II SA/Bd 623/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi Diecezji [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości oddala skargę Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] kwietnia 2020r. Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta M. B., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...] grudnia 2019r. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość przejętą na własność Gminy B.. Powyższa decyzja wydana została w następujących okolicznościach sprawy. Na wniosek D. B., reprezentowanej przez pełnomocnika w osobie adwokata, zostało wszczęte postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działki nr [...] o powierzchni 0,0434 ha oraz nr [...] o powierzchni 0,0287 ha (obręb [...]), wydzielone pod drogę publiczną w wyniku podziału nieruchomości położonej w B. – bulwar przy Katedrze, stanowiących obecnie własność Gminy B., dla której prowadzona jest księga wieczysta nr [...]. Wnioskujący wskazał na fiasko prowadzonych negocjacji w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Prezydent M. B. oraz D. B. wystąpiły z wnioskiem o wyłączenie Prezydenta B. od rozpoznania powyższego wniosku. Postanowieniami z dnia 6 czerwca i [...] sierpnia 2019r. Wojewoda odmówił uwzględnienia ww. wniosków. Prowadząc postępowanie Prezydent M. B. postanowieniem z [...] lipca 2019r. powołał biegłego w osobie W.. L. M. – rzeczoznawcy majątkowego celem ustalenia wartości nieruchomości gruntowych objętych wnioskiem. Stosowny operat majątkowy został sporządzony i przedstawiony do akt sprawy [...] września 2019r. W oparciu o wnioski zawarte ww. opinii Prezydent M. B. decyzją nr [...] z [...] grudnia 2019r. ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł, podlegające jednorazowej wypłacie ze środków finansowych M. B. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Organ I instancji ustalił, że decyzją z [...] grudnia 2012r. zatwierdzono podział działek nr [...] w obrębie [...], stanowiących własność D. B.. W dalszej części uzasadnienia decyzji wskazano, że wskutek podziału ww. nieruchomości wydzielono działki nr [...] z przeznaczeniem na drogę publiczną – zgodnie z ustaleniami uchwały Rady M. B. Nr [...] z [...] stycznia 2012r. w sprawie przyjęcia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Stare Miasto" w B.. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że wartość nieruchomości została ustalona według jej stanu na dzień [...] stycznia 2019r. – tj. na dzień, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Organ I instancji, oceniając operat majątkowy, uznał, ze dowód ten został sporządzony z zachowaniem wszystkich wymogów określonych przepisami prawa – ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (jt. Dz. U. z 2018r., poz. 2204 – powoływanej dalej jako "u.g.n."). Przedstawione zaś w operacie szacunkowym uzasadnienie wyboru nieruchomości porównawczych (nieruchomości drogowych) oraz wybór metody wyceny, organ uznał za spójne i logiczne. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła D. B., przedstawiając operat szacunkowy sporządzony przez W. K. [...] marca 2019r. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 84 § 1 i 2 w zw. z art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Odwołująca zakwestionowała wydanie opinii przez rzeczoznawcę powołanego przez organ I instancji – wskazując na istnienie podstawy do jej wyłączenia jako biegłego w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. Przyczynę wyłączenia rzeczoznawcy Strona upatrywała w tym, że W..L.. M. brała udział w ustalaniu wysokości odszkodowania na etapie negocjacji. Sporządziła opracowanie, na podstawie którego Gmina B. zaproponowała D. B. odszkodowanie w kwocie [...]zł. Powodem wyłączenia biegłej, w przekonaniu strony, jest również diametralna różnica w ustaleniu wartości wycenianych nieruchomości między opinią W.. L.. M. a operatem sporządzonym przez rzeczoznawcę W.. K., który ustalił wartość przejętych przez Gminę nieruchomości na kwotę [...]zł. Odwołująca zakwestionowała przy tym prawidłowość przyjętych przez W..L.. M. cen porównywalnych, które zostały dostosowane do ulic nie wchodzących w rejon Starego Miasta. Wspomnianą na wstępie decyzją Wojewoda, po rozpatrzeniu powyższego odwołania, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji, odwołując się do treści art. 130 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 98 ust. 1 i ust. 3 u.g.n., wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż podejmowane były próby ze strony D. B. reprezentowanych przez pełnomocnika, wypracowania uzgodnienia w zakresie odszkodowania, jednakże nie przyniosły one oczekiwanego skutku. Brak porozumienia uzasadniało zaś ustalenie odszkodowania w drodze decyzji administracyjnej. Organ II instancji, powołując się na § 36 ust. 4 i ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uznał, że rzeczoznawca w operacie z sporządzonym na zlecenie organu I instancji prawidłowo dokonał wyboru nieruchomości dla porównania cen transakcyjnych. Wobec tego, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wyceniane nieruchomości określone zostały jako tereny dróg publicznych i wobec odnotowania na terenie miasta transakcji nieruchomościami drogowymi zasadne było ustalenie wartości nieruchomości objętych wyceną przez porównanie do cen nieruchomości drogowych. Za niezasługujące na uwzględnienie Wojewoda uznał przyjęcie kryterium lokalizacyjnego jako decydującego do ustalenia wartości nieruchomości przejętych przez Gminę B.. Tym samym zakwestionował wartość dowodową operatu dołączonego do odwołania. Podniósł też, że na dzień wydawania rozstrzygnięcia operat ten utracił aktualność. Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, ze sporządzenie operatu na etapie negocjacji nie daje podstaw do wyłączenia rzeczoznawcy W..L. M. w oparciu o art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. albowiem okoliczność ta nie jest objęta przesłankami wyłączenia określonymi ww. przepisie. Również sama różnica między wartością nieruchomości występująca w operatach nie przesądza o nieprawidłowości opinii stanowiącej podstawę ustalenia odszkodowania w rozpoznawanej sprawie. Wojewoda podkreślił przy tym, że rolą rzeczoznawcy majątkowego w postępowaniu jest sporządzenie rzetelnej i obiektywnej wyceny nie zaś poszukiwanie kompromisu w zakresie przybliżenia stanowisk stron co do wysokości należnego odszkodowania. Wojewoda podkreślił też, że D. B. nie zakwestionowała rzetelności operatu jako dowodu w sprawie, nie wykazała uchybień czy błędów, a jedynie załączyła kontroperat, do którego organ I instancji nie mógł się odnieść. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy D. B.., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie adwokata, podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego, tj.: 1. art. 24 § 1 pkt 4 i art. 24 § 3 k.p.a w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. poprzez niewyłączenie biegłego z urzędu i na wniosek w przedmiocie wydania opinii o ustalenie wysokości odszkodowania, 2. art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. poprzez niewyłączenie się Prezydenta M. B. jednocześnie sprawującego funkcję starosty od prowadzenia sprawy. Z uwagi na powyższe pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. Ponadto wniósł o zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik Skarżącej podniósł, że biegła W..L.. M. w drugiej swej opinii sporządzonej na potrzeby postępowania nie przybliżyła stanowisk stron co do wysokości odszkodowania i dokonała wyceny podobnej jak w opinii przygotowanej w trakcie prowadzonych negocjacji. Zdaniem Skarżącej okoliczność ta budzi wątpliwości co do jej bezstronności. Uzasadniając zarzut niewyłączenia się Prezydenta M. B. od rozpoznania sprawy pełnomocnik Skarżącej powołał się na uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003r. (sygn. akt OPS 1/03) i podniósł, że Prezydent działający również jako starosta winien zostać wyłączony z prowadzenia sprawy ponieważ działa w charakterze strony – co "może mieć wpływ na brak bezstronności pracowników". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga okazała się bezzasadna i jako taka podlegała oddaleniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 1 p.p.s.a., kontrola sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Wskazane powyżej kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji administracyjnej nieodpowiadającej prawu. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a – c p.p.s.a. sąd administracyjny uchyla w całości lub w części decyzję administracyjną, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, jak też naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, a także inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie zaś do art. 134 p.