II SA/Bd 626/17

Dnia 6 czerwca 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 roku sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Zarządu Województwa K.-P. z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora teatru postanawia odrzucić skargę. Zarząd Województwa [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] 2017 r. ogłosił konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. [...] w [...]. Akt ten został wydany na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz.U. z 2012 r. poz. 406, z późn. zm.) oraz § 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 30 czerwca 2004 r. w sprawie organizacji i trybu przeprowadzania konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora instytucji kultury (Dz.U. z 2004 r. Nr 154, poz. 1629). W uzasadnieniu do uchwały wskazano, że w załączniku do Rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie wykazu samorządowych instytucji kultury, w których wyłonienie kandydata na stanowisko dyrektora następuje w drodze konkursu, Teatr im. [...] znajduje się w wykazie pod numerem VIII, poz. 34. W wykonaniu tego obowiązku, w kwietniu 2015 r. przeprowadzono postępowanie konkursowe na stanowisko dyrektora Teatru im. [...] w [...], w wyniku którego komisja konkursowa wyłoniła R. P. jako kandydata, który uzyskał najwyższą ilość głosów. Zarząd Województwa [...] w dniu [...] 2015 r. podjął uchwałę Nr [...] o unieważnieniu w/w postępowania konkursowego. W wyniku zaskarżenia powyższej uchwały przez Wojewodę [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia [...] listopada 2015r. unieważnił uchwałę Zarządu z dnia [...] kwietnia 2015 r. Nr [...]. Postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, wszczęte na skutek złożenia przez Zarząd Województwa skargi kasacyjnej zostało umorzone przez ten sąd na skutek cofnięcia skargi kasacyjnej W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Zarząd podał również, że negocjacje prowadzone z R. P. - wyłonionym w drodze konkursu kandydatem na stanowisko dyrektora teatru - nie doprowadziły do zawarcia umowy. Dlatego też Zarząd Województwa podjął w dniu [...] 2017r. zaskarżoną uchwałę w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata dyrektora teatru. Integralny załącznik do zaskarżonej uchwały stanowiło ogłoszenie o konkursie, w którym wskazano formalne kryteria wyboru kandydata, termin rozpoczęcia oraz przewidywany termin zakończenia postępowania konkursowego. Pismem z dnia [...] 2017r. skarżący B. C. wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, jakie nastąpiło wskutek ogłoszenia nowego konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru [...] w [...], a następnie w dniu [...] 2017r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą uchwałę. W jej uzasadnieniu B. C. podniósł, że rozpisanie nowego konkursu na kandydata na dyrektora w/w teatru, przed zakończeniem toczących się przed Naczelnym Sądem Administracyjnym spraw dotyczących uprzedniego konkursu na to stanowisko z 2015 r. jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. W jego ocenie, Zarząd nie był uprawniony do podjęcia uchwały o ogłoszeniu nowego konkursu na kandydata dyrektora teatru do czasu rozstrzygnięcia jego skargi kasacyjnej na postanowienie WSA w Bydgoszczy z dnia 17 marca 2017 r. sygn. akt II SA/Bd 8/16, którym odrzucono jego skargę na uchwałę komisji konkursowej powołanej przez Zarząd Województwa [...] z dnia [...] 2015 r. w przedmiocie niedopuszczenia go do II etapu postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora Teatru im. [...] w [...]. Zdaniem skarżącego, organ powinien także wstrzymać się z ogłoszeniem konkursu do czasu rozpoznania złożonych przez Zarząd Województwa skarg kasacyjnych od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, stwierdzających nieważność postępowania konkursowego na stanowisko dyrektora teatru i uchwały o ogłoszeniu postępowania konkursowego (sygn. akt: II OSK 1270/16 i II OSK 1271/16). W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa [...] wniósł o jej odrzuceniu lub ewentualnie oddalenie, jako bezzasadnej. W ocenie organu skarga podlega odrzuceniu, albowiem podjęta uchwała nie narusza interesu prywatnego lub uprawnienia skarżącego. Natomiast rozstrzygnięcie spraw przez Naczelny Sąd Administracyjny nie będzie miało wpływu na zakres praw B. C.. Uzasadniając ewentualne oddalenie skargi zarząd podniósł, że w myśl art. 15 ust. 5 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, obowiązany był do ogłoszenia kolejnego konkursu, albowiem wyłoniony kandydat nie podpisał umowy na stanowisko dyrektora Teatru im. [...] w [...]. W obawie przed tym, że kolejny sezon artystyczny rozpocznie się bez dyrektora teatru, zarząd podjął decyzję o ogłoszeniu konkursu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała odrzuceniu. W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 z późn. zm.) zadaniem Sądu jest dokonanie kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Jednocześnie stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym konkretnymi zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności wskazać należy, że Sąd bada z urzędu dopuszczalność skargi ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Zaskarżona uchwała została podjęta przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), które nastąpiło z dniem 1 czerwca 2017r., a zatem – zgodnie z regułą intertemporalną zawartą w art. 17 ust. 2 tej ustawy – stosuje się do niej art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (obecnie t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 913) w brzmieniu sprzed ostatniej nowelizacji. Przepis ten – w odnośnym brzmieniu – stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcia naruszenia – zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa było zatem przesłanką dopuszczalności skargi. Z akt sprawy wynika, że powyższa przesłanka dopuszczalności skargi została spełniona, gdyż skarga niniejsza poprzedzona została w dniu [...] 