II SA/Bd 625/10

4 sierpnia 2010r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2010r. sprawy ze skargi A.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2010r. nr [...] w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2010r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...], [....], Prezydent Miasta G. zobowiązał A. G. do zwrotu należności z tytułu otrzymanych przez osobę uprawnioną świadczeń z funduszu alimentacyjnego w wysokości 2.640,00 zł wraz z odsetkami. Zobowiązany wniósł o umorzenie tych należności w całości wskazując, iż nie będzie w stanie uiścić dochodzonej kwoty, ponieważ odbywa karę pozbawienia wolności i nie wykonuje pracy zarobkowej. Stwierdził także, że po opuszczeniu zakładu karnego nie znajdzie żadnej pracy z uwagi na swoją niepełnosprawność związaną z chorobą w postaci padaczki pourazowej. W dniu [...], wymieniony wyżej organ wydał na podstawie art. 30 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j. Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7) decyzję [...] odmawiającą umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz I., K. i J. G. w okresie od 1 października 2008 r. do 30 września 2009 r. w wysokości 2.640,00 zł oraz wynikających z nich odsetek, wynoszących na dzień wydania decyzji 306,00 zł. W uzasadnieniu orzeczenia stwierdzono, iż w wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego oraz w oparciu o zgromadzone dokumenty uznano, że nie zachodzą przesłanki do umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Wnioskodawca legitymuje się jedynie orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe. Ponadto przebywa w zakładzie karnym, gdzie zapewnione ma pełne utrzymanie. Podkreślono także, iż umorzenie dochodzonych należności winno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa lub rodzinna dłużnika alimentacyjnego nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, o ile jest to efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu. Tymczasem zarówno posiadanie umiarkowanego stopnia niepełnosprawności, jak i fakt odbywania kary pozbawienia wolności, nie należą do okoliczności usprawiedliwiających takie umorzenie. Nie jest bowiem wykluczone, że w przyszłości, po opuszczeniu zakładu karnego, zobowiązany podejmie pracę zarobkową odpowiednią do jego stanu zdrowia. Poza tym naganne działanie dłużnika, sprzeczne z normami prawa karnego, nie powinno być premiowane umorzeniem zaległości z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Od tej decyzji A. G. wniósł odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T., podnosząc, iż z uwagi na swoją chorobę - padaczkę pourazową - nie otrzyma nigdzie pracy po opuszczeniu zakładu karnego. Poza tym karę pozbawienia wolności będzie odbywał do 2017 r., w związku z czym po wyjściu na wolność jego wiek nie pozwoli mu na podjęcie pracy zarobkowej. Wskazał także, że w zakładzie karnym nie pracuje odpłatnie, oraz że nie posiada żadnego majątku, z którego można by zaspokoić dochodzone należności. Decyzją z dnia [...], [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T.utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia podkreślono, iż decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych osobom uprawnionym świadczeń z funduszu alimentacyjnego wydawane są przez właściwe organy w ramach tzw. uznania administracyjnego, z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji, odmawiając umorzenia ciążących na dłużniku alimentacyjnym zobowiązań, prawidłowo uzasadnił przesłanki, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. Stwierdził ponadto, że skoro organy administracji publicznej przejęły na siebie ciążący na odwołującym się obowiązek wypłaty osobom uprawnionym świadczeń alimentacyjnych, to umorzenie wypłaconych przez nie świadczeń doprowadziłoby do sytuacji, w której dłużnik alimentacyjny zostałby całkowicie zwolniony z realizacji ciążącego na nim obowiązku łożenia na utrzymanie innych osób, a obowiązkiem tym w całości obciążony byłby budżet państwa. Nadmienił także, iż nie można wykluczyć, że w przyszłości sytuacja odwołującego się ulegnie zmianie i będzie on w stanie uregulować ciążące na nim zobowiązania. Na decyzję organu odwoławczego A. G. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, po raz kolejny podnosząc, iż w związku ze stanem swojego zdrowia i wiekiem po opuszczeniu zakładu karnego nie będzie mógł podjąć pracy zarobkowej, ponieważ nigdzie nie znajdzie zatrudnienia. Wskazał poza tym, że również przed rozpoczęciem wykonywania kary pozbawienia wolności nie mógł z uwagi na swoją chorobę znaleźć zatrudnienia. Wobec tego od 2001 r. utrzymywał się wyłącznie ze świadczeń otrzymywanych z pomocy społecznej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rolą sądu administracyjnego jest zatem jedynie kontrola, tj. usuwanie z obrotu prawnego wadliwych orzeczeń organów administracji - czy to przez ich uchylenie, czy też poprzez stwierdzenie ich nieważności. Dopiero skutkiem takiej eliminacji jest ponowne rozpoznanie przez organy administracji sprawy strony skarżącej, przy czym ponownie rozpatrując sprawę organy są zobowiązane wyeliminować wskazane przez sąd błędy, uwzględnić zawartą w uzasadnieniu wyroku ocenę prawną oraz zastosować się do wskazań odnośnie dalszego postępowania, stosownie do przepisów art. 141 i art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Przepis art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (t.j.: Dz. U. z 2009 r., Nr 1, poz. 7 ze zm.) nakłada na dłużników alimentacyjnych obowiązek zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z ustawowymi odsetkami. Zgodnie z przepisem ust. 2 wskazanego wyżej artykułu obowiązek ten podlega konkretyzacji w decyzji administracyjnej. Jednakże organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego w drodze decyzji administracyjnej zarówno umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, jak też odroczyć termin ich płatności albo rozłożyć je na raty, uwzględniając sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego, o których to możliwościach stanowi przepis art. 30 ust. 2 wskazanej wyżej ustawy. Ponieważ ustawodawca nie sprecyzował kryteriów, jakimi ma się kierować organ przy podejmowaniu decyzji o umorzeniu należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, ogólnie tylko wskazując, iż należy uwzględnić sytuację dochodową i rodzinną dłużnika alimentacyjnego, stwierdzić można, że rozstrzygnięcie w tej kwestii oparte jest na uznaniu administracyjnym. Zgodnie z utrwalonymi poglądami doktryny i orzecznictwa uznanie administracyjne nie oznacza jednak całkowitej swobody działania i możliwości podejmowania przez organ niczym nieskrępowanych rozstrzygnięć. Przede wszystkim zwraca się uwagę na konieczność przestrzegania określonych wymogów procedury administracyjnej przy wydawaniu decyzji uznaniowych. Podkreśla się, iż organ zobowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania, a jego obowiązki w zakresie postępowania dowodowego są przy uznaniu administracyjnym nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania (wyrok NSA z dnia 16 listopada 1999 r., III SA 7900/98, LEX nr 47243). Poza tym podejmując decyzję uznaniową organ administracji ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych (wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2003 r., II SA 2486/01, LEX nr 149543). Organ winien również wnikliwie i wyczerpująco uzasadnić przesłanki, którymi kierował się stosując bądź odmawiając zastosowania w konkretnym przypadku korzystnego dla strony rozwiązania. W związku z powyższym stwierdzić można, że w przypadku wydawania decyzji uznaniowych na organach administracji publicznej ciąży bezwzględny obowiązek przeprowadzenia postępowania odpowiadającego regułom określonym w art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., natomiast rola sądów administracyjnych ogranicza się w takiej sytuacji do skontrolowania prawidłowości postępowania poprzedzającego wydanie decyzji opartej na uznaniu administracyjnym. Właściwie przeprowadzone postępowanie dowodowe i prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji mają również ważne znaczenie z punktu widzenia zadośćuczynienia kodeksowym zasadom pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 k.p.a.). Tymczasem w opinii Sądu orzekający w sprawie organ I instancji nie uczynił zadość ciążącym na nim obowiązkom dowodowym, opierając się wyłącznie na treści wypełnionego przez skarżącego formularza i nie dokonując żadnych własnych ustaleń oraz nie przeprowadzając całościowej i wnikliwej analizy sytuacji dochodowej i rodzinnej skarżącego przed wydaniem decyzji odmownej. Przede wszystkim nie ustalono, jakie były przyczyny pozostawania przez skarżącego bez pracy i przed rozpoczęciem