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, a co za tym idzie, ocenia sprawę w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych. Należy mieć jednak na względzie, że zarzut naruszenia przepisów postępowania może okazać się skuteczny jedynie wówczas, gdy stwierdzone uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tym samym zachodzi hipotetyczna możliwość odmiennego wyniku rozpatrywanej sprawy. Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że nie jest ona obarczona wadą skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Zdaniem Sądu zaskarżona decyzja jest prawidłowa, została wydana w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu, przy adekwatnym zastosowaniu przepisów prawa materialnego oraz procesowego w zgodzie z przedmiotem sprawy. Zaskarżoną decyzją Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta B. ustalającą na rzecz Skarżącej Diecezji odszkodowanie za nieruchomości przejęte na rzecz Gminy B., oznaczone geodezyjnie w obrębie [...] jako działki nr [...] Decyzja ta została wydana na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. W myśl natomiast art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Okolicznością bezsporną w rozpoznawanej sprawie pozostaje, że decyzją z [...] grudnia 2012r. Prezydent M. B. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonych w B. – bulwar przy Katedrze, w wyniku której powstały m.in. działki nr [...] obręb [...] przeznaczone pod drogi publiczne. Wydzielone pod drogę publiczną ww. działki, na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n., przeszły z mocy prawa na własność Gminy B.. Strony nie kwestionują również faktu, że strony nie uzgodniły między sobą wysokości odszkodowania. Sporna w sprawie pozostaje wysokość tego odszkodowania ustalona przez organ administracji publicznej. Przed odniesieniem się do tak określonego zasadniczego przedmiotu sporu, Sąd zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustosunkować się do zarzutów skargi, koncentrujących się na naruszeniu art. 24 § 1 k.p.a. Zdaniem Skarżącej w sprawie zachodziła podstawa do wyłączenia Prezydenta M. B. od rozpoznania wniosku Skarżącej o ustalenie odszkodowania z uwagi na jednoczesne sprawowanie funkcji starosty. Zarzut ten nie zasługuje jednak na uwzględnienie. Sąd w pełni podziela stanowisko Wojewody wyrażone w uzasadnieniu postanowienia z [...] czerwca 2019r., którym odmówiono wyłączenia Prezydenta M. B. z prowadzenia sprawy. Dodatkowo jednak należy zwrócić uwagę na pewne kwestie. Zasady i tryb ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości regulują przepisy działu III rozdziału 5 u.g.n. Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Wskutek nowelizacji u.g.n. ustawodawca ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami i o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 173, poz. 1218) do art. 142 u.g.n. dodał ustęp 2 mówiący, że w sprawach dotyczących zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w których stroną jest gmina lub powiat, prezydent miasta na prawach powiatu sprawujący funkcję starosty podlega wyłączeniu na zasadach określonych w rozdziale 5 dział I k.p.a. Analogiczne rozwiązanie zostało przyjęte w sprawach dotyczących ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości poprzez dodanie do art. 124 u.g.n. ust. 8. Skoro ustawodawca określił dwie sytuacje, w których prezydent miasta na prawach powiatu ma się wyłączyć, a w kolejnych nowelizacjach nie rozszerzono tego katalogu należy uznać, że taką sytuację uregulowano wyczerpująco. Sąd zakłada racjonalność ustawodawcy i uważa, że w stosunku do innych sytuacji brak jest obowiązku wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu od sprawy, w których jest stroną. W konsekwencji organem właściwym do rozpoznania niniejszej sprawy był - mając na uwadze treść art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 21 § 1 pkt 1 k.p.a. - Prezydent M. B. - wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej. Prezydent B., uzasadniając swój wniosek o wyłączenie, wskazał na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 19 maja 2003 r. (sygn. akt OPS 1/03), w której wyrażono pogląd, że w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, będącej własnością miasta na prawach powiatu, prezydent tego miasta jako organ wykonawczy miasta i reprezentujący je na zewnątrz oraz także jako pracownik urzędu miasta, a jednocześnie sprawujący funkcję starosty, podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Podkreślić jednak należy, że powyższa uchwała dotyczyła jedynie postępowania o zwrot wywłaszczonej (przejętej) nieruchomości. W pełni też należy zgodzić się z Naczelnym