II SA/Bd 629/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi G.C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] lutego 2017r. nr [...], na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23) oraz art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 486 ze zm.), Dyrektor Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych, z upoważnienia Marszałka Województwa, odmówił G. K., wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej: o trwałym zajęciu części należącej do wnioskodawcy nieruchomości oznaczonej w Ewidencji Gruntów i Budynków jako działka nr [...] w obrębie C., o skutkach prac przygotowawczych do inwestycji [...] - Modernizacja wału przeciwpowodziowego Niziny [...], polegających na wykarczowaniu przynajmniej 4 szt. wierzb rosnących na opisanej wyżej działce oraz o odszkodowaniu w związku z trwałym zajęciem części wskazanej nieruchomości a także skutkami prac przygotowawczych do inwestycji [...] polegających na wykarczowaniu drzew. W uzasadnieniu wskazano, że wniosek poprzedziła korespondencja z Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Marszałkiem Województwa dotycząca kwestii majątkowych i finansowych związanych z projektowaniem inwestycji, wykonywaniem robót oraz ich zakończeniem. Wnioskodawca informowany był o cywilno-prawnym charakterze tych roszczeń. Żądanie z [...] listopada 2016r. (doręczone [...] listopada 2016r.), związane z etapem rozliczenia inwestycji, zawiera wyłącznie roszczenia majątkowe: posesoryjne i odszkodowawcze. W związku z powyższym, organ powołując się na art. 61 a § 1 k.p.a., uznał, że obligowany jest do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, z uwagi na zaistnienie "innej uzasadnionej przyczyny" uniemożliwiającej wszczęcie postępowania. Brak bowiem w sprawie jakiegokolwiek unormowania prawnego do rozpatrzenia żądania wnioskodawcy w drodze administracyjnej, co w istocie wynika z treści wniosku w tej sprawie. W zażaleniu na powyższe postanowienie G. K. zakwestionowała stanowisko organu pierwszej instancji, że jego żądania w przedmiocie trwałego zajęcia części działki nr [...] oraz skutków prac przygotowawczych do realizacji inwestycji, obejmujących wykarczowanie przynajmniej 4 sztuk wierzb, rosnących na tej działce i związanym z tym odszkodowaniem nie mają odzwierciedlenia w posiadanych przez organ materiałach. Oparł bowiem swoje roszczenie na podstawie wyniesienia znaków granicznych i sporządzenia odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej wykonanej przy pomiarach wiosną 2016r. w ramach geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej. Wskazał, że wyciąg z mapy geodezyjnej uzyskanej w Starostwie Powiatowym pokazuje, w których miejscach podstawa skarpy wałowej przekracza granice jego działki oraz ile drzew pozostało na jego działce. Zarzucił, że analiza mapy wykazała utratę możliwości rolniczego wykorzystania działki nr [...] wobec braku pasa wypłaszczenia skarpy wałowej, zajęcia przez skarpę wałową części działki oraz nienależyte zniwelowanie powierzchni działki do poziomu. Wnoszący zażalenie podkreślił, że żądanie nie dotyczy czasowego zajęcia gruntów, innych szkód i utrudnień w dysponowaniu własnością zasiewów i nasadzeń na gruntach rolnych, te bowiem zostały zaspokojone przez wykonawcę inwestycji, który jednak nie odpowiada za skutki naruszenia własności w trakcie wykonywania prac przygotowawczych inwestycji - wykarczowanie drzew. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało zaskarżone postanowienie w mocy. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji odnośnie istnienia przeszkody przedmiotowej do wszczęcia postępowania administracyjnego. Inwestycja modernizacji wału przeciwpowodziowego Niziny została zakończona. Żądania wnoszącego zażalenie są, w ocenie organu odwoławczego, sformułowane w jasny, niebudzący wątpliwości sposób. Zdaniem Kolegium żaden z przepisów prawa materialnego (ustawa z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, ustawa z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, ustawa z dnia 27 marca 2007r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych), nie daje podstaw do wydania przez Marszałka Województwa decyzji w żądanym zakresie, co jest warunkiem do wszczęcia przez ten organ, prowadzenia i zakończenia sprawy w formie decyzji administracyjnej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy G. K. ponowił argumenty zawarte w treści zażalenia, podnosząc, że organ odwoławczy nie odniósł się do faktu naruszenia jego własności w wyniku przygotowania i realizacji inwestycji modernizacji wału przeciwpowodziowego, polegającego na