odbywania kary pozbawienia wolności. Nie sprawdzono w szczególności, czy skarżący podejmował w ogóle jakiekolwiek próby znalezienia pracy i jakim rezultatem te starania się kończyły, co można było spróbować ustalić chociażby poprzez zwrócenie się o stosowne informacje do Powiatowego Urzędu Pracy w G. Nie sprawdzono również jaki rodzaj zasiłku został przyznany zobowiązanemu, w jakiej wysokości to świadczenie mu przysługiwało, a także czy w związku z przebywaniem w zakładzie karnym uprawnienie do niego, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 13 ustawy o pomocy społecznej, zawieszono lub uchylono. Należało też mieć na uwadze, że jeśli wysokość wypłacanego skarżącemu po wyjściu na wolność zasiłku, w przypadku zasiłku stałego (o ile będzie on stanowił jedyne możliwe źródło utrzymania), nie będzie przekraczała kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej lub będzie do niego zbliżona to nie można mówić o jego sytuacji materialnej umożliwiającej spłatę należności. W ocenie Sądu wskazane było również przeanalizowanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, którym legitymuje się skarżący, zarówno pod kątem możliwości wykonywania przez niego pracy w wyuczonym zawodzie, jak i świadczenia pracy chronionej. Konieczne było także sprawdzenie, czy z racji swojej choroby i niepełnosprawności osadzony aktualnie otrzymuje, względnie mógłby otrzymać po wyjściu na wolność któreś spośród przewidzianych w obowiązujących ustawach świadczeń przysługujących osobom niepełnosprawnym (np. rentę). Obowiązkiem organu, poza przeprowadzeniem ustaleń i analiz dotyczących aktualnie posiadanych dochodów oraz istnienia realnych możliwości uzyskania przez zobowiązanego dochodu, pozwalającego mu na dokonanie spłaty dochodzonych należności, było także rozpoznanie zakresu niezbędnych wydatków, które skarżący będzie musiał ponosić po opuszczeniu zakładu karnego. Zwrócić należy bowiem uwagę na fakt, iż osadzony nie dysponuje obecnie jakimkolwiek prawem do lokalu mieszkalnego, w związku z czym po zakończeniu odbywania kary pozbawienia wolności będzie musiał ponieść koszty związane z uzyskaniem takiego prawa. Poza tym jego schorzenie wymaga stałego leczenia farmakologicznego, z czym wiąże się konieczność ponoszenia wydatków na zakup leków po zwolnieniu z zakładu karnego. W związku z tym konieczne wydaje się również ustalenie, czy skarżący będzie mógł liczyć na pomoc innych osób, np. członków rodziny, w zakresie uzyskania tych podstaw egzystencji. Zdaniem Sądu dopiero analiza wszystkich wskazanych wyżej okoliczności umożliwi określenie aktualnej sytuacji materialnej oraz dokonanie właściwej prognozy co do sytuacji dochodowej zobowiązanego po opuszczeniu przez niego zakładu karnego, dając tym samym podstawę do podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Ponieważ organy obu instancji nie ustaliły i nie przeanalizowały przy załatwianiu przedmiotowej sprawy wszystkich wymienionych wyżej okoliczności w kontekście zasadności umorzenia dochodzonych należności, poprzestając na gołosłownym stwierdzeniu, że skarżący pomimo swojej choroby i niepełnosprawności będzie mógł zarobkować i tym samym dokonać spłaty ciążących na nim zobowiązań, nie uczyniły zadość obowiązkowi wszechstronnego i wnikliwego ustalenia stanu faktycznego w oparciu o możliwy do uzyskania materiał dowodowy, naruszając tym samym przepisy art. 7 i art. 77 k.p.a. Brak należytego wywiązania się z obowiązku dowodowego skutkował zarazem o niewykonaniu powinności odpowiedniego uzasadnienia decyzji o charakterze uznaniowym, przez co doszło do naruszenia przepisu art. 107 § 3 k.p.a. Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów postępowania Sąd zobligowany był do uchylenia zarówno decyzji wydanej przez organ I instancji, jak i utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego. W związku z tym właściwy organ jeszcze raz przeprowadzi postępowanie w przedmiotowej sprawie, dokonując ustalenia przy pomocy dostępnych środków dowodowych okoliczności wskazanych w toku niniejszych rozważań i oceniając na podstawie dokonanych ustaleń zasadność zastosowania instytucji umorzenia wobec skarżącego, mając w szczególności na uwadze obowiązek właściwego uzasadnienia wydanej decyzji, związany z jej uznaniowym charakterem. Z uwagi na powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, orzekł jak w sentencji.