II SA/Bd 623/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 lutego 2020 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], 2. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) na rzecz adwokat A. A. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. [...] września 2017 r., skarżący złożył Burmistrzowi K. wniosek o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i tegoż dnia podpisał oświadczenie, że został poinformowany o obowiązku dostarczenia prawomocnego wyroku sądu ustalającego wysokość alimentów na dziecko M. R. do dnia [...].12.2017, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania na podst. art. 19 ust. 4 ustawy z dnia 11 lutego 2016 o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), zwanej dalej: "ustawą o pomocy państwa". Skarżący [...].12.2017r., przedłożył organowi kserokopię porozumienia alimentacyjnego z dnia [...].12.2017 r, wraz z wnioskiem złożonym do Sądu Rejonowego w B. w dniu [...].12.2017 r., o zatwierdzenie ww. ugody. Do dnia [...].12.2017 r., skarżący nie przedłożył organowi tytułu wykonawczego w przedmiocie alimentów na rzecz syna. Burmistrz K. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] orzekł o pozostawieniu wniosku z dnia [...].09.2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpoznania, co uzasadnił brakiem uzupełnienia wniosku przez stronę w wyznaczonym terminie. Powyższe postanowienie zawierało pouczenie o możliwości złożenia na nie zażalenia do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Skarżący stosując się do powyższego pouczenia złożył ww. organowi odwoławczemu zażalenie na postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. W zażaleniu podniósł, że zgodnie z zaleceniem pracownika MOPS zgłosił się do mediatora celem zawarcia ugody alimentacyjnej a po jej zawarciu złożył dokumenty do sądu, a na czas wydania decyzji przez sąd, nie ma wpływu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z dnia [...] stycznia 2018 r., utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. z uwagi na niewykonanie przez skarżącego obowiązku przedłożenia do [...] grudnia 2017 r. tytułu wykonawczego w sprawie alimentów na syna. [...].02.2018 r., wpłynęły do organu I instancji kserokopie: postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia [...].01.2018 r., zatwierdzającego ugodę alimentacyjną z [...].12.2017 r. oraz porozumienia alimentacyjnego z [...].12.2017 r., zaopatrzonego w klauzulę wykonalności. Pismem z [...] lutego 2018 r., skarżący złożył skargę na postanowienie z dnia [...] stycznia 2018 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Sprawa została zarejestrowana pod sygn. akt II SA/Bd 404/18. Wobec cofnięcia skargi przez skarżącego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, postanowieniem z dnia [...].07.2018 r., umorzył postępowanie. Organ odwoławczy, [...] marca 2018 r. wydał na podst. art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2002 r. nr 153, poz. 1270), dalej: "p.p.s.a.", postanowienie znak: [...], mocą którego postanowił uchylić w całości postanowienie własne z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] oraz poprzedzające je postanowienie Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2018 r. znak: [...] o pozostawieniu wniosku z dnia [...] września 2017 r. bez rozpatrzenia. W uzasadnieniu ww. postanowienia, wskazano, że skarżący w dniu [...] grudnia 2017 r. zawarł porozumienie alimentacyjne przed mediatorem, zaś dnia [...] grudnia 2017 r. złożył wniosek do Sądu Rejonowego w B. o zatwierdzenie ugody. Kopię ww. wniosku i ugody złożył w dniu [...] grudnia 2017 r. w Miejsko-Gminnym Ośrodku Pomocy Społecznej w K., zatem przed upływem terminu 3 miesięcy wyznaczonym przez organ I instancji, wywiązał się z obowiązku przedłożenia dokumentu potwierdzającego ustalenie na rzecz dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego. Stwierdzono też, że organ I instancji winien był zawiesić postępowanie w przedmiotowej sprawie do czasu dostarczenia postanowienia sądu o zatwierdzeniu ugody zawartej przed