II SA/Bd 619/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na postanowienie K. – P. W. I. N. B. w B. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia określonych dokumentów. oddala skargę. II SA/Bd 619/19 UZASADNIENIE Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...].JG Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...], działając na podstawie art. 49 b ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz.1202) nałożył na D. M. obowiązek przedłożenia w terminie do [...] 2019 r. dokumentów dotyczących budowy przydomowej oczyszczalni ścieków na działce nr [...] położonej w miejscowości [...], gm. [...] tj.: - projektu zagospodarowania działki; - zaświadczenia Wójta Gminy [...] o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ wskazał, że budowy oczyszczalni ścieków dokonano w warunkach samowoli budowlanej, bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru tej budowy w organie administracji architektoniczno-budowlanej. W świetle powyższego istniały podstawy do zastosowania przepisu art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane i nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia w określonym terminie dokumentów niezbędnych do zalegalizowania budowy. PINB stwierdził ponadto, że opłata legalizacyjna w niniejszej sprawie wyniesie 5.000 zł. Organ poinformował jednocześnie, że niewykonanie w wyznaczonym terminie nałożonego na inwestora obowiązku skutkować będzie nakazem rozbiórki omawianej oczyszczalni ścieków. W zażaleniu na powyższe postanowienie D. M. (dalej jako: "skarżąca") stwierdziła, że kontrola przeprowadzona na jej działce przez PINB odbyła się w sposób nierzetelny, z pominięciem wielu materiałów dowodowych oraz okoliczności wpływających na ustalenie prawdy obiektywnej. Wskazała, że uniemożliwiono jej uczestnictwo w kontroli, nie uwzględniając jej prośby o zmianę terminu kontroli. W jej ocenie, organ przedwcześnie zakończył postępowanie. Skarżąca wskazała też, że przedmiotowa oczyszczalnia powstała przed 1995 r., w związku z czym jej legalizacja nie pociąga obowiązku dokonania opłat legalizacyjnych. Postanowieniem z dnia [...] 2019 r., nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżone postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że w kontrolowanej sprawie brak jest informacji na temat czasookresu budowy przedmiotowej oczyszczalni ścieków. Ponadto organ I instancji nie ustalił charakteru ani parametrów kontrolowanej oczyszczalni ścieków, ani jej lokalizacji względem granic działek sąsiednich, jak również względem obiektów znajdujących się na terenie przedmiotowej działki. WINB zwrócił przy tym uwagę, że tego typu urządzenia muszą spełniać, określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422), parametry odległości w stosunku do granicy działki sąsiedniej jak również okien i drzwi zewnętrznych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także studni dostarczającej wodę do spożycia przez ludzi. Organ II instancji zwrócił ponadto uwagę, że poza spełnieniem warunków technicznych przez przedmiotową oczyszczalnie ścieków, PINB winien również mieć na uwadze przepisy ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne, w szczególności rozdział II tej ustawy "zasady ochrony wód", z uwagi na fakt lokalizacji działki, na której znajduje się przydomowa oczyszczalnia ścieków bezpośrednio przy granicy ze zbiornikiem wodnym (jezioro Wójtowskie Duże). W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższe postanowienie D. M. podniosła, że dokonywała zgłoszenia inwestycji w 1994 r., dokument ten jednak zaginął i skarżąca nie jest w stanie go okazać. Skarżąca zarzuciła postanowieniu organowi II instancji wewnętrzną sprzeczność z uwagi na fakt, że z jednej strony treść uzasadnienia wskazywać może na brak podstaw do stwierdzenia, że inwestycja powstała w warunkach samowoli budowlanej, a z drugiej organ wskazuje jednoznacznie na samowolę. W ocenie skarżącej nie powinna być ona zobowiązywana do przedłożenia dokumentów, a w ślad za tym opłaty legalizacyjnej, gdyż nie doszło do samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymują dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności kwestionowanego postanowienia. Przedmiotem kontroli Sądu w sprawie niniejszej jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], wydane na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.", którym uchylono w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] nakładające w trybie art. 49 b ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane na skarżącą obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących budowy przydomowej oczyszczalni ścieków. Wskazać należy, że zgodnie z art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując oceny legalności rozstrzygnięcia kasacyjnego Sąd bada zatem, czy zachodziły przesłanki uprawniające organ do uchylenia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Przy czym treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). W