II SA/Bd 627/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 października 2008 r. sprawy ze skargi W. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzje nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz W. J. 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Bd 627/08 UZASADNIENIE Pismem z dnia [...] lutego 2006 r. skierowanym do Konserwatora Zabytków, a następnie przekazanym według właściwości do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], skarżący W. J. zwrócił się do organu o wyjaśnienie, na jakiej podstawie W. W. zamurował bramę wjazdową na podwórze, które jest wspólną własnością dla wszystkich właścicieli posesji przy ul. [...] Po otrzymaniu powyższego pisma Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pismem z dnia [...] lutego 2006 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie "zabudowanej bramy wjazdowej na podwórze od strony muru obronnego przy ul. [...] w [...]". Decyzją z dnia [...] maja 2008 r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] umorzył postępowanie w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (k.p.a.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ powołał się na załącznik do zaświadczenia Starosty [...] z dnia [...] marca 2002 r., a także na akt notarialny zniesienia współwłasności nieruchomości, ustalenia odrębnej własności lokalu, sprzedaży, sprostowania i ustalenia hipoteki z dnia [...] lipca 2002 r., w którym wykazana jest sień o powierzchni [...] m², przynależna do lokalu nr [...]. Z ustaleń organu wynika, iż W. W. - aktualny właściciel lokalu mieszkalnego nr [...] w skład, którego wchodzi sień, zastał stan obecny już w chwili zakupu lokalu mieszkalnego. Organ podniósł, iż nie jest w stanie ustalić kto i kiedy zamurował bramę wjazdową w wyniku czego powstała sień, gdyż poprzedni właściciel nie żyje, a wyjaśnienia stron postępowania różnią się. Organ wskazał, iż z uwagi na brak właściwych dokumentów, przyjął, że roboty budowlane związane z zamurowaniem bramy wjazdowej do budynku od strony murów obronnych odbyły się w warunkach samowoli budowlanej i w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem nałożył decyzją z dnia [...] lipca 2007 r. obowiązek przedstawienia do [...].09.2007 r. inwentaryzacji wykonanych robót, który został przez zobowiązanego wykonany. W oparciu o dokonane oględziny i analizę zebranych dowodów organ I instancji ustalił, że roboty budowlane związane z zamurowaniem bramy wjazdowej zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną a obecny stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu dla ludzi lub mienia. W odwołaniu od powyższej decyzji W. J. podniósł, iż zabudowy bramy dokonał W. W., a nie poprzedni właściciel nieruchomości. Wskazał, iż wyżej wymieniony dwukrotnie kupował lokal nr [...] – w dniu [...].11.2000 r. za kwotę [...] tys. zł. i w dniu [...].07.2002 r. za kwotę [...] tyś. zł. Podniósł, iż w akcie notarialnym z dnia [...].11.2000 r. nie istnieje sień tylko wspólne wejście (brama na podwórze). Sień pojawiła się w akcie notarialnym z dnia [...].07.2002 r. po zabudowie bramy wjazdowej na podwórze. Skarżący podniósł, iż organ nadzoru budowlanego zatwierdził tę samowolę, gdyż była ona jego zdaniem dokonana przed [...].07.1998 r., nie wskazując jednak jakie okoliczności przemawiały za przyjęciem takiego stanowiska i daniem wiary wyjaśnieniom W. W. Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, iż nie kwestionuje, iż doszło do zamurowania otworu bramowego, jednakże to zamurowanie zostało usankcjonowane przez Starostę [...] zaświadczeniem z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], akceptującym koncepcje wydzielenia z oficyny samodzielnego lokalu mieszkalnego. Stan taki znalazł swoje odzwierciedlenie w akcie notarialnym z dnia [...].07.2002 r. sporządzonym w obecności skarżącego i przez niego podpisanym, z którego jednoznacznie wynika, że integralną częścią mieszkania nr [...] przy ul. [...] w [...] jest sień, która powstała po likwidacji bramy. Organ odwoławczy powołał się również na ustalenia organu I instancji, z których wynika, iż roboty budowlane związane z zamurowaniem otworu bramowego zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną, a obecny stan techniczny nie zagraża bezpieczeństwu ludzi lub mienia. Z tych względów organ uznał, że wszczęte postępowanie stało się bezprzedmiotowe. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] na powyższą decyzję W. J. zarzucił jej naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane przez jego niezastosowanie, a także przepisów art. 48-49 b cyt. ustawy poprzez błędną wykładnie sprowadzającą się do przyjęcia, wbrew tym regulacjom, iż wydanie przez Starostę [...] zaświadczenia akceptującego koncepcje wydzielenia samodzielnego lokalu mieszkalnego jest równoznaczne z usankcjonowaniem samowoli budowlanej, Ponadto zarzucił organowi naruszenie art. 7 i art. 136 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego dla ustalenia daty realizacji samowoli budowlanej, w tym przeprowadzenia dowodu z zeznań świadka stosownie do oświadczenia dołączonego do odwołania. Skarżący wskazał, iż organ nie odniósł się do złożonego przez niego, L. B. i F. K. oświadczenia, zawierającego informację, o tym kiedy nastąpiło zamurowanie bramy. Podniósł także, iż organ powołując się na sprzeczne twierdzenia stron, nie wskazał, na czym ta sprzeczność polega, nie przeprowadził również dowodu z zeznań świadka, o co skarżący pośrednio wnosił w oświadczeniu z dnia [...].12.2007 r. Powyższe uchybienie organu uniemożliwiło, zdaniem skarżącego, ustalenie, kiedy nastąpiła samowola budowlana. Skarżący podniósł ponadto, iż projekt zatwierdzony przez Starostę [...] w dniu [...].03.2002 r., na który powołuje się organ II instancji, został sporządzony przez samego zainteresowanego W. W. Zatwierdzenie tego projektu nastąpiło pomimo jego faktycznej niezgodności ze stanem zabudowy, a Starosta w ramach prowadzonego postępowania nie dokonywał kontroli w zakresie zabudowy bramy wjazdowej, jako samowoli budowlanej. Skarżący wskazał, iż w umowie zawartej [...] listopada 2000r., na podstawie, której W. W. nabył udział w spornej nieruchomości nie wyodrębniono sieni jako przeznaczonej do korzystania przez wyżej wymienionego w ramach nabytego przez niego udziału. Skarżący wywiódł, iż zapisy aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2002r., w świetle przepisów Prawa budowlanego, nie mogą usankcjonować samowoli budowlanej. Podniósł, iż w celu legalizacji samowoli budowlanej winno nastąpić wszczęcie postępowania, którego podstawą prawna będą przepisy art. 48 -49 b ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Skarżący wskazał nadto, iż organ nie dokonał oceny zamurowania otworu bramowego pod kątem przepisów przeciwpożarowych i ochrony środowiska. Wywiódł również, iż nawet w sytuacji, gdyby obecny właściciel lokalu nr [...] nabył lokal już z zamurowaną bramą wjazdową, co zdaniem skarżącego nie miało miejsca i tak zobowiązany byłby do usunięcia skutków samowoli budowlanej jako nabywca nieruchomości, na której doszło do samowoli budowlanej. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację, a ponadto podnosząc, iż nie trafny jest zarzut skarżącego dotyczący niezastosowania art. 48 i art. 48-49 b Prawa budowlanego, gdyż w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi o niewielkim zakresie rzeczowym, nie naruszającymi konstrukcji istniejącego budynku. Organ podniósł, iż wniosek skarżącego z dnia 7 lutego 2006 r. dotyczył wyjaśnienia zamurowania bramy wjazdowej, a nie rozbiórki tego zamurowania. Zdaniem organu nie istniała też konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Organ wskazał, iż roboty budowlane zostały wykonane w sposób niezagrażający bezpieczeństwu ludzi lub mienia, a tym samym nie istnieje konieczność prowadzenia postępowania w celu doprowadzenia tychże robót do stanu zgodnego z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269; z późn. zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania. Badając pod tym kątem zaskarżoną decyzję należało stwierdzić, iż doszło w niniejszej sprawie do naruszenia przepisów postępowania, mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wskazać należy, iż obowiązkiem organu administracji, jest dokładne ustalenie treści żądania strony, które wyznacza przedmiot postępowania administracyjnego. W przypadku zaś wątpliwości, co do treści wniosku strony organ winien podjąć działania zmierzających do ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której żądanie to pochodzi. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostateczne strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98. poz. 1071; z późn. zm.), powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska, co do treści wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne. W niniejszej sprawie pismem, które było bezpośrednia przyczyną wszczęcia przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] postępowania administracyjnego, było pismo skarżącego z dnia [...] lutego 2006 r., w którym zwrócił się on o wyjaśnienie, na jakiej podstawie W. W. zamurował bramę wjazdową na podwórze, które jest wspólną własnością dla wszystkich właścicieli posesji przy ul. [...]. Podnieść należy, iż na podstawie powyższego pisma nie sposób jednoznacznie przyjąć, jakie były intencje skarżącego, czy domagał się on jedynie informacji, czy podjęcia przez organ konkretnych działań w związku z zaistniałą samowolą budowlaną. Organ powinien był te wątpliwości wyjaśnić, nie zaś bez uprzedniego zwrócenia się ze stosownym zapytaniem do strony, przyjmować, czego strona żąda. Dodać należy przy tym, iż biorąc pod uwagę argumentację użytą przez organ administracji, trudno do końca ustalić, w jakim konkretnie przedmiocie organ prowadził postępowanie (w decyzji I instancji wskazuje się mało precyzyjnie, iż postępowanie to toczyło się "w sprawie zamurowania bramy wjazdowej"). Nie podejmując działań zmierzających do wyjaśnienia, czego w istocie domagała się strona składając wniosek z dnia [...] lutego 2006 r., organy obu instancji uchybiły tym samym przewidzianemu w art. 7 i 77 k.p.a. obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy. O tym, że niewyjaśnienie przez organ nadzoru budowlanego, jakie były intencje skarżącego, gdy składał do tegoż organu pismo z dnia [...].02.2006 r., stanowiło istotne uchybienie, świadczyć mogą złożone przez skarżącego w dniu [...] października 2008 r. na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w [...] wyjaśnienia, z których wynika, iż wnosząc omawiane pismo skarżący nie chciał wszczynać postępowania dotyczącego samowoli budowlanej, chciał jedynie uzyskać od organu informacje dotyczące zamurowania bramy, po otrzymaniu których chciał zdecydować czy i jakie postępowanie będzie wszczynał. Zwrócić należy również uwagę, że umarzając, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie w niniejszej sprawie, organy obu instancji uzasadniały to brakiem możliwości ustalenia kiedy doszło do samowoli budowlanej, legalizacją tejże samowoli przez Starostę [...] zaświadczeniem z dnia [...] marca 2002 r., nr [...], akceptującym koncepcje wydzielenia z oficyny samodzielnego lokalu mieszkalnego oraz okolicznością, iż roboty budowlane związane z zamurowaniem bramy zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną. Podnieść należy w tym miejscu, iż umorzenie postępowania pierwszej instancji w trybie art. 105 § 1 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe, tzn. gdy zabrakło któregokolwiek z elementów stosunku prawnego, co powoduje że nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę co do istoty (np. przestało obowiązywać prawo będące podstawą orzekania w danej sprawie, albo przestał istnieć podmiot, którego praw i obowiązków postępowanie dotyczy, bądź też w toku postępowania okazało się, że wszczęto je w sprawie nie będącej sprawą z zakresu administracji publicznej). Organ administracji nie może natomiast umorzyć postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., gdy stwierdzi brak przesłanek do uwzględnienia żądania strony. Przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) ściśle określają, jakie rozstrzygnięcia mogą zapaść w postępowaniu dotyczącym samowoli budowlanej. W przepisach tych nie przewiduje się możliwości umorzenia postępowania administracyjnego z powodów wskazanych w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji powinien przede wszystkim ustalić, czy skarżący pismem z dnia [...].02.2006 r. żądał wszczęcia postępowania administracyjnego i w jakim przedmiocie, czy tez domagał się jedynie udzielenia informacji przez organ, jak wskazywałaby na to treść tego pisma Mając powyższe na uwadze, uznając zarzuty skargi za uzasadnione, orzeczono, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art.135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), jak w sentencji wyroku.