II SA/Bd 628/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędzia WSA Małgorzata Włodarska Asesor WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Magdalena Gadecka po rozpoznaniu w dniu 19 października 2005r. na rozprawie sprawy ze skargi E. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2005r., Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wnioskiem z dnia [...] 2004 r. E. W. zwróciła się do Urzędu Miasta w T. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie wolnostojącego pawilonu handlowego na działce o numerze geodezyjnym [...], położonej przy ul. M. w T. Przy wniosku znajdowało się wcześniejsze pismo wnioskodawczyni z dnia 19 grudnia, w którym zwracała się z prośbą o wydanie decyzji o warunkach zabudowy na rozbudowę tymczasowego kiosku handlowego położonego w T. przy ul. M. na działce o ww. numerze geodezyjnym. Jak wynikało z dołączonej mapy geodezyjnej rozbudowa pawilonu, usytuowanego przy szczycie dwunastopiętrowego bloku mieszkalnego miała polegać na wydłużeniu pawilonu (wzdłuż szczytu bloku) łącznie o 3,9 metra oraz poszerzenie go (wzdłuż osi bloku) o 1 m. Decyzją z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta T. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego w miejscu istniejącego pawilonu tymczasowego. Dokonując analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu Prezydent stwierdził, że planowany pawilon nie spełnia wymagań stawianych nowej zabudowie ze względu na brak kontynuacji istniejącej funkcji zabudowy tj. funkcji mieszkaniowej wielorodzinnej, oraz jej parametrów, gabarytów i formy architektonicznej, którą w analizowanym obszarze określają przeważające wielkokubaturowe obiekty o wysokości pięciu – dwunastu pięter, przykryte płaskim dachem o szerokości elewacji frontowej około 50 m. Zdaniem Prezydenta planowana zabudowa wykracza także poza linię zabudowy, którą od strony południowej obszaru inwestycji wyznaczono w odległości sześciu metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni ulicy M. Ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji nie byłoby też zgodne z przepisami odrębnymi tj. ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838; z późn. zm.), która określa odległość obiektów od zewnętrznej krawędzi jezdni, wynoszącą w przedmiotowym przypadku 6 metrów. Prezydent uznał także, iż planowany pawilon handlowy ograniczy pole widoczności, które powinno być zapewnione na skrzyżowaniu w myśl przepisów rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430). Wnosząc odwołanie E. W. podniosła, iż dokonując oceny możliwości usytuowania pawilonu w zakresie dotyczącym kontynuacji parametrów, gabarytów i formy architektonicznej obiektów na działkach sąsiednich organ administracji ograniczył się tylko do znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie, wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Nie wziął natomiast pod uwagę, że po drugiej stronie ulicy pobudowano w 2004 r. obiekt handlowy, dla którego wnioskowany pawilon stanowiłby kontynuację funkcji i mógłby stanowić również kontynuację w zakresie gabarytów i formy architektonicznej. Ponadto skarżąca wskazała, że droga łącząca ul. [...], przy której jest usytuowany planowany do rozbudowy pawilon, nie jest drogą publiczną w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Do wewnętrznych dróg osiedlowych nie można zaś stosować przepisów określających odległości obiektów budowlanych od krawędzi jezdni dróg publicznych. Uwzględniając, iż wskazana droga jest drogą wewnętrzną, zdaniem skarżącej planowana rozbudowa nie będzie zagrożeniem dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego, bo zgodnie z art. 11 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym w strefie zamieszkania pieszy nie musi korzystać z chodnika lub drogi dla pieszych, a może poruszać się po całej szerokości drogi i ma pierwszeństwo przed pojazdami. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2005 r. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Kolegium zwróciło uwagę, iż działka objęta planowanym zamierzeniem jak również nieruchomości sąsiadujące stanowią osiedle zabudowy wielorodzinnej i zabudowane są budynkami wielorodzinnymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, a także obiektami o funkcji handlowej lub usługowej. Nietrafną jest wobec tego dokonana przez Prezydenta ocena dopuszczalności usytuowania pawilonu poprzez odniesienie jego cech tj. gabarytów i formy architektonicznej do znajdującego się w bezpośrednim sąsiedztwie wielorodzinnego budynku mieszkalnego. Prawidłowe w tym przypadku należałoby uznać stanowisko, że funkcja zamierzonej budowy handlowej na terenie osiedla mieszkaniowego, w tym również jej gabaryty i forma architektoniczna nie muszą dokładnie powielać cech zabudowy działki sąsiedniej (sąsiedniego budynku wielorodzinnego), lecz mogą mieć wobec niej charakter komplementarny. Kolegium uznało także za zasadny zarzut skarżącej, że w odniesieniu do dróg, które w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych nie są zaliczone do kategorii dróg publicznych, nie będą miały zastosowania przepisy ww. ustawy w zakresie wyznaczania obowiązującej odległości obiektów budowlanych od jezdni. Zdaniem Kolegium odwołanie nie zasługiwało jednak na uwzględnienie ze względu na niezgodność linii zabudowy planowanego pawilonu z linią zabudowy obowiązującą. Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W niniejszej sprawie nieprzekraczalna linia zabudowy wzdłuż północnej strony drogi, przy której planowano usytuować pawilon jest ściśle wyznaczona poprzez szczyty istniejących budynków wielorodzinnych. Budowa pawilonu w miejscu wykraczającym poza tak wyznaczoną linię zabudowy stanowiłaby oczywiste naruszenie normy wyznaczonej powyższym przepisem. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego E. W. zarzuciła, iż organy administracji same wyznaczyły linię zabudowy, która wcześniej nie była uwidoczniona na mapach geodezyjnych, będących podstawą złożenia przez nią wniosku. Ponadto linia zabudowy została wyznaczona jedynie po północnej stronie drogi wewnętrznej, przy której skarżąca zamierza przeprowadzić rozbudowę swojego pawilonu w miejsce istniejącego, natomiast nie została wyznaczona linia zabudowy po południowej stronie drogi. Jest to zdaniem skarżącej niezrozumiałe, gdyż po południowej stronie drogi istnieje sytuacja analogiczna jak w przypadku wnioskowanego pawilonu tj. na szczycie czterokondygnacyjnego budynku wielorodzinnego pobudowano murowany pawilon handlowy. Podobna sytuacja ma miejsce w przypadku pawilonu przy ul. K.. Skarżąca podniosła też zarzut, że podejmując skarżoną decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. nie wzięło pod uwagę, iż dla spornego pawilonu wydano w dniu [...] 1995 r. decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Zdaniem skarżącej decyzja ta, zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachowała ważność do chwili obecnej. Według skarżącej, wbrew twierdzeniom Prezydenta i Kolegium rozbudowa pawilonu nie pogorszy estetyki osiedla mieszkaniowego, gdyż zostanie wybudowany nowy, bardziej estetyczny pawilon, o lepszych parametrach użytkowych. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w skarżonej decyzji, szczególnie w odniesieniu do sposobu wyznaczania linii zabudowy. Zdaniem Kolegium w niniejszej sprawie nie mogą służyć do określenia wymagań dotyczących nowej zabudowy, w tym wyznaczania linii zabudowy, budynki usytuowane po przeciwległej, południowej stronie ulicy, a tym bardziej przy innych ulicach osiedla. Obowiązujące linie nowej zabudowy nie są też wkreślane, wbrew przekonaniu skarżącej, na mapach zasadniczych znajdujących się w zasobach geodezyjnych. Za nietrafny uznało też Kolegium zarzut dotyczący nieuwzględnienia faktu, iż na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nadal zachowuje moc decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu wydana dla pawilonu handlowego w dniu [...] 1995 r. Powołany przepis dotyczy bowiem zachowania w mocy studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gmin oraz planów miejscowych uchwalonych po dniu 1 stycznia 1995 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, jednakże z innych powodów niż wskazuje skarżąca. Bezzasadny jest zarzut odnośnie braku wcześniejszego tj. przed wydaniem skarżonej decyzji, uwidocznienia linii zabudowy na mapie geodezyjnej. W takim przypadku jak ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, tj. w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 59 z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717; z późn. zm.; dalej zwana pza) zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. W celu ustalenia tych warunków organ administracji sam, w toku postępowania (a więc po złożeniu wniosku przez zainteresowaną osobę) wyznacza linię zabudowy, nawiązując do zabudowy na działkach sąsiednich (art. 61 ust. 1 pkt 1 pza oraz § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588)). Linia ta nie może zatem być uwidoczniona na mapach geodezyjnych zanim zostanie złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Co więcej linia zabudowy jest wyznaczana w celu określenia granicy, której nie może przekraczać planowana przez wnioskodawczynię zabudowa, a nie dla określenia jak usytuowane są podobne, już istniejące obiekty budowlane w stosunku do sąsiadujących z nimi innych istniejących obiektów. Niezasadne jest zatem powoływanie się przez skarżącą na podobieństwo sytuacji istniejącego, wcześniej wzniesionego pawilonu, zlokalizowanego po przeciwnej stronie drogi wewnętrznej osiedla. Bezzasadne jest powoływanie się przez skarżącą na przepis art. 87 ust. 1 pza. Słusznie zwróciło uwagę Samorządowego Kolegium Odwoławcze w T., iż przepis ten nie określa jedynie warunki i czas obowiązywania studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów miejscowych uchwalonych przed dniem wejścia ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennych. Przepis ten nie może być zatem podstawą do orzekania o ewentualnym obowiązywaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym wskazanej przez skarżącą decyzji z roku 1995. Nie podzielając powyższych zarzutów skarżącej należy stwierdzić, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), zwaną dalej PPSA, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Nie będąc zatem związany zarzutami i wnioskami danej skargi sąd zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu dostrzeżonych w toku kontroli legalności decyzji wszelkich naruszeń prawa i to niezależnie od żądań oraz zarzutów podniesionych w skardze. Badając w takich granicach zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję organu drugiej instancji Sąd dostrzegł, iż narusza ona zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 pza jak też przepisy ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. Przede wszystkim organy administracji błędnie tj. z uchybieniem § 3 wspomnianego rozporządzenia, wyznaczyły obszar analizowany. Stosownie do ustępu 1 tegoż paragrafu obszar analizowany ma być wyznaczony "wokół" działki budowlanej, której dotyczy wniosek. Granice obszaru analizowanego nie mogą więc ani przecinać granic działki budowlanej wskazanej we wniosku, ani też nie mogą się znajdować wewnątrz działki. Wynika to także z z § 3 ust. 2 rozporządzenia, który wymaga, aby granice obszaru analizowanego znajdowały się "w odległości" nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki. Skoro zatem odległość od granicy działki do granicy obszaru analizowanego (a nie długość jednej z granic obszaru analizowanego) ma być co najmniej trzykrotnością frontowej granicy działki (tj. granicy przylegającej do drogi z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę - § 2 pkt 5 rozporządzenia), to w konsekwencji granice obszaru analizowanego będą obejmować obszar znacznie większy niż powierzchnia działki objętej wnioskiem. Tymczasem granice obszaru analizowanego przez organy administracji w niniejszej sprawie obejmują obszar znacznie mniejszy niż obszar objętej wnioskiem działki nr [...], a to dlatego iż wbrew powyższym wymogom zlokalizowane są częściowo wewnątrz tej działki. Błędnie także organy administracji wyznaczyły linię zabudowy. Ze wskazanego przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy jak też z § 4 ust. 1 rozporządzenia wynika wyraźnie, iż wyznaczając linię zabudowy należy jako punkt odniesienia przyjąć zabudowę istniejącą na działce bądź działkach sąsiednich. Tymczasem w niniejszej sprawie organy obu instancji przy wyznaczeniu tej linii jako punkty odniesienia przyjęły zarówno zabudowę na sąsiedniej działce nr [...] jak też zabudowę na objętej wnioskiem działce nr [...], przy czym na tej ostatniej działce w sposób zupełnie dowolny, bo bez żadnego uzasadnienia pomijając fakt istnienia obiektu budowlanego w postaci planowanego do rozbudowy pawilonu skarżącej. Istnieje wprawdzie wskazana w § 4 ust. 4 rozporządzenia możliwość wyznaczenia linii zabudowy w inny sposób niż przewidują to zasady wynikające z § 4 ust. 1 -3 rozporządzenia, jednakże powinno to wynikać z analizy prawidłowo wyznaczonego obszaru, o którym mowa w § 3 rozporządzenia. W niniejszej sprawie organy administracji nie określiły i nie uzasadniły przyczyn takiego odstępstwa. Ponieważ jedyną wskazaną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez skarżącą było przekroczenie wyznaczonej linii zabudowy, naruszenie wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego powodowało możliwość innego wyznaczenia tej linii. Uchybienie to miało zatem wpływ na wynik sprawy, wobec czego zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 PPSA należało orzec jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Wskutek uwzględnienia skargi, w myśl art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdzono jak w punkcie 2 sentencji wyroku.