II SA/Bd 624/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Justyna Straka po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 25 października 2007r. sprawy ze skargi R.V. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2007r. Nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę Decyzją z dnia [...] maja 2007 r. Wójt Gminy J. przyznał skarżącemu R. V. zasiłek stały w wysokości 222,70 zł miesięcznie w okresie od 1 maja 2007 r. do 31 maja 2008 r. oraz świadczenie z pomocy społecznej w formie składki zdrowotnej na czas trwania zasiłku. Odwołując się skarżący zakwestionował ustalenie przez organ pierwszej instancji, że posiada dochód z gruntu rolnego. Podniósł, że ze względu na stan zdrowia (niepełnosprawność) i brak środków finansowych nie jest w stanie uprawiać gruntu. Dlatego też w całości przekazał go siostrze w drodze sporządzonej w obecności notariusza umowy bezczynszowego użytkowania ziemi. Wskutek powyższej umowy skarżący nie ma zatem dochodu z tytułu posiadania gruntu rolnego, a tym samym powinien przysługiwać mu zasiłek w wysokości 444 zł miesięcznie. Decyzją z dnia 5 czerwca 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy powyższą decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy ocenił, że przedstawiona przez skarżącego umowa nie dowodzi faktu wyzbycia się przez niego własności nieruchomości, albowiem z przepisu art. 158 Kodeksu cywilnego wynika, że umowa zobowiązująca do przeniesienia własności nieruchomości powinna być zawarta w formie aktu notarialnego. Tymczasem wskazana umowa została zawarta bez zachowania tej formy, notariusz jedynie poświadczył, że skarżący i jego siostra złożyli w jego obecności podpisy pod umową. Skarżący w umowie jedynie użyczył grunt i dał go w bezpłatne użytkowanie swojej siostrze. Pozostał zatem nadal jego właścicielem. Owo przekazanie gospodarstwa rolnego nie nastąpiło także w trybie przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ani w innych dostępnych trybach "przekazania" – tj. poprzez procedurę odnoszącą się do rent strukturalnych, dotyczącą rolników spełniających kryteria i wymogi opisane w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na uzyskiwanie rent strukturalnych objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. Nr 114, poz. 1191) lub poprzez sprzedaż lub dzierżawę z zachowaniem regulacji prawnych wynikających z ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego z dnia 11 kwietnia 2003 r. (Dz. U. Nr 64, poz. 592). Uznając, iż skarżący pozostaje właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,2285 ha, organ ustalił jego dochód w wysokości 207 zł z 1 ha powierzchni gospodarstwa, tj. w kwocie 254,30 zł miesięcznie. W konsekwencji, stosownie do art. 37 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593; z późn. zm.; zwanej dalej "u.p.s."), organ określił wysokość zasiłku jako różnicę pomiędzy przyjętym w ustawie kryterium dochodowym dla osoby samotnie gospodarującej (477 zł) oraz wskazanym dochodem (254,30 zł) tj. w kwocie 222,70 zł. W skardze do sądu administracyjnego (błędnie nazwanej odwołaniem) skarżący ponownie wskazał, że wskutek przekazania ziemi w drodze umowy użyczenia nie uzyskuje żadnych korzyści finansowych z gospodarstwa rolnego. Jako osoba niepełnosprawna, samotnie gospodarująca i nie posiadająca własnego źródła dochodu powinien zatem otrzymać zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona. Istotnym problemem w przedstawionej sprawie jest kwestia wysokości uzyskiwanego przez skarżącego dochodu, w sytuacji kiedy jest on właścicielem gospodarstwa rolnego, przekazanego innej osobie w drodze umowy użyczenia do bezpłatnego używania. W ustawie o pomocy społecznej ustawodawca od wysokości dochodu uzależnił zarówno nabycie prawa do świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej (art. 8 ust. 1 u.p.s.), jak też wysokość przyznawanego świadczenia, w tym wysokość zasiłku stałego (art. 37 ust. 2 u.p.s.). Samo pojęcie dochodu zostało zdefiniowane w art. 8 ust. 3 ustawy jako suma miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca przy ustalaniu wysokości dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej przewidział możliwości wyłączeń pewnych świadczeń otrzymywanych przez tę osobę z zakresu ww. "dochodu" (por. art. 8 ust. 4 u.p.s.). Wskazał także sposób odrębny obliczania dochodu w przypadku osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą (art. 8 ust. 5 – 8 u.p.s.). Odrębnie ustawodawca określił także sposób ustalania dochodów rolników, przyjmując w art. 8 ust. 9 ustawy o pomocy społecznej, iż z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości 207 zł (kwota obowiązująca w momencie orzekania przez organy administracji, zgodnie