II SA/Bd 629/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Katarzyna Kloska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 listopada 2011 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej K. B. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta[...], na podstawie art. 11 g ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 ze zm.) orzekł o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę ulicy [...]- dz. nr 838, 833, 762, 764, 832, 777, 830/1 obręb 67; dz. nr 555/1, 554/1, 553 i 552 - obręb 66. W uzasadnieniu organ podniósł, iż wniosek spełniał wymogi określone w art. 11 d ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, zaś sporządzony projekt nie wymagał uzyskania opinii wymienionych w art. 11 d ust 1 pkt 8 wymienionej wyżej ustawy. Wnioskodawca - Miejski Zarząd Dróg w [...] przedłożył materiały wymagane do wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, opisujące projektowane zagospodarowanie terenu, określające powiązania inwestycji z innymi drogami publicznymi, zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, mapę sytuacyjno - wysokościową z naniesioną koncepcją projektu zagospodarowania terenu. Wskazano, że projektowana inwestycja skutkować będzie zmianą granic pasa drogowego, dlatego nie może być uznana za przebudowę w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), dopuszczającym zmianę charakterystycznych parametrów drogi w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. W związku z powyższym organ uznał, że inwestycja nie może być realizowana w trybie art. 29 ust. 2 pkt 12, w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (zgłoszenie robót budowlanych). Ponadto stwierdzono, że dla terenu, na którym planowane jest zamierzenie inwestycyjne obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego pomiędzy [...] wraz z terenami przyległymi w T. zatwierdzonego uchwałą nr 294/2008 Rady Miasta [...] z dnia 3 kwietnia 2008 r. (publ. Dz.U. Woj. Kuj. - Pom. z dnia 4 czerwca 2008 r., nr 82, poz. 1356), jednak na mocy art. 11i ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych w sprawach dotyczących lokalizacji dróg, przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stosuje się. Zdaniem organu planowane przedsięwzięcie zgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r., Nr 199, poz. 1227 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 pkt 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9.11.2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004 r., Nr 257, poz. 2573 ze zm.) -należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko może być wymagane, dlatego do wniosku o wydanie niniejszej decyzji wnioskodawca załączył ostateczną decyzję z dnia [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W odwołaniu od powyższej decyzji K. B. wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego przed organem I instancji jako bezprzedmiotowego i zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r., Nr 204, poz. 2086 z późn. zm.) poprzez zastosowanie tej ustawy do inwestycji, która nie jest drogą publiczną, nie została uprzednio jako taka zakwalifikowana, jak również z uwagi na cel i funkcje, które ma spełniać, nie może być za taką uznana, nadto - wniosek o wydanie decyzji, z uwagi na brak oznaczenia, iż dotyczy drogi publicznej, nie powinien być w ocenie strony odwołującej uwzględniony w trybie przedmiotowej ustawy. Strona podniosła, iż przedmiotowe odwołanie zostało złożone w terminie, bowiem z uwagi na brak odbioru przez odwołującą się zawiadomienia o wydaniu przedmiotowej decyzji, termin do wniesienia przez nią odwołania rozpoczął bieg z upływem ostatniego dnia terminu, w którym mogła ona zawiadomienie to odebrać (14 dni od daty pierwszego awizo). Tym samym, w związku z faktem, iż pismo zostało po raz pierwszy awizowane dnia 15 kwietnia 2010 r., za doręczone uznać je należy dnia 29 kwietnia 2010 r., co oznacza, że termin do wniesienia przez nią odwołania od przedmiotowej decyzji upływa w dniu 13 maja 2010 r. Odnosząc się zaś do meritum przedmiotowej sprawy odwołująca się wskazała, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, w jakich warunkach prawnych i faktycznych zastosowanie znajdują przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz czy warunki te zostały w badanej sprawie spełnione, co w konsekwencji uzasadniałoby jej zastosowanie. Zdaniem strony w stanie faktycznym niniejszej sprawy nie może dojść do realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie przepisów ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż planowana droga nie jest drogą publiczną, bowiem nie została zakwalifikowana jako taka w przewidzianej do tego formie. