II SA/Bd 619/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Leszek Kleczkowski Protokolant referent stażysta Wiktoria Pawłowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2026 roku sprawy ze skargi J. M. na decyzję [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie rozbiórki oddala skargę. Decyzją z dnia [...].04.2025 r., znak: [...] [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...], działając na podstawie art. 49e pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2025 r. poz. 418 ze zm., dalej Pb) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej kpa) nakazał inwestorowi - J. M. (dalej Skarżący, Inwestor) dokonanie rozbiórki samowolnie rozbudowanej o zadaszenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] we [...] (dz. ew. nr [...], KM , obręb [...]). Rozbiórce podlega zadaszenie o wymiarach 3,00 m x 5,60 m, wysokości 2,40 m, wsparte na ścianie przedmiotowego budynku jednorodzinnego, ścianie budynku gospodarczego znajdującego przy granicy sąsiedniej nieruchomości przy ul. [...] we [...] oraz na ogrodzeniu z sąsiednią nieruchomością przy ul. [...] we [...]. Ponadto orzeczono, że prace rozbiórkowe należy prowadzić w sposób gwarantujący zachowanie bezpieczeństwa ludzi i mienia. W uzasadnieniu decyzji [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] [...] zwrócił uwagę na to, że obecny etap postępowania jest konsekwencją wcześniej prowadzonego w sprawie samowolnej rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie nieruchomości przy ul. [...] we [...]. W wyniku tego postępowania organ I instancji w oparciu o art. 48 ust. 1, 3, 4 i 5 Pb wydał postanowienie z dnia [...].03.2022 r., znak: [...], którym wstrzymał Inwestorowi prowadzenie budowy przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie o wymiarach 3,00m x 5,60 m, wysokość 2,40 m na działce o nr ewid. nr [...] przy ul. [...] we [...]. W postanowieniu poinformowano inwestora, że zgodnie z art. 48 ust. 3 Pb przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy obiektu budowlanego. Złożenie takiego wniosku będzie wiązało się z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, która zostanie wyliczona na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Ww. postanowienie zostało następnie utrzymane w mocy przez [...] Inspektora Nadzoru Budowalnego w B. postanowieniem z dnia [...].05.2022 r., znak: [...]. W wyniku złożonej przez J. M. skargi na powyższe postanowienie organu II instancji wyrokiem z dnia [...].02.2023 r., sygn. II SA/Bd 746/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł o jej oddaleniu. Orzeczenie to uzyskało następnie walor prawomocności, ponieważ wyrokiem z dnia 4.11.2024 r., sygn. II OSK 39/24 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w tej sprawie. Organ I instancji wyjaśnił, że ustawodawca dla samowolnie wybudowanych, w tym rozbudowanych obiektów budowlanych (po spełnieniu wymagań Prawa budowlanego i wniesieniu stosownej opłaty) przewidział możliwość ich legalizacji. W celu zastosowania procedury legalizacyjnej wynikającej z Prawa budowlanego w oparciu o jego art. 48 organ wydał postanowienie wstrzymujące budowę i informujące Inwestora o przysługujących na tym etapie uprawnieniach. Inwestor w wyznaczonym terminie miał możliwość złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy, jednak w wymaganym terminie 30 dni nie złożono takiego wniosku przedmiotowej rozbudowy, tym samym zastosowanie w sprawie znalazł stanowiący podstawę wydania niniejszej decyzji art. 49e pkt 1 Pb. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez Skarżącego decyzją z dnia [...].06.2025 r., znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rozpatrywanej sprawie Inwestor nie przedłożył wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy budynku mieszkalnego, dlatego niemożliwym stało się prowadzenie dalszej procedury legalizacyjnej, a powiatowy organ nadzoru budowlanego był zobligowany nakazać rozbiórkę tego obiektu na podstawie art. 49e pkt 1 Pb, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy uznał je za bezzasadne, ponieważ nakaz rozbiórki wynika wyłącznie z faktu nieprzedłożenia przez Inwestora wniosku o legalizację w określonym przez ustawodawcę terminie, a kwestia dotycząca samowoli budowlanej była już przedmiotem rozpatrywania, zakończonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II OSK 39/24, w którym oddalił wniesioną przez Skarżącego skargę kasacyjną w tej sprawie. W skardze do Sądu J. M. zarzucił orzeczeniu organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez nierozpatrzenie w całości materiału dowodowego, a także dokonanie jednostronnej jedynie oceny tego materiału, jaki został zgromadzony w sprawie, nadto zakwestionowanie ustaleń dokonanych w toku prowadzonego postępowania, a przede wszystkim posiadanych przez odwołującego stosownych zgód i zgłoszeń na remont zadaszenia budynku, jakie pozyskał w 2016 r., a wobec których to prac nie zostały wniesione sprzeciwy; - przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 138 § 2 w zw. z art. 7 kpa oraz w zw. z art. 28 ust. 1 i art. 49e pkt 1 i art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 2 Pb, poprzez pominięcie przez organy obu instancji tego, że posiadał stosowne zgody i dokonał we właściwym trybie zgłoszenia remontu zadaszenia, zaś organy błędnie kwalifikują dokonany remont jako "rozbudowę o zadaszenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego", a zatem zakwalifikowanie przeprowadzonego remontu jako "rozbudowy", tym bardziej, że przeprowadzenie remontu zadaszenia w istocie nie stanowi rozbudowy budynku mieszkalnego, za jaką uznają ją organy obu instancji, zwłaszcza w kontekście funkcji, jaką spełnia ta rozbudowa, jej użytkowego charakteru oraz faktu, że nie stanowi ona rozbudowy budynku mieszkalnego, a zwłaszcza też, że nie koliduje z zakresem korzystania z sąsiednich budynków i działek, co zostało udokumentowane fotografiami załączonymi do niniejszej skargi; - procedowanie sprzeczne z zasadą prowadzenia postępowań administracyjnych w sposób podważający zaufanie ich uczestników do władzy publicznej, w szczególności poprzez brak dostatecznego, wiarygodnego i opartego na dowodach wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych wydanej decyzji, a nadto brak udzielenia odwołującemu informacji na temat zasad, trybu i możliwości dokonania ewentualnej legalizacji obiektu, a nadto wskazania kosztów legalizacji. Ponadto Skarżący zarzucił decyzji naruszenie prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 48 ust. 3 Pb poprzez zaniechanie udzielenia informacji dotyczącej sposobu obliczenia opłaty legalizacyjnej; - art. 28 ust. 1, art. 48 ust. 1 oraz art. 51 ust. 4 Pb poprzez niezasadne uznanie, że remont zadaszenia i zakres wykonanych przez inwestora prac nie znajduje się wśród wymienionych w treści art. 28 ust. 1 obiektów budowlanych nie wymagających pozwolenia na budowę, a tym samym uznanie wymogu uprzedniego posiadania pozwolenia na budowę, co w ocenie organów obligowało do wszczęcia postępowania i zastosowania procedury wynikającej z art. 48 ust. 1 Pb; - art. 28 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 14 (c) Pb poprzez błędne ustalenie, że obiekt będący przedmiotem analizy nie był zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, bowiem obiekt ten (przedmiotowe zadaszenie) nie mieściło się w obszarze oddziaływania w całości na działce nr [...], a to z uwagi na to, że graniczy bezpośrednio z działką sąsiednią, mimo, że powierzchnia zadaszenia mieści się kubaturą w ramach budowli wiat o powierzchni zabudowy do 35 m˛. Mając na uwadze powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie. W odpowiedzi na skargę [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem jej zarzuty i argumenty nie podważają legalności zaskarżonej decyzji. Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest decyzja [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2025 r., znak: [...] o utrzymaniu w mocy decyzji [...] Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] [...] z dnia [...].04.2025 r., znak: [...] nakazującej skarżącemu rozbiórkę samowolnie rozbudowanej o zadaszenie części budynku mieszkalnego jednorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] we [...] (dz. ew. nr [...], KM, obręb [...]). W stanie faktycznym niniejszej sprawy podkreślić należy również, że [...] Inspektor Nadzoru Budowalnego w [...] postanowieniem z dnia [...].05.2022 r., znak: [...], utrzymał w mocy wcześniejsze postanowienie organu I instancji z dnia [...].03.2022 r., znak: [...], którym organ orzekł o wstrzymaniu prowadzenia budowy przy samowolnej rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie o wymiarach 3,00 m x 5,60 m, wysokość 2,40 m na działce o nr ewid. nr [...] przy ul. [...] we [...]. W postanowieniu poinformowano Inwestora, że zgodnie z art. 48 ust. 3 Pb przysługuje uprawnienie do złożenia wniosku o legalizację przedmiotowej rozbudowy obiektu budowlanego, przy czym złożenie takiego wniosku będzie wiązało się z uiszczeniem opłaty legalizacyjnej, która zostanie wyliczona na podstawie art. 49d ust. 1 pkt 1 Pb. W wyniku złożonej przez Skarżącego skargi na powyższe postanowienie organu II instancji wyrokiem z dnia 27.02.2023 r., sygn. II SA/Bd 746/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy orzekł o jej oddaleniu. Orzeczenie to uzyskało następnie walor prawomocności, ponieważ wyrokiem z dnia 4.11.2024 r., sygn. II OSK 39/24 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił wniesioną skargę kasacyjną w tej sprawie. Powyższe skutkuje koniecznością zastosowania przepisów art. 170 oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) dalej powoływana jako "ppsa"). W myśl art. 170 cyt. ustawy, orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych i wskazanie kierunku, w którym winno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 r., s. 397 uw. 1, 2; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 r., s. 544, Nb 1-3). Artykuł 153 ppsa ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Nieprzestrzeganie tego przepisu w istocie podważałoby obowiązującą w demokratycznym państwie prawnym zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji i prowadziło do niespójności działania systemu władzy publicznej. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku (uzasadnieniu orzeczenia) oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (por. wyroki NSA w sprawach II FSK 451/08, Lex nr 526493; I FSK 494/09, Lex nr 594010; I GSK 940/09, Lex nr 594756; wyrok WSA we Wrocławiu w sprawie I SA/Wr 1591/09, Lex nr 559604). Zaznaczyć należy, że ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W uzasadnieniu prawomocnego wyroku WSA w Bydgoszczy z 27.02.2023 r., sygn. II SA/Bd 746/22, stwierdzono m.in.: "zasadnie organy uznały, iż przedmiotowy obiekt stanowi samowolę budowlaną, wobec której konieczne było wszczęcie postępowania administracyjnego w trybie art. 48 pb. Obecnie obowiązujące przepisy ustawy - Prawo budowlane dają możliwość legalizacji samowoli budowlanych, jednakże inwestor musi wystąpić z wnioskiem o taką legalizację oraz wykazać, że spełnia ona określone wymagania. Legalizacja samowoli budowlanych wiąże się z obowiązkiem uiszczenia opłaty legalizacyjnej, której wysokość i sposób obliczania określają szczegółowo przepisy Prawa budowlanego. W związku z powyższym zasadnie PINB postanowieniem z dnia [...].03.2022 r., znak: [...] wstrzymał inwestorowi roboty budowlane polegające na rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego o zadaszenie. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowiły przepisy art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3, 4 i 5 pb, które regulują (wstępną) procedurę legalizacyjną samowoli budowlanych. Zgodnie z art. 48 ust. 1 pb, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia. Zaś zgodnie z art. 48 ust. 3 pb, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części, zwanego dalej "wnioskiem o legalizację", oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, zwanej dalej "decyzją o legalizacji", oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Natomiast art. 48 ust. 5 pb stanowi, że postanowienie o wstrzymaniu budowy wydaje się również w przypadku zakończenia budowy. Organ I instancji poinformował inwestora o możliwości legalizacji przedmiotowej samowoli i związanej z tym opłacie legalizacyjnej". Z uzasadnienia cyt. wyroku jednoznacznie zatem wynika, że Skarżący dopuścił się samowoli budowlanej w postaci rozbudowy budynku, zatem jego odmienne w tym zakresie twierdzenia zawarte w skardze nie mogły odnieść skutku. Organ I instancji prawidłowo umożliwił Inwestorowi przystąpienie do procesu legalizacyjnego, pouczając go w uzasadnieniu decyzji z [...].03.2022 r. (k. 68 akt adm.) o możliwości złożenia stosownego wniosku oraz o sposobie wyliczenia opłaty legalizacyjnej, a wobec niezłożenia przez Inwestora wniosku legalizacyjnego PINB prawidłowo zastosował art. 49e pkt 1 Pb. Należy wskazać, że legalizacja samowoli budowlanej prowadzona w oparciu o art. 48 Pb jest uprawnieniem inwestora, od którego w dużym stopniu zależy, czy w stosunku do obiektu budowlanego zostanie orzeczony nakaz rozbiórki, czy też nie. To od decyzji inwestora zależy, czy zostanie przeprowadzona legalizacja samowoli budowlanej. Skoro Inwestor nie wystąpił z wnioskiem o legalizację spornej samowoli budowlanej, to zaszły przesłanki wydania nakazu rozbiórki określone w art. 49e pkt 1 Pb. W tym miejscu zaznaczyć należy, że zgodnie z treścią art. 49e pkt 1-6 Pb, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku: - niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie; - wycofania wniosku o legalizację; - nieprzedłożenia, w wyznaczonym terminie, dokumentów legalizacyjnych; - niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia o usunięciu nieprawidłowości w dokumentach legalizacyjnych; - nieuiszczenia opłaty legalizacyjnej w wyznaczonym terminie; - kontynuowania budowy pomimo postanowienia o wstrzymaniu budowy. Analiza akt sprawy prowadzi do niebudzącego wątpliwości ustalenia, że Skarżący jako inwestor nie wystąpił z wnioskiem o legalizację spornej samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy zaktualizowane zostały przesłanki wydania nakazu rozbiórki określone w art. 49e pkt 1 Pb. Nieprzedstawienie w wyznaczonym terminie dokumentów wskazanych w postanowieniu wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Pb obliguje organ do orzeczenia nakazu rozbiórki. Ustawodawca z mocy art. 48 ust. 4 Pb nie pozostawia organowi wyboru treści rozstrzygnięcia - nakazując stosować przepis art. 48 ust. 1 ustawy, czyli wydać nakaz rozbiórki. Należy wskazać, że to od decyzji inwestora zależy, czy zostanie wszczęta procedura legalizacji samowoli budowlanej. Podjęcie takiej decyzji przez inwestora, implikuje obowiązek wykonania nakazanych czynności przez PINB, których spełnienie w dużej mierze zależy od inicjatywy i aktywności strony (por. wyrok WSA w Lublinie w sprawie II SA/Lu 916/18). Mając na uwadze powyższe, stwierdzić trzeba, że zarzuty skargi dotyczące zarówno naruszenia przepisów postępowania, jak i przepisów prawa materialnego były niezasadne. Na kanwie powyższych rozważań należało stwierdzić, że organy - wbrew zarzutom - dokonały wystarczających dla podjęcia rozstrzygnięcia ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób prawidłowy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, stosując się do zasad regulujących postępowanie administracyjne, określonych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. W zaistniałych okolicznościach faktycznych sprawy obowiązujące przepisy prawa dostarczyły podstaw do wydania zaskarżonych decyzji organów obu instancji. Sąd miał również na uwadze, że ustalenia i ocena organów znalazły wyraz w uzasadnieniu decyzji, spełniającym wymogi z art. 107 § 3 kpa. W tym stanie rzeczy, na podstawie art.151 ppsa należało oddalić skargę. Cytowane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query.