mediatorem, a po przedłożeniu tego dokumentu przez stronę, rozpatrzyć wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, z uwzględnieniem przepisu art. 19 ust. 6 ustawy o pomocy państwa. Burmistrz K. zawiadomieniem z dnia [...].04.2018 r., na podst. art. 10 ust. 1 i 2, w zw. z art. 2 pkt 5,13,16, art. 4, art. 5, art. 13, art. 19 ust. 1-4 oraz art. 28 ustawy o pomocy państwa, pozostawił wniosek z dnia [...].09.2017 r. o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego bez rozpoznania. Organ I instancji uznał, że dopiero w dniu [...] lutego 2018 r. skarżący przedłożył ugodę zatwierdzoną przez sąd, wraz z klauzulą wykonalności. Organ ten wskazał też, że w sprawie nie ma zastosowania art. 19 ust. 5 ww. ustawy, ponieważ sąd nie wydał postanowienia w przedmiocie odmowy udzielenia zabezpieczenia w sprawie o alimenty, bowiem, jak wynika z treści postanowienia sądu z [...].01.2018 r., sąd zatwierdził ugodę zawartą [...].12.2017 r. Organ dodał, że w ww. postanowieniu brak jest orzeczenia o jakimkolwiek zabezpieczeniu, w tym o odmowie udzielenia zabezpieczenia. Skarżący pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r., skierowanym do organu I instancji zwrócił się o "podporządkowanie się decyzji SKO i wypłatę pieniędzy za zaległe miesiące". Następnie pismem z [...] października 2018 r., skarżący złożył organowi odwoławczemu prośbę o pomoc w związku z brakiem załatwienia sprawy "w ustawowym czasie", które organ ten potraktował, jako ponaglenie. Po rozpoznaniu ponaglenia, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, postanowieniem z [...] marca 2019 r., orzekło, że: - Burmistrz K. dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, - uznano, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa, - zobowiązano Burmistrza K. do załatwienia sprawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania postanowienia oraz – zarządzono wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości. W wykonaniu ww. postanowienia organu odwoławczego, Burmistrz K. na podstawie art. 10 ust. 1 i 2 w związku z art. 2 pkt 11, 15 i 16 art. 4, art. 5, art. 7, art. 13, art. 18, art. 19 ust. 4-6 , art. 20 ust. 1, art. 27 ust. 3, art. 28 ustawy o pomocy państwa, odmówił skarżącemu prawa do świadczenia wychowawczego na syna M. ur. [...].02.2009 r. od dnia [...].10.2017 r. do dnia [...].01.2018 r. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że dopiero [...] lutego 2018 r. skarżący dostarczył organowi postanowienie Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] stycznia 2018 r. wraz z porozumieniem mediacyjnym, które zostało zatwierdzone przez sąd poprzez nadanie ugodzie klauzuli wykonalności w dniu [...] lutego 2018 r. Dodano, że wprawdzie w dniu [...] grudnia 2017 r. skarżący złożył do akt sprawy kserokopię pisma z dnia [...].12.2017 r. o złożeniu do sądu ugody z dnia [...] grudnia 2017 r. w celu nadania jej klauzuli wykonalności, jednakże w świetle art. 18315 k.p.c. kserokopia ta nie jest tytułem wykonawczym, o którym mowa w art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa. Wyjaśniono, że skarżący nie stawił się w wyznaczonym terminie w celu uzupełnienia wniosku o brakujące dane, co skutkowało pozostawieniem podania bez rozpatrzenia". Przytoczono wyrok WSA w Gliwicach z dnia 6.12.2018 r. sygn. akt IV SA/Gl 742/18, w którym stwierdzono, że termin określony w art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa, jest terminem prawa materialnego, który może być przywrócony tylko wtedy, gdy przepisy szczególne to dopuszczają a ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci tego nie przewiduje. Wskazano, że już [...] września 2017 r., a więc w dniu złożenia wniosku skarżący wiedział o konieczności dostarczenia wyroku ustalającego wysokość alimentów na dziecko, natomiast dopiero w dniu [...] grudnia 2017 r. doszło do zawarcia porozumienia alimentacyjnego. Takie zaniechanie zrodziło dla strony skutki wynikające wprost z art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa, które strona winna była przewidzieć, gdyż jasno i