zajęciu należącej do skarżącego nieruchomości (działki nr [...]) oraz wycięciu co najmniej 4 drzew. W ocenie skarżącego, wobec takiego wykonania inwestycji w odniesieniu do jego działki zastosowanie mają art. 9 pkt 5, art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (tj. Dz.U. z 2015r., poz. 966 ze zm.). Część jego działki nr [...] stając się częścią inwestycji powinna stać się własnością Skarbu Państwa, natomiast pozostała cześć tej działki, która nie stała się częścią inwestycji, ale wobec której trwale ograniczony jest sposób korzystania – też powinna stać się własnością Skarbu Państwa. Z tego tytułu skarżący domaga się odszkodowania. Występuje zatem materialnoprawna podstawa wszczęcia postępowania administracyjnego, będąca wynikiem naruszenia prawa własności w trakcie realizacji inwestycji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlegała uwzględnieniu, albowiem zaskarżone postanowienie oraz utrzymane w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszają przepisy postępowania w stopniu, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, iż zaskarżone rozstrzygniecie organu administracji ma charakter wyłączenie formalny, a uwzględnienie skargi nie oznacza uznania zasadności roszczeń skarżącego, nie przesądza o dopuszczalności ich dochodzenia na drodze procedury administracyjnej. W ocenie Sądu, na obecnym etapie postępowania, wobec treści i doprecyzowanej dopiero w skardze podstawy prawnej żądania, ocena w tym zakresie byłaby przedwczesna. Przedmiot skargi stanowi postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2017r., utrzymujące w mocy postanowienie Dyrektora Zarządu Melioracji Urządzeń Wodnych, którym organ ten odmówił skarżącemu wszczęcia na jego wniosek postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej - o trwałym zajęciu części należącej do w/w nieruchomości oznaczonej w Ewidencji Gruntów i Budynków jako działka nr [...] w obrębie C.; - o skutkach prac przygotowawczych do inwestycji [...] - Modernizacja wału przeciwpowodziowego Niziny [...] [inwestycja], polegających na wykarczowaniu przynajmniej 4 szt. wierzb rosnących na opisanej wyżej działce; - o odszkodowaniu w związku z opisanymi w tiret 1 i 2 powyżej okolicznościami. Podstawę prawną wydania powyższych postanowień stanowił przepis art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r., poz. 23, dalej "k.p.a."), zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Pojęcie "innych uzasadnionych przyczyn", dla których postępowanie administracyjne nie może być wszczęte, w rozumieniu powyższego przepisu, nie zostało przez ustawodawcę skonkretyzowane. W orzecznictwie i literaturze przyjmuje się, że są to okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania takie jak: brak możliwości załatwienia sprawy w formie decyzji z uwagi na brak podstaw prawnych do jej wydania, w tej samej sprawie toczy się lub już zakończyło się postępowanie administracyjne, wniosek złożony został w przedmiocie zmiany, uchylenia lub stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu albo wznowienia postępowania w sytuacji, gdy wcześniej została wniesiona skarga do sądu administracyjnego na decyzję mającą stanowić przedmiot postępowania nadzwyczajnego lub też żądanie dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji, odnośnie której uprzednio wydany został wyrok sądu administracyjnego. Organ administracji obowiązany jest każdorazowo dokonać wstępnej analizy złożonego wniosku o wszczęcie postępowania pod względem możliwości wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 61a k.p.a., mając na uwadze, że okolicznościami uniemożliwiającymi merytoryczne rozpatrzenie podania są okoliczności obiektywnie uznane za oczywiste. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w miarę wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji. W sytuacji wszczęcia postępowania na zasadzie skargowości (na żądanie strony), rodzaj sprawy i jego przedmiot określa treść zgłoszonego żądania. Wszczęte postępowanie administracyjne nie oznacza dowolności organu administracji publicznej i organ ten nie jest władny do zmiany tego żądania. Treść żądania wyznacza stosowną normę prawa materialnego lub normę prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania. Podanie strony winno być zatem sformułowane w sposób klarowny, umożliwiający organowi dokonanie wstępnych czynności, pozwalających na zakwalifikowanie pisma i właściwe nadanie mu dalszego biegu. W wypadku, gdy wniosek wszczynający postępowanie administracyjne budzi wątpliwości co do jego treści lub zakresu, organ jest zobowiązany do podjęcia z urzędu czynności w zakresie ustalenia rzeczywistej woli osoby, od której on pochodzi. Organy władzy publicznej nie mogą dokonywać swobodnej ogólnikowej kwalifikacji przedmiotu żądania, zwłaszcza, gdy jest ono zredagowane w sposób, który umożliwia powiązanie treści żądania z normami prawa administracyjnego kreującymi prawa lub obowiązki. W ocenie Sądu, istotnie narusza zasady i normy postępowania administracyjnego (art. 6, art. 7, art. 9, art. 61 k.p.a.) działanie organu administracji polegające wyłącznie na uzasadnieniu braku podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego poprzez ogólne wskazanie aktów prawnych, które jego zdaniem nie mogą stanowić podstawy objętego wnioskiem żądania. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, z uwagi na obowiązek przestrzegania przez organy z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej (art. 19 k.p.a.) oraz w związku z treścią odpowiedzi na skargę, należy zwrócić także uwagę na przepisy art. 65 i 66 k.p.a. Pierwszy z nich reguluje tryb działania organu administracji w sytuacji, gdy nie jest on właściwym w sprawie, a właściwy jest inny organ administracji. Drugi wskazuje formę działania, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji publicznej (§ 1), a także gdy podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny (§3). W rozpoznawanej sprawie niesporne pozostaje, że G. K. począwszy od września 2015r. kilkukrotnie występował do Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych oraz Marszałka Województwa z żądaniami i roszczeniami, w tym wydania decyzji administracyjnej, związanymi bezpośrednio z realizacją inwestycji polegającej na modernizacji wału przeciwpowodziowego [...]. Sąd stwierdza, że brak jest w aktach administracyjnych sprawy dokumentów pozwalających jednoznacznie ustalić zakres inwestycji oraz prowadzonych na terenie lub w sąsiedztwie nieruchomości skarżącego robót, jak również odniesienia do tej kwestii w decyzji administracyjnej określającej jednoznacznie przedmiot przedsięwzięcia. Zarówno organy jak i skarżący posługują się określeniem przedsięwzięcia inwestycyjnego "Modernizacja wału przeciwpowodziowego Niziny [...]’. Jak wynika z analizy licznych wniosków skarżącego, początkowo jego roszczenia związane były z czasowym zajęciem jego nieruchomości w związku z prowadzeniem robót budowlanych i szkodami wyrządzonymi przy wykonywaniu powyższej inwestycji. Odnotować należy, iż po naprawieniu zgłaszanych pierwotnie szkód, w dalszych pismach, po zakończeniu inwestycji np. z [...] maja 2016r.z [...] września 2016r. skarżący żądał usunięcia dalej idących skutków "trwałego zajęcia części gruntu" – dot. działki nr [...] poprzez "przesunięcie skarpy wałowej oraz wypłatę odszkodowania za usunięte wierzby lub wykup całości działki na cele wałowe (k. 37, 43 akt adm.). Swoje żądanie co do wydania decyzji administracyjnej w tej sprawie skarżący skonkretyzował w kolejnym podaniu do Marszałka Województwa z [...] listopada 2016r. Z materiału dowodowego wynika również, iż skarżący przed wydaniem decyzji dotyczącej przedmiotowej inwestycji celu publicznego związanej z modernizacją wałów przeciwpowodziowych nie wyraził zgody na początkowo proponowany wykup części jego działki nr [...] jako niezbędnej do realizacji inwestycji, co zostało uwzględnione przez projektanta (m.in. pismo Biura Projektów sp. z o.o. z [...].11.2008r. k. 2 akt administracyjnych). W aktach administracyjnych (k.1) znajduje się również kopia oświadczenia G. K. z dnia [...] sierpnia 2008r., jako właściciela działek [...],[...] w obrębie C., iż wyraża on zgodę Inwestorowi Zarządowi Melioracji i Urządzeń Wodnych na czasowe zajęcie części w/w działek polegające na: a) składowaniu urobku powstałego w trakcie prac przy "Modernizacji wału przeciwpowodziowego [...] za powstałe straty, b) przejazd sprzętu mechanicznego zaangażowanego przy w/w pracach przez teren w/w działek – w zakresie niezbędnym do wykonania wskazanych robót. Zgodnie z treścią tego dokumentu za powstałe szkody właściciel otrzyma odszkodowanie, którego wypłata nastąpi po doprowadzeniu do stanu poprzedniego i oszacowaniu strat Stwierdzić należy, iż analiza treści tego dokumentu prowadzi do wniosku, iż nie można go prawidłowo interpretować w oderwaniu od okoliczności faktycznych i prawnych oraz treści ewentualnych dokumentów kształtujących wprost przedmiot inwestycji, co do której oświadczenie to zostało złożone. Zgromadzone w sprawie dokumenty nie dają jednak takiej możliwości. Jakiejkolwiek oceny w tym zakresie nie dokonały także organy orzekające w sprawie. Organy te nie odnoszą się bowiem jednoznacznie do tego