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że w dniu 26 maja 2010 r. (pismo z dnia 13 maja 2010 r.) K. B. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji załączając uzasadnienie. W dalszej części uzasadnienia organ stwierdził, że odwołanie K. B. z dnia 13 maja 2010 r. wpłynęło do organu I instancji dnia 17 maja 2010 r., lecz odwołująca się nie podpisała zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji nadanego dnia 7 kwietnia 2010 r., jednak doręczyciel odnotował ten fakt 15 kwietnia 2010 r. i odesłał nieodebrane zawiadomienie 30 kwietnia 2010 r. do nadawcy. Termin do wniesienia odwołania w ocenie organu upłynął dnia 29 kwietnia 2010 r., zaś odwołanie zostało wniesione do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w [...] dopiero 17 maja 2010 r. tzn. po upływie terminu określonego w kpa. Odnosząc się do zarzutu, że droga, na budowę której zezwala przedmiotowa decyzja Prezydenta Miasta[...], nie jest drogą publiczną gdyż nie została zakwalifikowana do jednej z kategorii dróg publicznych przed wydaniem decyzji o jej budowie na podstawie odrębnych przepisów, a uznaniu za taką sprzeciwia się jej charakter, cel i funkcje oraz zapis w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] pochodzącym z 2008 r. klasyfikującym ją jako drogę dojazdową, Wojewoda podniósł, iż w uzasadnieniu do wyroku z dnia 28 stycznia 2009 r. (sygn. akt II SA/GI 1079/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że "żadna z ustaw nie nakłada obowiązku "wyprzedzającego" zaliczania planowanych dróg, a nawet już istniejących dróg do kategorii dróg publicznych. Wprawdzie o zaliczeniu drogi do określonej kategorii decyduje uchwała np. rady gminy w przypadku dróg gminnych. Zdaniem Sądu nie można jednak wymagać, aby była to uchwała wyprzedzająca budowę drogi. Na etapie lokalizacji i realizacji drogi, o jej charakterze decyduje wyłącznie wniosek zarządcy drogi, który w samym wniosku nadaje jej przewidywany charakter". Sąd w cytowanym uzasadnieniu potwierdził zdaniem organu interpretację, iż przepisy powołanej "specustawy" drogowej nie upoważniają orzekających w sprawie organów do oceny racjonalności lub słuszności proponowanych we wniosku rozwiązań. Odnosząc się do zarzutu, iż odwołująca się nie znała zasad liczenia terminu wyznaczonego na złożenie skutecznego odwołania od decyzji Wojewoda stwierdził, że zawiadomienie, o wydaniu przedmiotowej decyzji przez organ pierwszej instancji czyni zadość przepisowi art. 11 f ust 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, gdyż zawiera informację o miejscu, w którym strony mogą się zapoznać z treścią decyzji, ta zaś na stronach 8 i 9 jednoznacznie precyzuje zasady odwołania przysługujące stronom postępowania i termin wniesienia odwołania, a zatem strony mogły zapoznać się ze wskazanymi zapisami i w tym stanie rzeczy zarzut podniesiony w odwołaniach dotyczący "błędnie sformułowanego pouczenia i braku w nim sposobu liczenia terminu skutecznego wniesienia odwołania" jest bezpodstawny. W skardze do sądu K. B. wniosła o uchylenie w całości decyzji Wojewody [...] oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania zarzucając naruszenie przepisów prawa tj. art. 134 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy, w sytuacji, gdy organ w uzasadnieniu wskazał, iż odwołanie zostało wniesione po terminie, co winno skutkować wydaniem postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, a nie merytorycznym rozpoznaniem sprawy; naruszenie przepisów prawa art. 7 i 77 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, iż doszło do przekroczenia terminu do wniesienia odwołania bez dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego co do tego, czy odwołujący się przekroczył określony przepisami prawa termin. Zdaniem skarżącej z uwagi na uznanie przez organ, iż doszło do naruszenia terminu do wniesienia odwołania, organ pomimo "rozpoznania" takiego odwołania, zbagatelizował i zmarginalizował jego merytoryczna treść, skupiając się właśnie na kwestiach wstępnych, formalnych, w tym zwłaszcza na przekroczeniu terminu, co uniemożliwia odniesienie do merytoryki wskazanej decyzji; sama zaś decyzja zawiera również szereg błędów, które wręcz to uniemożliwiają. Z ostrożności procesowej skarżąca, zaskarżonej decyzji zarzuciła: 1. naruszenie przepisów art. 77 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a., poprzez nie rozpoznanie, nie odniesienie się w żadnym zakresie, do części zarzutów sformułowanych w odwołaniu, co uniemożliwia również prawidłowe i pełne formułowanie skargi do Sądu, 2. naruszenie treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez zastosowanie tej ustawy do inwestycji, która nie jest drogą publiczną, nie została uprzednio jako taka zakwalifikowana, jak również z uwagi na cel i funkcje, które ma spełniać, nie może być za taką uznana, a nadto wniosek o wydanie decyzji, z uwagi na brak oznaczenia, iż dotyczy drogi publicznej, nie powinien być uwzględniony w trybie przedmiotowej ustawy. Skarżąca wskazała, iż zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy w drodze postanowienia stwierdza niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania, w niniejszej zaś sprawie organ stwierdzając złożenie odwołania po terminie (ostatnie zd. akapitu drugiego uzasadnienia decyzji) przeszedł do merytorycznego rozpoznania odwołania, co w ocenie strony jest niezgodnie z treścią bezwzględnie obowiązujących przepisów. Ponadto strona podniosła, że organ merytorycznie odniósł się do odwołania w 7 zdaniach, z czego 6 to dosłowne cytaty z orzeczeń. Brak jest w zasadzie jakiegokolwiek własnego stanowiska organu w sprawie podniesionych zarzutów w kontekście rozpoznawanej sprawy, a w pozostałych 90% uzasadnienia decyzji organ zawarł swoje stanowisko w kwestiach formalnych, nie odnoszących się bądź wprost do odwołania skarżącej, bądź też dotyczącej właśnie przekroczenia przez nią terminu w związku z czym nie sposób uznać, iż uzasadnienie to spełnia wymogi ustawowe. Skarżąca zwróciła uwagę, że organ w ogóle nie odniósł się do zarzutu, iż z uwagi na brak oznaczenia, że wniosek Prezydenta Miasta [...] dotyczy drogi publicznej, nie powinien być uwzględniony w trybie przedmiotowej ustawy. Tym samym w ocenie strony nie wiadomo do tej pory, jakie w tej kwestii stanowisko zajął organ odwoławczy i czy doszło, czy też nie w tym zakresie do naruszenia przepisów, dlatego w tym też m.in. zakresie zaskarżona decyzja narusza, w zakresie sformułowanego uzasadnienia, ustawowe wymogi z art. 107 K.p.a. oraz art. 77 k.p.a. Skarżąca wskazała ponadto, iż przy wydaniu zaskarżonej decyzji doszło do naruszenia również treści art. 1 ust. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o [szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, która określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg (publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) poprzez zastosowanie tej ustawy do inwestycji, która nie jest drogą publiczną, nie została uprzednio jako taka zakwalifikowana, jak również z uwagi na cel i funkcje, które ma spełniać, nie może być za taką uznana. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znaleziono podstaw do zmiany zaskarżonego orzeczenia, ponieważ zostało podjęte zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Z brzmienia art. 145 § 1 przywołanej ustawy wnika natomiast, że w przypadku gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia posŧępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zatem ulec uchyleniu wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy procesowego, jeżeli miało ono, bądź mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy. Zważywszy powyższe uznano, że skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Sądowa kontrola legalności, przeprowadzona stosownie do wskazań zawartych w art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) wykazała bowiem, że zaskarżone rozstrzygnięcie nie odpowiada wymogom wynikającym z przepisów prawa obowiązujących w dacie jego podjęcia. Z uwagi na fakt, iż przedmiotem zarzutów skargi uczyniono także kwestię naruszeń proceduralnych w postępowaniu przed organem odwoławczym, przedmiotem rozważań w pierwszej