wyraźnie zostały one sprecyzowane w jej oświadczeniu, a które nie wymagają żadnej interpretacji. W odwołaniu od powyższej decyzji, skarżący zarzucił, że organ I instancji nie miał prawa do rozpoznania sprawy, ponieważ był zobowiązany do powstrzymania się z decyzją do czasu rozpatrzenia skargi przez sąd. Strona podniosła, że jest bez środków do życia. Odnosząc się do stanowiska organu I instancji, co do zbyt późnego zgłoszenia się do mediatora celem zawarcia ugody alimentacyjnej, skarżący podniósł, że przeszkodą do tego był fakt toczenia się dochodzenia prokuratorskiego w przedmiotowej sprawie, brak pieniędzy na opłacenie mediatora oraz brak wolnych terminów u mediatora. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] maja 2019 r., nr [...], na podstawie art. 1, art. 2 pkt 1, pkt 2, pkt 4, pkt 14, pkt 20 lit. c, , art.4, art. 5 ust. 1 i 3, art. 7 ust. 1, ust. 3, art. 13, art. 18 ust. 1 ustawy o pomocy państwa, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz.2096), dalej k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, organ przytoczył treść art. 19 ust. 4 i 5 ustawy o pomocy państwa. Wyjaśnił, że art. 19 ust. 5 ww. ustawy, przewiduje umożliwienie wnioskodawcy uzupełnienie braku wniosku w poprzez zawieszenie postępowania w przypadku wydania przez Sąd postanowienia o odmowie zabezpieczenia w sprawie o alimenty, do dnia dostarczenia tytułu wykonawczego. Stwierdził, że ww. przepis nie miał zastosowania w sprawie, albowiem Sąd Rejonowy nie podjął takiego postanowienia. Organ odwoławczy wskazał, że skarżący przedłożył ugodę zatwierdzoną przez Sąd, jednak uczynił to z uchybieniem terminu i termin ten nie został przywrócony. Organ przywołał, że zwrócił się do mediatora z prośbą o wyjaśnienie kwestii terminów przeprowadzanych postępowań mediacyjnych, z uzyskanej informacji wynika, że termin spotkania ustalany jest bez zastosowania formy pisemnej, osoby zainteresowane mogą zgłaszać się telefonicznie, zaś termin wyznaczany jest w ciągu 14 dni. W ocenie organu odwoławczego, powyższe oznacza, że pomimo, iż skarżący złożył wniosek w dniu [...] września 2017 r. i tego dnia został poinformowany o konieczności przedłożenia w terminie 3 miesięcy prawomocnego orzeczenia ustalającego wysokość alimentów, do mediatora zgłosił się dopiero w połowie listopada 2017 r., czyli po upływie połowy czasu, jaki miał na załatwienie sprawy, w związku z czym nie sposób zgodzić się z jego twierdzeniem, że sprawa ustalenia alimentów została załatwiona w terminie dłuższym nie z jego winy. Organ zauważył, że ugodę alimentacyjną do zatwierdzenia skarżący złożył w sądzie [...] grudnia 2017 r., zaś w dniu [...] stycznia 2018 r., wydane zostało postanowienie w tej sprawie. W treści skargi strony, wynika, że kwestionuje ona rozstrzygnięcie pozbawiające go prawa do świadczenia wychowawczego. Zarzucił organom celowe działanie na jego niekorzyść. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W jego ocenie, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Burmistrz K. prawidłowo odmówił skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Ocena zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325, dalej - "p.p.s.a."), wykazała, że podjęta ona została z naruszeniem obowiązujących przepisów i wraz z decyzją I instancji podlega uchyleniu. Materialnoprawną podstawą decyzji organów obu instancji były przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa. W świetle art. 4 ust. 1 ustawy celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust 2), przy czym świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w ust. 2, do dnia ukończenia przez dziecko 18 roku życia (art. 4 ust. 3). Z kolei, w myśl art. 8 ust. 2 ustawy, świadczenie wychowawcze na dane dziecko nie przysługuje, jeżeli osobie samotnie wychowującej dziecko – tak jak w przypadku skarżącego - nie zostało ustalone, na rzecz tego dziecka od jego rodzica, świadczenie alimentacyjne na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, chyba że wystąpi jeden z pięciu wyjątków określonych w tym przepisie. Skarżący