II SA/Bd 621/08

Dnia 13 stycznia 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Krzysztof Gruszecki (spr.) sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 7 stycznia 2009 roku sprawy ze skargi D. S. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, adwokatowi M. B. 292,80 zł ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa zł osiemdziesiąt gr ) tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 621/08 Uzasadnienie Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. zobowiązał J. S. do uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości 5.000 zł., ustalonej dla budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...] [...] przy ulicy O. [...] we W., bez uprzedniego zgłoszenia zamiaru jego wykonania w organie administracji architektoniczno - budowlanej. W uzasadnieniu wskazano, że J. S. postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W. nakazał przedłożyć wymienione w tym rozstrzygnięciu dokumenty, co zostało spełnione. Opis techniczny budynku załączony do projektu przewidywał przeznaczanie obiektu jako budynku gospodarczego. Ten rodzaj korzystania z budynku został również potwierdzony pisemnie przez inwestora. Ponadto J. S. zobowiązał się do wykonania wszelkich dodatkowych prac na jakie zezwoli organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego po zweryfikowaniu dokumentacji powołując się art. 49b ust. 4 w związku z art. 49b ust. 5 pkt 2 ustalił opłatę legalizacyjną w wysokości 5.000 zł. Na powyższe postanowienie złożył zażalenie D. S.. Zakwestionował on zasadność postępowania legalizacyjnego wskazując, iż ustalenie opłaty jest przedwczesne. Argumentował, iż opłata legalizacyjna winna być ustalona dla obiektu o jego faktycznej funkcji, a nie deklarowanej przez inwestora. Zarzucił także brak możliwości realizacji projektu, który został przedłożony do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. ponieważ, przewiduje on usytuowanie spornego budynku w granicy działki. Zakwestionował ocenę stanu technicznego spornej inwestycji jako sprzeczną z przepisami techniczno - budowlanymi i Prawem budowlanym. W jego ocenie oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jakie złożył inwestor winno obejmować zarówno działkę nr [...], jak i działkę nr [...], której jestem właścicielem, ponieważ obiekt jest zlokalizowany na działkach nr [...] i [...]. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] Kujawsko - Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Uzasadniając swoje stanowisko powołał się na ustalenia jakich dokonano w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Wskazał, że sporny budynek został wybudowany samowolnie. Jednakże inwestor podał się przewidzianemu przepisami prawa postępowaniu naprawczemu - wykonując obowiązek nałożony postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W z dnia [...] lutego 2008 r., dotyczący przedłożenia projekt budowlanego. Projekt ten zdaniem organu odwoławczego spełniał wymagania przewidziane dla tego typu opracowania i przewidywał gospodarczy charakter budynku. W odniesieniu do zarzutów związanych z ochroną własności [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wyjaśnił, iż właściwym do orzekania w tym zakresie jest sąd powszechny. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. S. podtrzymał swoje zarzuty zawarte w zażaleniu. Ponownie zakwestionował zasadność naliczenia opłaty legalizacyjnej i przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w stosunku do budynku, który nie spełnia wymogów prawa budowlanego. Zarzucił organom orzekającym brak dostatecznego wyjaśnienia wszystkich okoliczności faktycznych zaistniałych w sprawie w szczególności dotyczących przeznaczenia budynku. Ponownie stwierdził, że inwestor naruszył jego prawo własności posadawiając budynek na granicy i części działki, która jest własnością skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dla oceny prawidłowości postępowania organów administracji w przedmiotowej sprawie zasadniczego znaczenia nabierają postanowienia art. 49b Prawa budowlanego, którego ust. 2 stanowi, że jeżeli budowa wymagająca zgłoszenia organowi administracyjno – budowlanemu jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, albo w przypadku jego braku, z postanowieniami ostatecznej w dniu wszczęcia postępowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz nie narusza przepisów techniczno – budowlanych, właściwy organ wstrzymuje postanowieniem - gdy budowa nie