2017r wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa. Kolejnym krokiem w badaniu niniejszej sprawy jest ocena spełnienia przesłanki wykazania przez skarżącego jego interesu prawnego i naruszenia go w drodze podjęcia zaskarżonej uchwały. Przez pojęcie interesu prawnego należy rozumieć interes zgodny z prawem i interes chroniony przez prawo. Istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, tzn. taką normą, którą można wskazać, jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Interes prawny powinien wynikać z przepisów prawa materialnego. Interes prawny powinien być aktualny i realny, osobisty (własny, indywidualny) oraz dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej określonego podmiotu. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego skargę musi cechować się bezpośredniością, aktualnością i realnością. Zaskarżona uchwała musi więc rzeczywiście naruszać istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego, co oznacza, że w dacie wejścia w życie takiego aktu interes ten w danej sytuacji faktycznej i prawnej obiektywnie istnieje. Nie może to być natomiast interes tylko przewidywany w przyszłości ani też hipotetyczny. W kwestii tej wielokrotnie wypowiedział się zarówno NSA jak i sądy wojewódzkie (por. np. wyroki NSA z dnia 23 maja 2002 r., sygn. akt IV SA 1486/01, z dnia 4 września 2001 r., sygn. akt II SA 1410/01 oraz z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA 2503/01) Wskazać należy, że podstawą zaskarżenia w trybie art. 90 ust. 1 u.s.w. jest niezgodność z prawem uchwały organu województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej, wywołującej negatywne następstwa w sferze prawnej skarżącego (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, naruszenie interesu prawnego), zaś podstawą jej wzruszenia - niezgodność z prawem (tak: M. Bogusz, Podstawy zaskarżenia i wzruszenia uchwały organu gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie terytorialnym, PiP 1994, z. 12, s. 64 oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu postanowienia z dnia 3 września 1998 r., III RN 52/98, OSNP 1999, nr 9, poz. 296). Zwrócić uwagę należy, że wnosząc skargę skarżący winien był wskazać konkretną normę prawną, z którą łączy swój interes prawny naruszony w drodze podjęcia kwestionowanej uchwały. Na podstawie analizy wniesionej w niniejszej sprawie skargi nie można przyjąć, że warunek ten został spełniony, skarżący bowiem w żaden sposób nie wykazał, że podjęcie przez Zarząd Województwa [...] Uchwały Nr [...] z dnia [...] 2017r. roku w sprawie ogłoszenia konkursu na kandydata na stanowisko dyrektora Teatru im. [...] w [...] jakkolwiek realnie narusza konkretny, zindywidualizowany, aktualny interes skarżącego. Zaskarżoną uchwałą Zarząd Województwa formalnie ogłosił konkurs na stanowisko dyrektora teatru; przedstawił wymagania formalne, jakie kandydat na w/w stanowisko musi spełnić; czas, sposób i termin składania dokumentów ich formę. Taka charakterystyka wymagań konkursowych odnosi się do każdej osoby ubiegającej się o to stanowisko. Tym samym brak jest indywidualnego interesu skarżącego, który mógł być naruszony. Oznacza to, że Sąd nie może przyjąć, że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia ww. uchwały Podkreślenia wymaga, że skarga złożona w trybie art. 90 u.s.w. nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje przeświadczenie o sprzeczności z prawem zaskarżonej uchwały. Skutecznego wniesienia skargi nie uzasadniają ogólne, abstrakcyjne argumenty. Jak już zostało wskazane, skarżący domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w trybie art. 90 ust.1 u.s.w. winien był wykazać, że naruszyła ona jego interes prawny w sposób bezpośredni i jednoznaczny, już w chwili jej podjęcia. Odnosząc się do pisma skarżącego z dnia [...] 2018r. wskazać należy, że skarga może być rozpoznana jedynie w zakresie, jaki dotyka zaskarżonego aktu, to jest uchwały Zarządu Województwa z dnia [...] 2017r. Pozostałe uchwały wskazane w powołanym piśmie skarżącego nie mogą podlegać ocenie w tym postępowaniu - w myśl art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a powołanej ustawy. Niedopuszczalne jest zatem rozszerzenie skargi o inne uchwały, nie będące przedmiotem niniejszego postępowania z pominięciem procedury przewidzianej w art. 54 p.p.s.a., zgodnie z którą skargę wnosi się za pośrednictwem organu którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Zatem należało przyjąć, że rozszerzenie skargi o żądanie objęcia kontrolą sądową również innych uchwał podjętych przez skarżony organ było działaniem nieprawidłowym i nie mogło skutkować zainicjowaniem sądowej kontroli tych aktów. W tej sytuacji skargę należało odrzucić stosownie do treści art. art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.