składając wniosek o świadczenie wychowawcze nie dysponował tytułem wykonawczym, o którym mowa w ww. przepisie, co skutkowało zobowiązaniem skarżącego przez organ I instancji – pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania - do dostarczenia ww. tytułu w okresie 3 miesięcy od złożenia wniosku, tj. do [...] grudnia 2017 r. Organ zastosował więc w sposób prawidłowy przepis art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa, który stanowi, że w przypadku gdy osoba samotnie wychowująca dziecko, której prawo do świadczenia wychowawczego w stosunku do danego dziecka uzależnione jest od ustalenia na rzecz tego dziecka od jego rodzica świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego pochodzącego lub zatwierdzonego przez sąd, złoży wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego i nie dołączy do wniosku tego tytułu wykonawczego, podmiot realizujący świadczenie wychowawcze przyjmuje wniosek i, w zakresie ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego w stosunku do tego dziecka, wyznacza termin 3 miesięcy na dostarczenie tytułu wykonawczego. W przypadku dostarczenia tytułu wykonawczego lub innych dokumentów poświadczających okoliczności, o których mowa w art. 8 ust. 2 pkt 1-5, w wyznaczonym terminie, świadczenie wychowawcze przysługuje od miesiąca złożenia wniosku, jeżeli spełnione są pozostałe warunki uprawniające do świadczenia. Niezastosowanie się do wezwania skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpatrzenia. Niezłożenie przez skarżącego wymaganego tytułu wykonawczego do dnia [...].12.2017 r., spowodowało zastosowanie przez organ I instancji rygoru przewidzianego w powyższym przepisie, tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Organ ten jednak wadliwie poinformował skarżącego o służącym od tej czynności procesowej środku odwoławczym w postaci zażalenia do samorządowego kolegium odwoławczego. Środek taki nie przysługuje. W wypadku, gdy organ pozostawia podanie bez rozpoznania, osobie, która chce zarzucić organowi administracji publicznej niesłuszność podjęcia ww. czynności procesowej, która kończy postępowanie administracyjne, ma prawo (po uprzednim złożeniu do organu ponaglenia), złożyć bezpośrednio do sądu administracyjnego na ogólnych zasadach skargę na bezczynność, na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r., sygn. akt I OPS 2/13). Błąd popełniony przez organ I instancji w przedmiocie wadliwego pouczenia skarżącego o możliwości złożenia zażalenia, spowodował w konsekwencji namnożenie się kolejnych procesowych wad postępowania i to podjętych również przez organ odwoławczy, które w konsekwencji doprowadziły do wydania merytorycznych decyzji, w tym zaskarżonej, w sytuacji, kiedy nie było na to warunków. Samorządowe Kolegium Odwoławcze po otrzymaniu zażalenia skarżącego na czynność procesową z dnia [...].01.2018 r. (która przybrała postać postanowienia) w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania, zamiast na podst. art. 134 k.p.a. stwierdzić niedopuszczalność odwołania, co byłoby prawidłowym rozstrzygnięciem, rozpoznało zażalenie, pouczając stronę o możliwości wniesienia na swe postanowienie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Postępowanie wszczęte przed WSA w Bydgoszczy nie miało dla przedmiotowej sprawy znaczenia, albowiem wskutek cofnięcia skargi, Sąd ten postanowieniem z dnia [...].07.2018 r. umorzył postępowanie. Rozstrzygnięcie organu odwoławczego z dnia [...] marca 2018 r., o uchyleniu rozstrzygnięcia własnego z dnia [...].01.2018 r. oraz je poprzedzającego, tj. postanowienia o pozostawienia wniosku bez rozpoznania z dnia [...].01.2018 r. (pomijając już problem właściwego zastosowania art. art. 54 § 3 p.p.s.a.), doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego dotychczas podjętych czynności procesowych kończących postępowanie administracyjne przez organem I instancji, jak i braku merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. W tej sytuacji, organ I instancji zakończył postępowanie, pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania, o