Sądem Administracyjnym, który w wyroku z 25 kwietnia 2018r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1419/16 (dostępnym na stronie www.orzczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA), jasno wskazał, że kwestia właściwości organu jest zagadnieniem proceduralnym i przepisy procesowe muszą być interpretowane ściśle. Skoro zatem prowadzenie spraw w przedmiocie odszkodowania z tytułu wydzielenia działek pod budowę drogi publicznej (w trybie art. 129 ust. 5 u.g.n.) nie zostało objęte przepisami u.g.n. określającymi przypadki wyłączenia prezydenta miasta na prawach powiatu to brak jest podstaw do twierdzenia, że w sprawie zachodziła przesłanka wyłączenia Prezydenta B. z mocy ustawy. Odwołanie się w skardze do treści w/w uchwały z dnia 19 maja 2003 r. oraz wcześniejszego orzecznictwa, przy braku innej argumentacji nie może podważać prawidłowego stanowiska Wojewody wyrażonego w postanowieniu z [...] czerwca 2019r. Zauważyć ponadto należy, że także w obowiązujących przepisach procesowych (k.p.a.) nie ma ogólnej regulacji zobowiązującej do wyłączenia organu samorządu terytorialnego, w przypadku gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego pozostaje w związku z interesem prawnym danej jednostki samorządu terytorialnego (w rozpatrywanej sprawie prezydenta miasta na prawach powiatu sprawującego jednocześnie funkcję starosty). Taką regulację przewidywał art. 27a k.p.a. dodany ustawą zmieniającą z dnia 24 maja 1990 r., Dz. U. Nr 34, poz. 201), w myśl którego organy gminy podlegały wyłączeniu od załatwienia sprawy, w której stroną była gmina. Przepis ten został jednak skreślony ustawą z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. Nr 122, poz. 593) i utracił moc z dniem 6 grudnia 1994 r. Stanowisko wyrażane przez Skarżącą, że Prezydent M. powinien być w rozpoznawanej sprawie wyłączony na podstawie art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. nie znajduje zaś – w ocenie Sądu - żadnego uzasadnienia w brzmieniu powołanych przepisów, chociażby z tego względu, że odnoszą się one do pracownika organu administracji publicznej, a nie do organu administracji publicznej, którym jest bez wątpienia Prezydent M. B. właściwy do ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie na mocy art. 129 ust. 5 u.g.n. Wyłączenie prezydenta miasta na prawach powiatu, działającego jako starosta, na podstawie art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a., od rozpoznania przedmiotowej sprawy prowadziłoby w istocie do zmiany kompetencji organów administracji publicznej, wynikających z norm prawa administracyjnego – co nie może znaleźć akceptacji. Za nieusprawiedliwiony Sąd uznał też zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 4 w zw. z art. 84 § 2 k.p.a. i przyjęcie, że skoro ten sam rzeczoznawca dokonał wyceny nieruchomości w trakcie negocjacji poprzedzających uruchomienie trybu administracyjnego to operat sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę na potrzeby postępowania administracyjnego nie powinien stanowić podstawy rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Skarżącej powołanie rzeczoznawcy w tej samej osobie na potrzeby prowadzonych negocjacji i późniejszego postępowania administracyjnego narusza ww. art. 24 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd nie podziela takiego stanowiska, pomija ono bowiem szczególną pozycję rzeczoznawcy majątkowego. W myśl art. 176 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy podlega wyłączeniu od udziału w szacowaniu nieruchomości, jeżeli zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a. Przepis art. 24 k.p.a. określa natomiast podstawy wyłączenia pracownika organu administracji publicznej, które zostały związane z udziałem w sprawie. Wykładnia przepisu art. 176 u.g.n. dokonana z uwzględnieniem art. 84 § 2 k.p.a. (biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24 k.p.a.) prowadzi do wniosku, że powtórzenie zasady wyłączenia rzeczoznawcy majątkowego w ustawie o gospodarce nieruchomościami nie jest przypadkowe. Pozycja rzeczoznawcy majątkowego jest bowiem inna niż biegłego powołanego przez organ do wydania opinii. Dlatego też wyłączenie rzeczoznawcy majątkowego, oparte na przytoczonych normach prawnych, należy rozumieć jedynie w taki sposób, że nie może brać udziału w sprawie w charakterze biegłego osoba, która uprzednio występowała w niej jako inny uczestnik postępowania, pracownik organu, świadek, strona lub jej reprezentant. Rzeczoznawca