sprawie niniejszej oprócz tego, że mamy do czynienia z rozstrzygnięciem kasacyjnym organu nadzoru budowlanego to jest to rozstrzygnięcie dotyczące legalności wykonanych robót budowlanych. Postępowanie administracyjne w takich sprawach wymaga poczynienia dokładnych wyjaśnień w zakresie tego, jakie roboty budowlane wykonano i kiedy miało to miejsce. Następnie konieczne jest odpowiednie zakwalifikowania tych robót, mając na uwadze przepisy Prawa budowlanego obowiązujące w dacie wykonania robót i sprawdzenie, jakich formalności prawnych (pozwolenie na budowę, zgłoszenie) wymagały według prawa obowiązującego w dacie wykonania robót oraz przyporządkowanie tych ustaleń pod konsekwencje prawne przewidziane w art. 48 – 51 ustawy – Prawo budowlane, obowiązujące w dacie orzekania. Wydając postanowienie kasacyjne Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego słusznie zwrócił uwagę na istotne braki w ustaleniach organu co do daty wykonania oczyszczalni ścieków, jej dokładnych parametrów, a także jej lokalizacji. Organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał jedynie, że strona skarżąca w piśmie z dnia [...] 2019 r. nie podała terminu budowy oczyszczalni. Nie wyjaśnił natomiast, jaki czasokres realizacji inwestycji przyjął i w związku z tym pod jaki przepis (w jakim brzmieniu) zakwalifikował inwestycję. Określenie ram czasowych powstania inwestycji jest szczególnie istotne w kontekście twierdzeń skarżącej, że do realizacji inwestycji doszło przed 1995 r., a więc w okresie, gdy dla budowy tego typu obiektu nie było wymagane zgłoszenie zamiaru budowy ani uzyskanie pozwolenia na budowę. W związku z tym istnieją wątpliwości co do tego, czy w ogóle można przyjąć, że doszło do samowoli budowlanej. W sytuacji gdyby brak dokonania ustaleń co do daty realizacji inwestycji był jedyną okolicznością wymagającą wyjaśnienia i organ II instancji mógłby w tym zakresie przeprowadzić ewentualne postępowanie uzupełniające, jednakże jak już wyżej zaznaczono nie był to jedyny brak w materiale dowodowy. W omawianym postanowieniu PINB, nie wskazano cech, parametrów inwestycji, w szczególności zaś tych, które przemawiały za przyjęciem, że dla planowanej inwestycji wymagane było uprzednie dokonanie zgłoszenia właściwemu organowi. Precyzyjne określenie przedmiotu postępowania tj. parametrów inwestycji jak i jej lokalizacji ma istotne znaczenie przy ocenie, czy inwestycja spełnia określone w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane warunki do jej legalizacji. W myśl art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1 (tj. wykonana bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu), jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia w wyznaczonym terminie: 1) dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 albo art. 30 ust. 2 i 3, albo art. 30 ust. 2 i 4; 2) projektu zagospodarowania działki lub terenu; 3) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższego przepisu organ przed wydanie postanowienia nakładającego na inwestora obowiązek przedłożenia określonych dokumentów jest zobowiązany do dokonania wstępnej oceny, czy przedmiotowa budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Należy w związku z tym podnieść, że z uzasadnienia zakwestionowanego postanowienia PINB nie wynika by organ w ogóle rozważał zgodność przedmiotowej inwestycji z wyżej wskazanymi przepisami. Dodać trzeba, że brak określenia parametrów inwestycji i jej dokładnej lokalizacji nie pozwalał organowi II instancji na ocenę, czy organ I instancji prawidłowo nałożył na stronę obowiązek określony we wskazanym wyżej art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Jak prawidłowo wskazał WINB urządzenia typu przydomowych oczyszczalni ścieków muszą spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422), w zakresie odległości w stosunku do granicy działki sąsiedniej, jak również okien i drzwi zewnętrznych od pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a także studni dostarczającej wodę do spożycia przez ludzi. Z kwestionowanego postanowienia PINB nie wynika tymczasem, by organ w ogóle oceniał inwestycje pod tym kątem. Jak trafnie zwrócił uwagę, WINB, organ I instancji nie ocenił również inwestycji pod kątem spełniania przez nią wymogów wynikający z ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne. Brak jednoznacznych ustaleń organu I instancji co do tego kiedy powstała przedmiotowa oczyszczalnia ścieków (czy nastąpiło to w okresie, w którym wymagane było zgłoszenie zamiaru budowy), określenia jej cech i parametrów oraz lokalizacji, a także, w tym kontekście, brak oceny zgodności wykonanej inwestycji z przepisami, czynił postanowienie organu I instancji co najmniej przedwczesnym. Dlatego też stwierdzić należy, że zasadnie organ II instancji wydał postanowienie kasacyjne i sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze skargę oddalono na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz.1302 ze zm.)