kolejności uczynić należy tę właśnie materię, bowiem stwierdzenie istotnych uchybień w tym zakresie dyskwalifikuje wydane orzeczenie, pod względem jego zgodności z prawem, w całości. Wyłącznym trybem weryfikacji nieostatecznej decyzji administracyjnej, przewidzianym w kodeksie postępowania administracyjnego jest postępowanie odwoławcze, które oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Może ono być uruchomione tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej - wniesienia odwołania w terminie określonym w art. 129 k.p.a., albo wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. Obowiązkiem organu jest wówczas należyte zbadanie w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zostało wniesione przez stronę postępowania administracyjnego w terminie przewidzianym przepisem art.129 k.p.a. Warunkiem skuteczności wniesienia odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest zachowanie ustawowego terminu do jego dokonania, gdyż uchybienie terminu powoduje bezskuteczność tych środków, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Rozpatrzenie przez organ środka zaskarżenia wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza, bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, tj. decyzji, która korzysta z ochrony trwałości (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2006, s. 598). Rozpoznanie merytoryczne odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony oznaczałoby, że organ podjął działania bez podstawy prawnej, a wydanie przez niego rozstrzygnięcie dotknięte jest wadą nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).- wyrok z dnia 29 października 2008 r. WSA w Warszawie sygn. VII SA/Wa 1263/08. Jak ustalono na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, organ odwoławczy stwierdził, że odwołanie K. B. z dnia 13 maja 2010 r. wpłynęło do organu I instancji dnia 17 maja 2010 r., lecz odwołująca się nie podpisała zwrotnego poświadczenia odbioru zawiadomienia o wydaniu decyzji nadanego dnia 7 kwietnia 2010 r., jednak doręczyciel odnotował ten fakt 15 kwietnia 2010 r. i odesłał nieodebrane zawiadomienie 30 kwietnia 2010 r. do nadawcy. Termin do wniesienia odwołania w ocenie organu upłynął dnia 29 kwietnia 2010 r., zaś odwołanie zostało wniesione do Wydziału Architektury i Budownictwa Urzędu Miejskiego w [...] dopiero 17 maja 2010 r. tzn. po upływie terminu określonego w kpa. Powyższe stwierdzenie nie przeszkodziło jednak Wojewodzie do merytorycznego rozpatrzenia "wniesionego z uchybieniem terminu" odwołania i wydania rozstrzygającej co do istoty decyzji administracyjnej, co stanowi naruszenie art. 134 w zw. z art. 129 K.p.a. Jeżeli w ocenie organu istnieje prawdopodobieństwo, że odwołanie zostało złożone po upływie terminu ustawowego, to okoliczność ta wymaga jednoznacznego wyjaśnienia przez organ II instancji. Sąd podnosi, iż uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy winien w drodze postanowienia stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania, stosownie do treści przepisu art. 134 K.p.a. Skutkiem tego decyzja organu I instancji stałaby się ostateczna. (wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r. o sygn. akt SA/Łd 2990/95, niepubl. - M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, s. 777). Nie można, bowiem przejść do merytorycznego rozpoznania odwołania i wydać decyzji w II instancji w sytuacji, gdy termin do jego wniesienia upłynął i nie postanowiono o jego przywróceniu (w aktach niniejszej sprawy brak jest postanowienia w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania). Wskazana przyczyna uchylenia zaskarżonej decyzji jest okolicznością przesądzającą treść niniejszego rozstrzygnięcia. Zaskarżona decyzja - jak wykazano - nie powinna być wydana, wszelkie, więc zarzuty skargi dotyczące decyzji od strony merytorycznej, uchylają się spod kontroli Sądu. Przedstawione wyżej naruszenie prawa procesowego polegające na błędnej wykładni przepisów postępowania administracyjnego, miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy administracyjnej i stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) spowodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało o przepis art. 152 u.p.p.s.a. O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 u.p.p.s.a.