nie bierze udziału w wydaniu decyzji, a jedynie sporządza operat, który podlega ocenie i weryfikacji przez organ wydający rozstrzygnięcie administracyjne. Sam fakt opracowania przez rzeczoznawcę majątkowego w toku negocjacji o charakterze cywilnoprawnym i w postępowaniu administracyjnym kolejnego operatu szacunkowego nie może być kwalifikowany jako przesłanka jego wyłączenia od udziału w szacowaniu tej nieruchomości na mocy art. 24 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 176 u.g.n. Rzeczoznawca w toku negocjacji nie pełnił roli świadka w rozumieniu procesowym, nie występował jako pracownik czy reprezentant strony, a sporządzona przez niego wycena nieruchomości przed wszczęciem postępowania administracyjnego pełniła jedynie rolę pomocniczą w prowadzonych negocjacjach między zainteresowanymi stronami. Operat sporządzony przez tego samego rzeczoznawcę na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania w trybie administracyjnym mógł zatem stanowić pełnowartościowy dowód w sprawie. Sąd zauważa też, że poza faktem dokonania wyceny nieruchomości przez tego samego rzeczoznawcę w toku negocjacji i następnie w postępowaniu administracyjnym Skarżąca nie powołała się na istnienie innych okoliczności, które mogłyby wywołać wątpliwości co do jego bezstronności. W ocenie Sądu samego faktu świadczenia przez rzeczoznawcę i to nawet w niedalekiej przeszłości usług z zakresu szacowania wartości nieruchomości na rzecz Gminy B. nie można automatycznie traktować jako okoliczności podważającej bezstronność rzeczoznawcy, zwłaszcza wtedy gdy sporządzony przez rzeczoznawcę operat nie budzi zastrzeżeń co do jego prawidłowości i wiarygodności (o czym będzie mowa poniżej). Wniosek powyższy należy wywodzić już z samego statusu prawnego rzeczoznawcy majątkowego. Jak wskazał bowiem Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2002 r., sygn. akt TK SK 20/01 (dostępny w bazie LEX): "rzeczoznawca swoimi usługami służy szerszemu interesowi społecznemu. Przyznany im zakres uprawnień i kompetencji świadczy o tym, że rzeczoznawcy majątkowi zostali uznani za osoby zaufania publicznego". W "Kodeksie etyki zawodowej" uchwalonym przez Radę Krajową Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych (obowiązującym od 1 stycznia 2009r. - dostępnym na stronie: www.wsrm.waw.pl) wskazano z kolei, iż rzeczoznawca majątkowy jest zobowiązany do m.in.: stosowania zasad bezstronności i poszanowania prawa, wykonywania operatów szacunkowych obiektywnie i w sposób wolny od uzależnień od klienta. Wskazać ostatecznie też należy, że prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). W rozpoznawanej sprawie Skarżąca nie zwróciła się do organizacji zawodowej rzeczoznawców z wnioskiem o dokonanie oceny operatu, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Co więcej w toku postępowania przed organem I instancji nie tylko nie wystąpiła z formalnym wnioskiem o wyłączenie rzeczoznawcy (biegłego) lecz także w wyznaczonym terminie nie zgłosiła jakichkolwiek uwag i zastrzeżeń do przedstawionego do akt sprawy operatu majątkowego. Okoliczności te pozwalają wnioskować o gołosłowności zarzutów skargi co do bezstronności rzeczoznawcy majątkowego. Zarzuty skargi jako nietrafne nie mogły stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Sąd także dokonując z urzędu kontroli tego aktu nie dopatrzył się naruszenia przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie wniosków skargi. Przede wszystkim Sąd nie dopatrzył się wadliwości oceny operatu majątkowego z [...] września 2019r., jaką dokonały organy obu instancji . Stosownie do art. 130 u.g.n. wysokość odszkodowania ustala się według stanu, przeznaczenia i wartości, wywłaszczonej nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale. Ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości (art. 130 ust. 2 u.g.n.). Na organach administracji publicznej ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a). W rozpoznawanej sprawie, dotyczącej ustalenia odszkodowania, oznacza to, że organy obu instancji zobowiązane były ocenić wiarygodność sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego opinii, a w konsekwencji oceny jej mocy dowodowej w świetle obowiązujących przepisów prawa i w tym zakresie zbadania, czy zawiera ona wszystkie wymagane prawem elementy treści oraz czy została sporządzona i podpisana przez uprawnioną osobę, czy jest ona jasna, logiczna i spójna, czy nie zawiera błędów (także rachunkowych), czy też braków. W