czym poinformował pismem z dnia [...].04.2018 r. powstrzymując się tym razem od niemającego oparcia w przepisach pouczenia strony o służącym środku odwoławczym od tej czynności. Jakkolwiek skarżący w odpowiedzi na tę czynność skierował do organu pismo z dnia [...].04.2018 r., w którym zakwestionował jej prawidłowość. Organ odwoławczy błędnie, nie nadał jednak procesowego biegu temu pismu, w szczególności, nie traktując je, jako ponaglenie. Dopiero kolejne pismo skarżącego złożone do organu [...].03.2019 r., zostało uznane za ponaglenie, w rozpoznaniu którego organ odwoławczy wydał postanowienie z dnia [...].03.2019 r., stwierdzające nie tylko bezczynność organu I instancji, lecz również zobowiązujące organ I instancji do załatwienia sprawy, pomimo faktu, iż organ ten sprawę załatwił bezzwłocznie już w dniu [...].01.2018 r. kończąc postępowanie administracyjne pozostawieniem wniosku bez rozpoznania oraz - na skutek wadliwych rozstrzygnięć organu odwoławczego – ponownie w dniu [...].04.2018 r., kończąc to postępowania poprzez pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] kwietnia 2019 r. Podstawowym problemem w dokonaniu kontroli zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej stanowi zagadnienie dopuszczalności ich wydania. Jak już wyżej wskazano, właściwą formą zakwestionowania czynności procesowej polegającej na pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, jest złożenie skargi do sądu administracyjnego na bezczynność organu. Sąd administracyjny w takiej sytuacji w postępowaniu w przedmiocie bezczynności rozstrzyga o zasadności pozostawienia podania strony bez rozpoznania. W przedmiotowej sprawie organ I instancji nie tylko pozostawił wniosek strony bez rozpoznania, lecz również orzekł merytorycznie w drodze decyzji o braku uprawnień do świadczenia za okres od [...].10.2017 r. do [...].01.2018 r. Sytuacja ta wymagała więc dokonania przez Sąd kontroli legalności zaskarżonej decyzji. By jednak kontrola ta mogła być skuteczna, należało również dokonać kontroli zasadności pozostawienia wniosku skarżącego bez rozpoznania, tj. czynności organu I instancji z dnia [...].04.2018 r. W ocenie Sądu, powyższa czynność organu pierwszoinstancyjnego była w pełni zasadna. Zgodnie z regulacją art. 19 ust. 4 ustawy o pomocy państwa, zasadą jest, że wnioskodawca składający wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, winien przedłożyć go wraz z tytułem wykonawczym odnoszącym się do alimentów zasądzonych na samotnie wychowywane dziecko. Dla wnioskodawców, którzy w momencie składania wniosków nie dysponują jeszcze ww. tytułem wykonawczym, wskazany przepis przewidział wyznaczenie 3 miesięcznego terminu na dostarczenie tytułu wykonawczego, przy czym niedostosowanie się do wezwania w przedmiocie udzielenia ww. terminu skutkuje pozostawieniem wniosku bez rozpoznania. Zamysł ustawodawcy by umożliwić tym wnioskodawcom, którzy na moment składania wniosku o świadczenie wychowawcze nie mają jeszcze tytułu wykonawczego, miał na celu umożliwienie przyznania świadczenia z datą złożenia wniosku, lecz w sytuacji, kiedy wnioskodawca podejmie kroki by tytuł wykonawczy w zakreślonym terminie uzyskać. Możliwość odroczenia niejako, przedłożenia ww. tytułu, która niewątpliwie stanowi udogodnienie dla wnioskodawcy, musi jednak z jego strony powodować zachowanie należytej staranności w tym, by tytuł wykonawczy uzyskać na czas. Wnioskodawca powinien więc bez zbędnej zwłoki złożyć pozew (z wnioskiem o zabezpieczenie powództwa) o alimenty by uzyskać tytuł wykonawczy w postaci orzeczenia kończącego sprawę lub postanowienia w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia. W tym ostatnim przypadku nawet w sytuacji oddalenia wniosku o zabezpieczenie roszczenia o alimenty, przepis art. 19 ust. 5 ustawy o pomocy państwa, przewiduje zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu dostarczenia tytułu wykonawczego. Skarżący nie podjął żadnych z ww. czynności procesowych przed sądem powszechnym. Nie złożył pozwu o