czy i jaki stosunek administracyjnoprawny i na jakiej podstawie prawnej stanowi źródło konkretnych roszczeń wnioskodawcy. Z tej już tylko przyczyny przedwczesna i dowolna jest ocena, że to Marszałek Województwa jest organem właściwym do rozpoznania wszelkich żądań skarżącego, i że zgłaszane roszczenia o charakterze odszkodowawczym oraz wywłaszczeniowym nie mają, nawet w części, charakteru sprawy administracyjnej. Stwierdzić należy, iż w postanowieniu z [...] lutego 2017r. działający z upoważnienia Marszałka Województwa Dyrektor Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych– odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego na wniosek skarżącego, poza art. 61a ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, nie wskazał żadnych przepisów prawa związanych z okolicznościami sprawy, nie zgromadził materiału dowodowego w zakresie umożliwiającym ocenę, że żądania skarżącego nie mają charakteru administracyjnego, znajdującego lub nie oparcie w normach prawa materialnego. Całkowicie błędne i niezasadne jest przekonanie wyrażone w uzasadnieniu postanowienia organu pierwszej instancji, iż kwestie majątkowy i finansowy charakter żądań skarżącego, nie był związany z jakimkolwiek postępowaniem administracyjnym. Od początku żądania skarżącego bez wątpienia były związane z realizacją inwestycji celu publicznego - modernizacją wału przeciwpowodziowego, zapewne wykonywanej na podstawie konkretnej decyzji administracyjnej. Zastosowanie zatem mogą mieć, co winno podlegać szczegółowej analizie przykładowo przepisy takich ustaw jak Prawo budowlane, Prawo wodne, o gospodarce nieruchomościami, i ustaw szczególnych – jak wskazana w zaskarżonym postanowieniu oraz skardze ustawa z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz.U. z 2015r. poz. 966 ze zm.). Także organ drugiej instancji nie uzupełnił postępowania wyjaśniającego, nie zgromadził materiału dowodowego w stopniu niezbędnym dla oceny rzeczywistej treści i charakteru żądań wnioskodawcy, związanych z konkretną inwestycją celu publicznego. Organ nawet nie zweryfikował czy skarżący był stroną postępowania administracyjnego, czy jego żądania i jaki mogą mieć związek materialnoprawny z realizacją tej inwestycji i ewentualnie w jakim trybie może dochodzić swoich roszczeń, w których powołuje się na tak istotne okoliczności, jak trwałe zajęcie części nieruchomości przez zrealizowane roboty budowlane i wynikające z tego ograniczenie prawa własności poprzez niemożność wykorzystywania nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. Organ odwoławczy z naruszeniem wskazanych wyżej norm postępowania administracyjnego, podobnie jak organ pierwszej instancji całkowicie uchyli się od ustalenia istoty sprawy, nie wezwał wnioskodawcy do doprecyzowania wniosku, w szczególności co do podstawy prawnej na której opiera swoje żądanie, jak również analizy obowiązujących przepisów prawa materialnego regulujących kwestie realizacji tego typu szczególnych inwestycji celu publicznego jakimi są budowle przeciwpowodziowe, w tym wały przeciwpowodziowe. Organ odwoławczy ograniczył się do nieuzasadnionego stwierdzenia, że: "żaden z przepisów prawa materialnego nie daje podstaw do wydania przez Marszałka Województwa decyzji w żądanym zakresie, co jest warunkiem do wszczęcia przez ten organ, prowadzenia i zakończenia sprawy w formie decyzji administracyjnej." Wskazać jednak należy, iż odmawiając wszczęcia postępowania administracyjnego, z powołaniem się na przepis art. 61a § 1 k.p.a. Marszałek nie odniósł się do tego, że on nie jest właściwy do wydania decyzji w sprawie, lecz uznał że objęte podaniem żądania skarżącego nie maja charakteru sprawy administracyjnej. Tymczasem zawężająca ocena Samorządowego Kolegium Odwoławczego, pomija treść przepisów art. 65 i 66 k.p.a. Każdy z przywołanych wyżej przepisów proceduralnych reguluje inne sytuacje i obowiązki organu administracji, do którego wpłynie podanie. Nie stanowi także, odpowiadającego wymogom procesowym uzasadnienia postanowienia w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego (por. art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a.) ogólnikowe powołanie się na przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 2147), ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tj. Dz.U. z 2015r. poz. 469), ustawy z dnia 27 marca 2007 r. (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 778) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani z ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych. Organ administracji publicznej winien bowiem przywołać konkretne przepisy prawa, oraz