczerpujący. Uznając, iż naruszenie wymienionych wyżej przepisów administracyjnej procedury mogło mieć istotny wpływ na treść zaskarżonego i poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), o ich uchyleniu. Jednak w ocenie Sądu, ze względu na to, że postanowienia obydwu instancji w przedmiocie opłaty legalizacyjnej są konsekwencją omawianego wyżej wadliwego, bo wydanego bez uprzedniego zbadania zgodności budowy obiektu z przepisami techniczno - budowlanymi, postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. nr [...] nakładającego na inwestora określone wart. 48 ust. 3 obowiązki, skutkującego być może bezzasadnym uruchomieniem dalszej procedury legalizacyjnej, niezbędna jest eliminacja z obiektu prawnego także i tego postanowienia. W związku z tym, korzystając z wynikającego z art. 135 cyt. wyżej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz.1270) uprawnienia do zastosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa w stosunku do aktów (w tym postanowień) wydanych we wszystkich postępowaniach w granicach danej sprawy, której dotyczy skarga, jeśli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia, orzeczono ze wskazanej wyżej przyczyny o uchyleniu wymienionego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta [...] z dnia [...] r. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji winien w pierwszej kolejności wywiązać się z obowiązku przewidzianego wart. 48 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i dopiero w razie pozytywnego dla inwestora wyniku w tym zakresie, podjąć dalsze czynności zmierzające do wyeliminowania popełnionych w toku postępowania administracyjnego pozostałych uchybień. Z przedstawionych wyżej względów uwzględniając skargę orzeczono, jak w sentencji wyroku. Sąd nie podzielił zarzutów skarżącego dotyczących niewykazania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, gdyż o takim prawie świadczy przedłożony przez niego akt notarialny, z którego wynika, iż jest jej właścicielem. Ewentualne naruszenie granicy działki skarżącego może być rozpatrywane jedynie w kategoriach przekroczenia wymienionego prawa i do rozstrzygania o roszczeniach z tym związanych kompetentny jest, jak trafnie stwierdził organ odwoławczy, sąd powszechny w postępowaniu cywilnym.