z § 1 pkt 2 lit e) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej; Dz. U. Nr 135, poz. 950). To właśnie kryterium zastosowały w sprawie organy administracji przy ustalaniu dochodu skarżącego. Nie jest to kryterium w pełni obiektywne. Ustalony z góry dochód z jednego hektara przeliczeniowego nie musi przecież pokrywać się z dochodem rzeczywiście wypracowanym. Sztywne określenie dochodu nie pozwala też na uwzględnienie różnych niespodziewanych zdarzeń losowych, które uniemożliwiły jego wypracowanie (por. komentarz do art. 8 u.p.s. [w:] I. Sierpowska – "Ustawa o pomocy społecznej. Komentarz." wydawnictwo ABC, 2007 r.). W rezultacie w klasie podmiotów uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wyodrębniona została kategoria podmiotów, w wypadku których przyznanie świadczeń uzależnione jest nie tyle od rzeczywistej wysokości dochodu, co od źródła dochodu (prowadzenie działalności rolniczej). Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 3 października 2006 r. (sygn. akt K 30/05, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" Seria A z 2006 r. Nr 9 poz. 119 oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 210787), który dotyczył wyodrębnienia innej kategorii osób uprawnionych do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, tj. osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą opodatkowaną na zasadach określonych w przepisach o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne – w tego typu sytuacji (wyodrębnienia grupy podmiotów) "ustawodawca zawsze staje przed koniecznością wyboru między konkurującymi ze sobą wartościami. Mamy tu bowiem do czynienia ze zderzeniem się dwóch istotnych z punktu widzenia cywilizowanej społeczności wartości - interesu publicznego oraz obowiązku społeczeństwa do sui generis czasowej alimentacji obywateli, którzy znaleźli się w trudnej sytuacji życiowej. Z jednej strony istnieje ważny interes publiczny wyrażający się w skutecznym zabezpieczeniu przed nadużyciami przy korzystaniu z różnych środków pomocy społecznej przez osoby, których poziom dochodów nie zawsze może być obiektywnie ustalony. Wszelako z drugiej strony powinien być uwzględniony także interes osób należących do tej kategorii, które znajdują się w rzeczywistej potrzebie. Wybór odpowiednich środków prawnych należy tu oczywiście do ustawodawcy. Jednak tam, gdzie jest to możliwe ustawodawca powinien unikać przyjmowania rozwiązań, które prowadzą do powstania nieuzasadnionych nierówności w obrębie klasy podmiotów uprawnionych zgodnie z ustawowymi kryteriami do otrzymania określonego rodzaju świadczeń (zob. wyrok z 18 stycznia 2000 r., sygn. K. 17/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 4, s. 63-64)." (część III pkt 4 uzasadnienia wyroku z 3 października 2006 r.). Trybunał jednocześnie zwrócił uwagę, że nierówne traktowanie (w sprawie przedstawionej Sądowi Administracyjnemu: nierówne traktowanie rolników i nie – rolników) nie musi stanowić o niekonstytucyjności przepisu ani oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania, a w konsekwencji niezgodności z art. 32 czy też art. 2 Konstytucji. Wszelkie odstępstwo od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych musi zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach, które powinny mieć charakter istotny, proporcjonalny oraz pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych (część III pkt 6 uzasadnienia wyroku z 3 października 2006 r.) Kierując się powyższym Sąd rozważał, czy mający w przedmiotowej sprawie przepis art. 8 ust. 9 u.p.s. nie budzi tego rodzaju wątpliwości, które uzasadniałyby konieczność zwrócenia się z pytaniem do Trybunału Konstytucyjnego o zgodność tego przepisu z Konstytucją. W tej kwestii Sąd wziął pod uwagę stanowisko Trybunału wyrażone w uzasadnieniu orzeczenia z dnia 25 lutego 1997 r. (sygn. akt K 21/95, opubl. w "Orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego" z 1997 r. Nr 1 poz. 7 oraz w LEX pod nr 28858) dotyczącego przyznawania innego rodzaju świadczeń socjalnych, tj. zasiłków rodzinnych i pielęgnacyjnych. W orzeczeniu tym Trybunał badał zgodność z ówczesną Ustawą Konstytucyjną z dnia 17 października 1992 r. przepisu art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 1 grudnia 1994 r. o zasiłkach rodzinnych i pielęgnacyjnych (Dz. U. z 1995 r., Nr 4, poz. 17), określającego kryterium dochodu z gospodarstwa rolnego, uprawniającego do otrzymania świadczenia. W przepisie tym określony został górny pułap potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego na - 2 ha przeliczeniowe w przeliczeniu na liczbę osób w rodzinie - jako warunek prawa do zasiłku rodzinnego dla osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego. Jednocześnie