II SA/Bd 620/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu w dniu 19 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Gminy [...] na czynność Zarządu Województwa [...] w przedmiocie potrącenia korekty finansowej postanawia: odrzucić skargę. W dniu [...] maja 2011 r. Marszałek Województwa i G. C. zawarły umowę nr [...] o dofinansowanie w formie zaliczki i refundacji Projektu "Przebudowa i rozbudowa sieci wodno-kanalizacyjnej w miejscowości C. [...]" Nr [...] współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi priorytetowej 2 Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska Działania 2.1. Rozwój infrastruktury wodno-ściekowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...]. Z treści zawartej umowy (§ [...]) wynika, że wszelkie wątpliwości wynikające z realizacji niniejszej Umowy wyjaśniane będą przez Strony Umowy w formie pisemnej (pkt 1). Spory wynikające z realizacji niniejszej Umowy Strony Umowy będą starały rozwiązywać się w drodze negocjacji i porozumienia (pkt 2). Jeżeli strony nie dojdą do porozumienia na drodze polubownej, wówczas spory będą poddane rozstrzygnięciu przez sąd powszechny, właściwy dla siedziby Instytucji Zarządzającej RPO [...]. Skarżący w dniu [...] lutego 2012 r. przekazał organowi dokumentację postępowania przetargowego w związku z jego zakończeniem. Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ poinformował skarżącą o podejrzeniu wystąpienia nieprawidłowości, za które ustawa przewiduje możliwość nałożenia korekty finansowej w wysokości 10% oraz o możliwości wypowiedzenia się w kwestii stwierdzonych naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych terminie 7 dni od dni otrzymania przez skarżącą przedmiotowego pisma. W odpowiedzi na ww. pismo skarżąca przesłała wyjaśnienia, w których zakwestionowała fakt naruszenia przez nią przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych oraz zasadność nałożenia korekt finansowych przez organ. W wyniku ponownej analizy całości dokumentacji postępowania oraz otrzymanych wyjaśnień organ odstąpił od nałożenia korekty finansowej w wysokości 10% oraz podtrzymał swoje stanowisko w pozostałym zakresie, które wyraził w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. informując skarżącą o wysokości nałożonej korekty finansowej w wysokości 7% z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości. Pismem z dnia [...] września 2012 r. skarżąca wskazała, że nie zgadza się nałożonymi korektami finansowymi i w konsekwencji nie dokona korekty wniosku o płatność polegającej na pomniejszeniu wysokości wydatków kwalifikowanych w złożonych wnioskach. Skarżąca wystąpiła do Urzędu Zamówień Publicznych o przeprowadzenie kontroli doraźnej w stosunku do skontrolowanego już przez organ postępowania. Jednakże ww. Urząd odmówił wszczęcia kontroli z uwagi na to, że w przedmiotowym postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego nie doszło do naruszenia przepisów ustawy Prawo zamówień publicznych uzasadniających wszczęcie kontroli doraźnej. Organ dokonując ponownej analizy całokształtu materiału doszedł do wniosku, że nie ma podstaw do zmiany stanowiska w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzonego postępowania i tym samym podtrzymał stanowisko o nałożeniu korekt finansowych w wysokości 7% za stwierdzone nieprawidłowości, o czym poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] października 2012 r. W konsekwencji skarżąca złożyła do organu pismo z dnia [...] listopada 2012 r., które zostało określone mianem odwołania od decyzji z dnia [...] października 2012 r., mimo że organ w tym przedmiocie nie wydawał decyzji administracyjnej z uwagi na brak przesłanek do jej wydania. Mimo niedopuszczalności środka odwoławczego organ ponownie przystąpił do analizy sprawy związanej z postępowaniem o zamówienie publiczne ustalając, że skarżąca nie wniosła nowych dokumentów i informacji pozwalających na zmianę stanowiska w przedmiocie stwierdzonych naruszeń ustawy Prawo zamówień publicznych – pismo z dnia [...] listopada 2012 r. Skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. wniosła o odstąpienie od nałożenia korekt finansowych za stwierdzone naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych, kwestionując jednocześnie fakt samego uznania wskazanych czynności skarżącej za naruszenia ustawy. Organ dokonując kolejnej analizy całokształtu materiału doszedł do wniosku, o czym poinformował skarżącą w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., że występują podstawy do odstąpienia od nałożenia korekty finansowej za naruszenie art. 7 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych w wysokości 5%. Jednocześnie poinformowano skarżącą, że podtrzymana zostaje korekta w wysokości 2% wydatków kwalifikowanych w ramach postępowania przetargowego i wezwano ją do odpowiedniego skorygowania wniosku o płatność. Skarżąca ponownie złożyła pismo kwestionując zasadność nałożenia korekty w wysokości 2% za stwierdzone naruszenie art. 25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ ponownie dokonał analizy dokumentacji postępowania i w piśmie z dnia [...] lipca 2013 r. podtrzymał swoje stanowisko, argumentując przy tym zasadność uznania stwierdzonego naruszenia za nieprawidłowość, wykazując szkodliwy wpływ stwierdzonego naruszenia na budżet Unii Europejskiej. Skarżąca złożyła w dniu [...] marca 2014 r. kolejne pismo, w którym wnioskowała o uchylenie korekt finansowej w wysokości 2% i wniosła o wypłatę dofinansowania wraz z odsetkami. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. organ poinformował skarżącą o podtrzymaniu korekty finansowej. Następnie pismem z dnia [...] lutego 2016 r. skarżąca zwróciła się do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej nałożenia korekty finansowej w wysokości 2% z tytułu stwierdzonego naruszenia ustawy Prawo zamówień publicznych. W wyniku ponownej analizy organ pismem poinformował skarżącą o podtrzymaniu swojego stanowiska w zakresie nałożonej korekty finansowej. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] listopada 2016 r. wezwała organ do zapłaty kwoty [...]zł stanowiącej pomniejszenie płatności końcowej z tytułu nałożonej korekty finansowej oraz pozostałej kwoty niewypłaconej przez organ składającej się na kwotę nałożonej korekty. W odpowiedzi udzielonej pismem z dnia [...] grudnia 2016 r. organ wyjaśnił przyczyny tkwiące u podstaw pomniejszenia płatności końcowej. Następnie skarżąca pismem z dnia [...] stycznia 2017 r. wezwała organ do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia korekty finansowej w wysokości 2% z tytułu stwierdzonego naruszenia art. 25 ust. 1 ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ dokonał ponownej analizy przedstawionych przez skarżącą wyjaśnień wraz z dokumentacją związana z przedmiotowym postępowaniem i w wyniku powyższego podtrzymał stanowisko o nałożeniu korekty wysokości 2%. Pismem z dnia [...] marca 2017 r. G. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na potrącenie przez Marszałek Województwa korekty finansowej dla Projektu "Przebudowa i rozbudowa sieci wodno-kanalizacyjnej w miejscowości C. [...]" Nr [...] współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego w ramach Osi priorytetowej 2 Zachowanie i racjonalne użytkowanie środowiska Działania 2.1. Rozwój infrastruktury wodno-ściekowej Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata [...], zarzucając naruszenie: - art. 35 w zw. z art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w związku z brakiem wydania decyzji o ustaleniu wysokości korekty finansowej, - art. 6, 7, 8, 77 § 1, 80, 104, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez brak należytego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, brak należytego wyjaśnienia podstaw faktycznych i prawnych zaskarżonych czynności organów i pisma ustalającego korektę, - art. 207 ust. 8 i 9 ustawy o finansach publicznych, przez brak zastosowania pomimo braku wezwania organu do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności oraz braku akceptacji Gminy na korekty płatności, - art. 25 ust. 1 i 2 w zw. z art. 22d z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych przez błędne zastosowanie i uznanie, że żądanie przedłożenia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania Potencjałem Technicznym w formie wykazu narzędzi i urządzeń oznacza ograniczenie ofert, - art. 7 Prawa zamówień publicznych poprzez brak wykazania dowodowo, że naruszenie przepisów niniejszej ustawy prowadziło do ograniczenia konkurencji i powstania szkody po stronie funduszy unijnych. W odpowiedzi na skargę Marszałek Województwa wniósł o jej odrzucenie, ewentualni o oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Zgodnie z art. 1 § 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej, przy czym art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 – dalej jako "P.p.s.a.") stanowi, że kontrola ta dotyczy także innych niż decyzje, czy postanowienia aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 3 § 1 P.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Warunkiem merytorycznego rozpatrzenia skargi jest złożenie jej na akt lub czynność objętą zakresem właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, określonej w art. 3 § 2 i § 3 P.p.s.a. Na podstawie art. 3 § 2 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1 - 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 – 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1 – 3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a. oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Zatem podstawową przesłanką dopuszczalności skargi jest wymóg, by zaskarżona forma działania administracji publicznej należała do kategorii takich aktów lub czynności, które są kontrolowane przez sąd administracyjny. W orzecznictwie i literaturze przedmiotu przyjmuje się, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas, gdy akt (czynność) podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowany jest do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, samo zaś uprawnienie lub obowiązek, którego akt (czynność) dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego (zob. uchwała NSA z 4.02.2008 r., I OPS 3/07, publ. ONSAiWSA 2008/2/21, POP 2008/3/45, OSP 2008/5/51, Prok.i Pr.