okoliczności faktyczne, które przemawiają za jego oceną, że istnieją i jakie uzasadnione przyczyny uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego. Przypomnieć należy, iż przepis art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., wskazany jako podstawa prawna rozstrzygnięcia organów w niniejszej sprawie stanowi, że w sytuacji gdy żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podkreślenia zatem wymaga w okolicznościach tej sprawy, iż zanim organ administracji publicznej wobec żądania strony wszczęcia postępowania administracyjnego – oceni, że postępowanie nie może być wszczęte w rozumieniu tego przepisu, z pewnością musi ocenić treść żądania w kontekście zgromadzonych wstępnie dowodów, a następnie ocenić czy w ogóle jest on organem właściwym rzeczowo i miejscowo do rozpoznawania tego typu spraw. Z pewnością nie może stanowić podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego samo tylko przekonanie organu o bezzasadności żądania strony. Z porównania treści przepisów art. 61a, 65 i 66 k.p.a. w zw. z art. 19 k.p.a. wynika także jednoznacznie, iż organ do którego skierowano podanie, nie jest właściwy do orzeczenia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie administracyjnej, która rzeczowo nie należy do jego właściwości. Z tych powodów sąd stwierdził, iż zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bez należytego rozeznania istoty i rzeczywistego żądania strony, wezwania jej do doprecyzowania i oceny czy podanie dotyczy jednej czy kilku spraw, do których rozpoznania kto jest właściwy, niedopuszczalne jest formalne pozbawienie strony możliwości rozpoznania jej sprawy we właściwym trybie i przez właściwy organ. Ponownie rozpoznając sprawę Marszałek Województwa winien uwzględnić powyższą wykładnię prawa i uzupełnić materiał dowodowy oraz dokonać analizy żądań skarżącego w kontekście konkretnych przepisów prawa materialnego. Na tej podstawie wezwać skarżącego do sprecyzowania wniosku ze wskazaniem tych przepisów, następnie z uwzględnieniem przepisów art. 61 i nast. k.p.a., ocenić czy podanie dotyczy jednej czy kilku spraw, czy właściwy w tym zakresie jest marszałek województwa czy inny organ administracji, czy też np. sąd powszechny i stosownie do tego zastosować odpowiedni tryb. Ponownie podkreślając, iż sąd administracyjny nie zastępuje organów administracji w rozpoznaniu sprawy, a nadto zgromadzony w tej sprawie materiał dowodowy nie jest wystarczający do przesądzania istoty sprawy, w związku z pewnym doprecyzowaniem w skardze do sądu podstawy prawnej żądania można wskazać, iż potwierdza to również wadliwość zaskarżonych postanowień. Z pewnością bowiem, pomijając nawet inne przepisy prawa materialnego, z których może wynikać materialnoprawna podstawa rozstrzygania w trybie administracyjnym o wielu różnorodnych roszczeniach związanych bezpośrednio lub pośrednio z realizacją inwestycji budowlanej celu publicznego, w tym ograniczenia prawa własności czasowego lub trwałego, a nawet wywłaszczenia, w pierwszej kolejności należało rozważyć zastosowanie w sprawie przepisów tzw. "specustawy" G. K. w skardze wskazał, że wobec opisanego przez niego i kwestionowanego wykonania inwestycji w sprawie mają zastosowanie zapisy art. 9 pkt 5 oraz art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, bowiem część jego działki oznaczonej nr [...], stając się częścią inwestycji powinna stać się własnością Skarbu Państwa, natomiast pozostała część tej działki, która nie stała się częścią inwestycji, ale wobec której trwale ograniczony jest sposób korzystania - też powinna stać się własnością Skarbu Państwa. Zdaniem skarżącego z tego tytułu przysługuje mu odszkodowanie, zatem występuje podstawa materialnoprawna wszczęcia postępowania administracyjnego będąca wynikiem naruszenia prawa własności w trakcie realizacji inwestycji. Odnosząc się do powyższego przekonania skarżącego, niezależnie od jego zasadności wskazać przyjdzie, iż nie każda nawet nieprawidłowość w realizacji inwestycji publicznej będzie skutkowała możliwością realizacji roszczeń odszkodowawczych w drodze postępowania administracyjnego. W sytuacji bowiem gdy z przepisów prawa materialnego nie wynika taka podstawa, właściciel nieruchomości sąsiedniej, któremu wyrządzono szkodę, może dochodzić jej naprawienia w trybie przepisów prawa cywilnego, w tym powództwa przed sądem powszechnym, regulujących ochronę prawa własności. Przykładowo zgodnie z przepisem art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu. W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, organ administracji architektoniczno-budowlanej określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Inwestor, po zakończeniu robót, o których mowa w ust. 1, jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu - na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym (ust. 3). Z akt sprawy pośrednio zdaje się wynikać, iż skarżący w związku z realizacją przedmiotowej modernizacji wału przeciwpowodziowego na sąsiedniej nieruchomości wyraził inwestorowi pisemną zgodę na wejście na teren swojej nieruchomości i warunki i tryb korzystania z niej na czas realizacji inwestycji i ustalania odszkodowania za szkody wynikłe z tego korzystania. W tej sytuacji wszelkie szkody związane z zajęciem jego nieruchomości w czasie realizacji inwestycji obowiązany jest naprawić inwestor na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym, a sporów należy dochodzić przed sądem powszechnym, co wyklucza możliwość orzekania o tym w trybie postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 41 ust. 1 Prawa budowlanego, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi, natomiast, jak stanowi art. 41 ust. 2 ustawy, są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie, wykonanie niwelacji terenu, zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów oraz wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Prace przygotowawcze są częścią procesu inwestycyjnego opartego na przepisach Prawa budowlanego i skarżący nie ma podstaw do oddzielania prac przygotowawczych od właściwej realizacji inwestycji. W niniejszej sprawie w takim kontekście należy zatem ocenić żądanie skarżącego ustalenia w drodze decyzji administracyjnej odszkodowania za "wykarczowanie i zagarnięcie" w trakcie prac przygotowawczych do realizacji inwestycji na nieruchomości skarżącego 4 drzew. W dalszej kolejności należy przywołać przepisy wskazanej w skardze ustawy o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy (wobec braku ustalenia inwestycji realizowanej na podstawie jakiej decyzji żądania dotyczą, na obecnym etapie postępowania sąd nie ma możliwości innej weryfikacji stanu prawnego). Zgodnie z art. 1 ustawa określa szczegółowe zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych oraz organu właściwe w tych sprawach. W myśl art. 2 pkt 1 ustawy budowlą przeciwpowodziową jest także wał przeciwpowodziowy, z kolei zgodnie z przepisem art. 2 pkt 2 pod pojęciem inwestora rozumie się regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, marszałka województwa działającego w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, województwo, powiat, gminę lub partnera prywatnego w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, realizujących inwestycję. Inwestycja jest celem publicznym w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (art. 3). Przepisy ustawy szczegółowo regulują przygotowanie do realizacji inwestycji, włącznie z postępowaniem wobec właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizacje inwestycji i pozostałych stron postępowania. Zgodnie z art. 9, decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji wydawana przez wojewodę, zawiera między innymi: 1) określenie linii rozgraniczających teren; 2) warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa; 3) wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich; 4) zatwierdzenie podziału nieruchomości; 5) oznaczenie według katastru nieruchomości: a) nieruchomości lub ich części, będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej realizacji, które stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, b) nieruchomości lub ich części będących częścią inwestycji, niezbędnych do jej funkcjonowania, które nie stają się własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego, ale wobec których trwale ogranicza się sposób korzystania; 6) zatwierdzenie projektu budowlanego; W myśl art. 13 ust. 1 ww. ustawy, w sprawach o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, w zakresie nieuregulowanym w ustawie, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Uzyskanie tej decyzji jest równoznaczne z uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy albo decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz pozwolenia na budowę (art. 14). W rozdziale 3 ustawy określono zasady nabywania nieruchomości w związku z realizacją inwestycji. Jak stanowi przepis art. 19 ustawy, decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1), linie rozgraniczające teren ustalone tą decyzją stanowią linie podziału nieruchomości (ust.2), a decyzja stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (ust. 3). Co szczególnie istotne, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego z dniem, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna. Skarżący winien zatem zwrócić uwagę, iż do opisanej wyżej sytuacji prawnej odnosi się treść wskazanego w skardze przepisu art. 20 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, że z tytułu przeniesienia na rzecz Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego własności nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. a, właścicielowi albo użytkownikowi wieczystemu tej nieruchomości przysługuje odszkodowanie, w wysokości uzgodnionej między inwestorem, a dotychczasowym właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub osobą, której przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, od odpowiednio Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego. Uzgodnienia dokonuje się w formie pisemnej pod rygorem nieważności. Z tego przepisu nie wynika zatem władcza forma działania żadnego organu administracji – w formie decyzji administracyjnej. Nadto odszkodowanie w tym trybie dotyczy sytuacji następczej, wobec właścicieli tych nieruchomości, które zostały określone uprzednio w decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji, które z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. W myśl art. 20 ust. 2 i 3, jeżeli w terminie 2 miesięcy od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na realizację inwestycji stała się ostateczna, nie dojdzie do uzgodnienia, o którym wyżej mowa w ust. 1, wysokość odszkodowania ustala wojewoda w drodze decyzji. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 21 (ust. 8). Przywołany w skardze przepis art. 22 ust. 2 ww. ustawy stanowi, że właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości, o których mowa w art. 9 pkt 5 lit. b, może domagać się wykupu nieruchomości przez Skarb Państwa albo jednostkę samorządu terytorialnego, składając wniosek w terminie 90 dni od dnia otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w art. 7 ust. 1 (czyli terminu otrzymania od wojewody zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji). Wbrew jednak oczekiwaniu skarżącego tego typu roszczenie, nawet abstrahując od określonego wyżej terminu, nie podlega realizacji w trybie postępowania administracyjnego poprzez wydanie decyzji administracyjnej. Wskazać należy, iż zgromadzony materiał dowodowy nie daje żadnej możliwości nawet przybliżonego ustalenia daty wydania przez wojewodę decyzji o pozwoleniu na realizację inwestycji pod nazwą "Modernizacja wału przeciwpowodziowego [...]", inwestora, daty kiedy stała się ona ostateczna, ani tego czy nieruchomość skarżącego lub jej część objęta była treścią tej decyzji, czyli czy stanowi ona nieruchomość o której mowa w art. 9 ust. 5 lit. a lub b ww. ustawy. Z treści korespondencji między skarżącym i Zarządem Melioracji i Urządzeń wodnych orz Marszałkiem województwa zdaje się wynikać raczej to, że działka nr [...] nie była objęta ostatecznie terenem planowanej inwestycji (zgodnie z wolą skarżącego), a jedynie z nią sąsiadowała. Także i ta okoliczność nie może jednoznacznie przesądzać wobec treści zarzutów strony, że inne nawet niż wskazane w skardze przepisy mogą potencjalnie stanowić podstawę dochodzenia roszczeń, w tym odszkodowawczych związanych z realizacją przedmiotowej inwestycji. Rozważenia wymagają tu w szczególności stosowne przepisy dotyczące wywłaszczenia nieruchomości uregulowane w ustawie z dnia z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Ustawodawca w art. 30 ustawy z dnia 8 lipca 2010r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych, w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie, odesłał bowiem do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Mając powyższe na uwadze zarzuty skargi wobec zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego o wydanie decyzji administracyjnej związanej z trwałym zajęciem części nieruchomości oznaczonej nr [...] obręb C. na skutek realizacji inwestycji związanej z modernizacją wału przeciwpowodziowego i wykarczowaniem 4 drzew oraz ustaleniem odszkodowania we wskazanej części okazały się zasadne. Rozstrzygnięcia organów zostały wydane z naruszeniem zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w przepisach art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. oraz przepisów art. 19, art. 61a § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. Z tych powodów, na podstawie w art. 145 § 1 pkt.1 lit c p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku. Skarżący nie wniósł o zwrot kosztów postępowania sądowego, zatem w myśl przepisów art. 199 i art. 200 p.p.s.a., nie orzeczono w tym zakresie.