w stosunku do ludności pozarolniczej ustawodawca przyjął próg dochodowy w wysokości 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Oznaczałoby, iż ustawodawca uznał, że dochód z 2 ha przeliczeniowych w istocie odpowiada 50% przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Zdaniem Trybunału w takim przypadku istota zagadnienia nie polega na tym, że ustawodawca przyjmuje założenie, iż przeciętny dochód z 2 ha przeliczeniowych równa się 50% przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej. Treść ww. art. 2 ust. 5 jest wyrazem koncepcji odrębnego, specyficznego uregulowania uprawnień ludności rolniczej w dziedzinie zasiłków rodzinnych. Ustawodawca uznał, że istnieją przesłanki do odrębnego potraktowania, a w konsekwencji nie przyjął konstrukcji prostego porównania sytuacji rolników i sytuacji ludności pozarolniczej według kryterium faktycznie uzyskiwanych dochodów. Dostrzegając ten problem Trybunał stwierdził, że istnieją obiektywne przesłanki, które mogą przemawiać za odrębnym, co do zasady, potraktowaniem osób osiągających dochody z gospodarstwa rolnego. Przede wszystkim nie ma powszechnego systemu ewidencji rzeczywistych dochodów osiąganych w indywidualnych gospodarstwach rolnych, co wiąże się z tym, że dochody te w zasadzie nie podlegają opodatkowaniu (poza dochodami z tzw. działów specjalnych produkcji rolnej, ustalanymi zresztą z reguły w sposób szacunkowy - niezależnie od rachunku rzeczywistych przychodów i kosztów). Wprawdzie rolnicy płacą podatek rolny od powierzchni gruntów (wyrażonej w hektarach przeliczeniowych, a więc przy uwzględnieniu potencjału produkcyjnego gospodarstwa rolnego), jednak podatek ten nie zależy od rzeczywiście osiąganego dochodu a ponadto jego wysokość i sposób płatności oraz system licznych zwolnień i ulg (w tym zwolnienia od podatku rolnego gruntów najsłabszych) uniemożliwiają proste porównania. Następnie, przyjmując założenie, iż zasiłek rodzinny jest ukierunkowany na pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb, w szczególności potrzeb żywnościowych i mieszkaniowych, nie bez znaczenia jest okoliczność łatwiejszego dostępu ludności rolniczej do artykułów żywnościowych oraz nie ponoszenie z reguły takich kosztów, jak czynsz za mieszkanie czy opłaty w spółdzielniach mieszkaniowych. Trybunał zauważył także, że zasiłki rodzinne i pielęgnacyjne nie są jedynymi instrumentami wspierania przez państwo sytuacji bytowej ludności rolniczej. W polityce socjalnej bardzo ważne znaczenie mają pokaźne dopłaty z budżetu państwa do funduszu emerytalno-rentowego rolników, dzięki którym składki na ubezpieczenie społeczne kształtują się przeciętnie na o wiele niższym poziomie niż składki płacone przez podmioty gospodarcze poza rolnictwem i przez pracodawców za pracowników (zarówno w wielkościach bezwzględnych, jak i w relacji do spodziewanych świadczeń z ubezpieczenia społecznego), zaś w polityce gospodarczej istnieją instrumenty interwencjonizmu państwowego ukierunkowane na stabilizowanie dochodów rolniczych. Zdaniem Sądu przedstawiona argumentacja w pełni odnosi się do unormowanej w art. 8 ust. 9 u.p.s. kwestii ryczałtowego określenia dochodu rolników ubiegających się o świadczenia pieniężne z pomocy społecznej. Ustalenie dochodu w oparciu o powyższy przepis powinno było nastąpić także w sytuacji skarżącego – dopóty dopóki pozostaje on właścicielem gospodarstwa rolnego, będąc tym samym rolnikiem przynajmniej potencjalnie mogącym prowadzić działalność rolniczą lub uzyskiwać dochody w wyniku np. wydzierżawienia gruntów rolnych, lub dopóki nie zaprzestanie działalności rolniczej (w rozumieniu art. 28 ust. 4 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników). W przedmiotowej sprawie nie ma zatem znaczenia fakt, iż wskutek czasowej niezdolności do pracy (która to okoliczność była niezbędną przesłanką przyznania zasiłku) skarżący nie ma możliwości osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Obowiązek zastosowania przepisu art. 8 ust. 9 u.p.s. nie został uchylony także w związku z faktem przekazania przez skarżącego posiadania gospodarstwa rolnego innej osobie, w drodze umowy użyczenia, do bezpłatnego używania. Wskutek tej umowy skarżący ani nie wyzbył się własności gospodarstwa rolnego, ani nie pozbawił się możliwości prowadzenia działalności rolniczej. Dokonał natomiast takiego wyboru, iż uznał, że nadal będzie rolnikiem (bo nie wyzbył się własności gospodarstwa), natomiast grunty gospodarstwa przekazał w posiadanie innej osobie nie uzyskując w zamian żadnego, możliwego do uzyskania świadczenia (np. czynsz dzierżawny, dożywocie, emerytura, renta). Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), Sąd oddalił skargę.