ocenie Sądu organy wywiązały się z powyższych obowiązków. Na potrzeby niniejszego postępowania organy wykorzystały operat szacunkowy przygotowany przez rzeczoznawcę majątkowego W.. L. M.. Skarżąca dopiero na etapie postępowania przed organem odwoławczym zakwestionowała prawidłowość sporządzenia przedmiotowego operatu wskazując, iż jego autorka błędnie przyjęła wartość nieruchomości zlokalizowanych poza obrębem Starego M.. Na poparcie swojego stanowiska przedstawiła zaś operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego W. K. z [...] marca 2019r., w którym przyjęto takie przeznaczenie wycenianej nieruchomości, jakie posiadają grunty bezpośrednio przyległe do wycenianej nieruchomości. W ocenie Sądu organy obu instancji dokonały jednak prawidłowej oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego W..L.. M., a Wojewoda odniósł się do kontrdowodu zaproponowanego przez stronę w sposób zasługujący na akceptację. Zgodnie z § 36 ust. 1 w zw. § 36 ust. 6 pkt 2 rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 z późn. zm.; zwanego dalej również "rozporządzeniem w sprawie wyceny") wartość rynkową nieruchomości, dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości, wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n. określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji zatwierdzającej podział, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. W myśl § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny jest przepisem szczególnym w stosunku do § 36 ust. 1. Odczytywać należy go w ten sposób, że gdy nieruchomość wywłaszczona, czy przejęta na własność gminy lub Skarbu Państwa była przeznaczona pod drogę na dzień wydawania decyzji odszkodowawczej, wycena wartości tej nieruchomości stanowiąca podstawę ustalenia odszkodowania zasadniczo powinna być dokonana na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych - a więc nabytych pod inwestycje drogowe. W świetle treści § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny przyjąć należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji (co w kontrolowanej sprawie nie miało miejsca) umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Z § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny jednoznacznie wynika zatem kolejność stosowania podejść. Dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia. Przed dokonującym wyceny otwiera się wówczas możliwość wykorzystania podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji z gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki byłoby działaniem naruszającym tę regulację. Wadliwość ta wiązałaby się bowiem z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania (vide: wyroki NSA z 9 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1831/13 oraz z dnia 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2699/15 – dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Rzeczoznawca w operacie z [...] września 2019r. prawidłowo ustalił przeznaczenie nieruchomości jako drogowe i na tej podstawie stosownie do § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny dokonał oszacowania wartości nieruchomości na podstawie porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym (w obrębie miasta B.). Przedłożony przez Skarżącą operat szacunkowy pominął transakcje drogowe i przyjął sposób użytkowania wycenianej nieruchomości jako gruntu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i usługową wskazując przy tym, iż taki sposób użytkowania i przeznaczenia posiadają grunty przyległe. Skarżąca uznała zatem, powołując się na przedstawiony do odwołania operat majątkowy, że decydującym kryterium porównawczym powinna być prestiżowa lokalizacja nieruchomości wydzielonych pod drogę publiczną. Tymczasem zgodnie z ww. powołanym § 36 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny przesłanką uwzględnienia cen transakcyjnych jest wyłącznie posiadanie przymiotu "nieruchomości drogowej", a nie jej położenie. Reasumując - w ocenie Sądu organ odwoławczy nie naruszył wskazanych w skardze przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. Organ dokonał prawidłowej oceny operatów, co w konsekwencji pozwoliło mu na prawidłowe ustalenie wartości należnego odszkodowania. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Bydgoszczy z 20 października 2020r., wydane na mocy art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 14 maja 2020r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV (Dz. U. z 2020r., poz. 857).