alimenty, w tym nie złożył wniosku o zabezpieczenie powództwa. Zdecydował się natomiast na zawarcie pozasądowej ugody alimentacyjnej przed mediatorem. Jego działania w tym kierunku zostały podjęte jednak w tak opieszały sposób, że skarżący nie uzyskał w terminie 3 miesięcy tytułu wykonawczego. Po złożeniu wniosku o świadczenie wychowawcze w dniu [...].09.2017 r., będąc poinformowanym o obowiązku przedłożenia tytułu wykonawczego do [...].12.2017 r., (wraz z informacją o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w sytuacji niewykonania ww. obowiązku), zawarł pozasądową ugodę alimentacyjną dopiero [...].12.2017 r., a więc po upływie ponad dwóch miesięcy od dnia złożenia wniosku o dochodzone świadczenie. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego, do mediatora skarżący zgłosił się na dwa tygodnie przed zawarciem ww. ugody. Okoliczność ta jest bezsporna, albowiem skarżący potwierdził ją na rozprawie sądowej w dniu [...] lutego 2020 r. (k. 41 akt sądowych). W tych warunkach zwrócenie się przez skarżącego do sądu powszechnego [...] grudnia 2017 r. o zatwierdzenie ugody, musiało nieść za sobą ryzyko uwzględnienia tego wniosku po zakreślonym terminie przedłożenia tytułu wykonawczego ([...].12.2017 r.), co też miało miejsce. Należy stwierdzić, że zaniechując złożenia pozwu o alimenty do sądu wraz z wnioskiem o zabezpieczenie powództwa i decydując się na zawarcie pozasądowej ugody, wnioskodawca powinien liczyć się z faktem, ze wybiera drogę dwuetapową do uzyskania tytułu wykonawczego, ponieważ po pierwsze, musi dojść do zawarcia ugody, a po drugie sąd powszechny musi ją zatwierdzić i nadać jej klauzulę wykonalności. Dlatego też w takim wariancie działania strony powinny być podejmowane bez zbędnej zwłoki, by mogła przedłożyć tytuł wykonawczy w terminie 3 miesięcy. Działaniom skarżącego nie sposób przypisać jednak waloru czynności podejmowanych bez zbędnej zwłoki, ponieważ pierwsze działania w sprawie uzyskania tytułu wykonawczego podjął z półtoramiesięcznym opóźnieniem. W tych więc warunkach, podjęta przez Burmistrza K. czynność pozostawiająca wniosek skarżącego bez rozpoznania była w pełni prawidłowa. W konsekwencji powyższego zbędnym, ale i niedopuszczalnym było wydanie decyzji w zakresie odmowy prawa do dochodzonego świadczenia za okres od dnia [...].10.2017 r. do dnia [...].01.2018 r. Ustawodawca przewidział jedną formę zakończenia postępowania w zakresie złożenia wniosku o świadczenie wychowawcze w sytuacji opisanej w art. 19 ust. 4 ww. ustawy, kiedy wnioskodawca nie przedłoży tytułu wykonawczego w terminie 3 miesięcy. Sposobem tym jest pozostawienie wniosku bez rozpoznania, a nie wydanie decyzji odmownej. Skoro więc w prawidłowy sposób postąpił organ I instancji, pozostawiając wniosek skarżącego bez rozpoznania, czym zakończył postępowanie administracyjne w sprawie, to brak było warunków, na wydanie decyzji odmownej w sytuacji, uprzedniego, prawidłowego zakończenia postępowania. Jakkolwiek organ I instancji wydał ją wskutek podjęcia przez organ odwoławczy postanowienia z [...].03.2019 r. stwierdzającego przewlekłość postępowania Burmistrza K. i zobowiązującego go do załatwienia sprawy, to jednak rozpoznając przedmiotową sprawę, Sąd nie był związany tym postanowieniem, wyciągając przeciwne wnioski niż w nim wskazane z materiału zgromadzonego w sprawie. Postanowienie to zresztą jest niezaskarżalne i nie może wiązać co do nakazania organowi prowadzącemu postępowanie wydania rozstrzygnięcia o określonej treści (por. Przybysz Piotr Marek, Kodeks postępowania administracyjnego, teza 15 do art. 37 k.p.a., por. też tezę pierwszą wyroku NSA z 5 listopada 1998 r., I SA 950/98, LEX nr 44563). Biorąc pod uwagę powyższe, należało na podst. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ oraz c/, p.p.s.a., orzec jak w pkt 1 wyroku. O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata ustanowionego z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. oraz § 4 ust. 1 i § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2016 r., poz. 1714).