została zakończona - prowadzenie robót budowlanych oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w tym przepisie oraz na podstawie art. 49 b ust. 4 Prawa budowlanego ustala, jeżeli nie zachodzą podstawy do nakazania rozbiórki wysokość opłaty legalizacyjnej w wysokości wskazanej w ust. 5 tego przepisu. Oznacza to, iż w praktyce przedmiotem postępowania obydwu organów nadzoru budowlanego powinno być ustalenie, czy w konkretnym przypadku przedmiotem postępowania jest obiekt, który może być zrealizowany jedynie na podstawie zagłoszenia, czy jego lokalizacja jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czy odpowiada on obowiązującym warunkom technicznym oraz czy jego realizacja została już zakończona. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, iż przedmiotem postępowania jest budynek gospodarczy. Pojęcie to należy jednak do języka prawnego i jest definiowane w § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z póź. zm.) zgodnie, z którym przez budynek gospodarczy należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z postanowień tego przepisu wynika, iż budynki gospodarcze mają jedynie charakter uzupełniający do zabudowy o charakterze mieszkalnym lub zagrodowym. W rozpatrywanej sprawie organy administracji nie analizowały czy na nieruchomości, na której zlokalizowany jest przedmiotowy budynek znajdują się zabudowania mieszkalne lub prowadzona jest działalność rolnicza, które uzasadniałby lokalizację budynku gospodarczego. Brak tych czynności stanowi istotne naruszeń postanowień art. 7 i 77 kpa obligujących organ administracji do ustalenia prawdy obiektywnej. W tym konkretnym przypadku charakter budynku przesądza o tym, czy może do niego znajdować zastosowanie art. 49b Prawa budowlanego, czy też powinien do niego być stosowany inny przepis. Wątpliwości te pogłębiają oświadczenia samego inwestora, że przedmiotowy budynek ma być przeznaczony na cele związane z wykonywaniem działalności gospodarczej. Również zbadanie legalności lokalizacji budynku z postanowienia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nasuwa zastrzeżenia. Z zaświadczenia Prezydenta Miasta W. znajdującego się w aktach administracyjnych wynika, iż w tym konkretnym przypadku była wydana decyzja o warunkach zabudowy uprawniająca do realizacji budynków socjalno-magazynowych. Te zaś jak sama nazwa wskazuje związane są z działalnością gospodarczą, w związku z czym już z tego powodu nie mogą być uważane za budynki gospodarcze. Z przywołanego zaświadczenia nie wynika natomiast nic na temat zgodności lokalizacji przedmiotowego budynku z przepisami lokalizacji budynków gospodarczych. Dlatego też również ta okoliczność powinna stanowić przedmiot pogłębionej analizy organów administracji, gdyż rzutuje ona na możliwość legalizacji obiektu budowlanego w trybie art. 49b Prawa budowlanego. Nie do końca wyjaśnioną kwestią pozostaje również zakończenie procesu budowlanego, na co zwracał uwagę D. S. twierdzący, że został on zakończony. Okoliczność ta jest to o tyle istotna, iż w przypadku obiektów zrealizowanych tylko na podstawie zgłoszenia, po ustaleniu opłaty legalizacyjnej organ prowadzący postępowanie nie wydaje innego orzeczenia, w związku z tym powinien wskazać czy konkretny obiekt można uznać za zrealizowany, czy też nie, a brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii stanowi istotne uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej wynikającej z art. 7 kpa, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie bowiem z postanowieniami art. 49, art. 6 Prawa budowlanego w przypadku, gdy budowa już została zakończona po wniesieniu opłaty, organ nadzoru budowlanego zezwala w drodze postanowienia na dokończenie budowy. Oznacza to, iż jeżeli budowa została już zakończona to brak jest podstaw do wydania takiego orzeczenia. W takim zaś przypadku przed ustaleniem opłaty legalizacyjnej organ powinien dokonać weryfikacji spełnienia przez konkretny obiekt standardów technicznych, gdyż następnego etapu postępowania już nie będzie. W przeciwnym razie mogłoby dochodzić do sytuacji, w których legalizowane byłyby obiekty nieodpowiadające wymaganiom technicznym wynikającym z przepisów prawa. Dlatego też mając na uwadze wskazane nieprawidłowości w postępowaniu, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny usunąć sygnalizowane nieprawidłowości i od wyników dokonanych ustaleń uzależnić swoje dalsze postępowanie K. Gruszecki J. Bortkiewicz G. Malinowska-Wasik