-wkł. 2008/7-8/65, OSP 2008/7-8/89; J. Świątkiewicz, Komentarz do ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, Warszawa 1995, s. 52; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi., 2004, s. 32; B. Adamiak, Z problematyki właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.), ZNSA 2006, nr 2, s. 18; M. Bogusz, glosa do wyroku NSA z 20.11.2008 r., I OSK 611/08, GSP - Prz. Orz. 2009, nr 3, s. 14-15). Stosownie do treści art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że pisma i informacje pokontrolne organu nie mogą być zaskarżone na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Dyspozycja tego przepisu wskazuje, że czynność podlegająca kontroli sądu administracyjnego musi być z zakresu administracji publicznej oraz powinna dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Czynność musi mieć publicznoprawny charakter, co oznacza, że musi być skierowana do podmiotu zewnętrznego, niepodporządkowanego organizacyjnie lub służbowo organowi podejmującemu daną czynność. Tymczasem zaskarżone pisma nie dotyczą uprawnień lub obowiązków. Zgodnie z art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r., poz. 1649), do zadań instytucji zarządzającej należy w szczególności ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999. Art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1870 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy. Zgodnie z art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w ust. 1, instytucja określona, odpowiednio w ust. 9 lub 11, wzywa do: 1) zwrotu środków lub 2) do wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności, o którym mowa w ust. 2, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Po bezskutecznym upływie terminu, o którym mowa w ust. 8, organ pełniący funkcję instytucji zarządzającej lub instytucji pośredniczącej w rozumieniu ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, wydaje decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki, oraz sposób zwrotu środków, z uwzględnieniem ust. 2 (art. 207 ust. 9 pkt 1 ustawy o finansach publicznych). W świetle uchwały NSA z 27.10.2014 r., II GPS 2/14, ustalenie i nałożenie korekty finansowej, o których mowa w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju nie wymaga wydania decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu przedmiotowej uchwały stwierdzono, że przepisy art. 207 ustawy o finansach publicznych mogą znaleźć zastosowanie we wszystkich przypadkach, w których dokonuje się korekt przewidzianych w art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, niezależnie od tego, na jakim etapie dofinansowania projektu tej korekty dokonano. Z powyższych regulacji wynika, że właściwy organ, na podstawie art. 207 ust. 8 ustawy o finansach publicznych, wzywa beneficjenta do zwrotu środków w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania, a po bezskutecznym upływie tego terminu wszczyna postępowanie administracyjne w celu wydania decyzji administracyjnej określającej kwotę dofinansowania przypadającą do zwrotu oraz termin, od którego nalicza się odsetki. Podkreślić należy, że ustalenie i nałożenie korekty finansowej przez instytucję zarządzającą (pośredniczącą lub wdrażającą) jest jedynie etapem dochodzenia zwrotu kwoty ustalonej korektą, poprzedzającym postępowanie administracyjne w tej sprawie, wszczęte na podstawie art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych. W postępowaniu administracyjnym o zwrot należności nieprawidłowo pobranych, ustalenia dotyczące korekty podjęte w toku postępowania kontrolnego nie wiążą organu orzekającego o zwrocie. Stanowią element stanu faktycznego tej sprawy. W konsekwencji korekta podlega również kontroli sądu rozpatrującego skargę na decyzję zobowiązującą do zwrotu, w ramach oceny ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia o zwrocie (vide uchwała NSA z 27.10.2014 r., II GPS 2/14). Sąd orzekający w pełni podziela poglądy przedstawione w ww. uchwale i jest nią związany na mocy art. 269 § 1 P.p.s.a. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego. (postanowienie NSA z 8.07.2014 r., II GSK 1518/14). Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonanie korekty finansowej nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej, albowiem nie stanowi aktu lub czynności z zakresu administracji, podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Z uwagi na powyższe należało skargę odrzucić w oparciu o art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., albowiem skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych.