II SA/Bd 63/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2007 r. sprawy ze skargi Jadwigi C. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wszczęcia postępowania egzekucyjnego i wymierzenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2006 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza, od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej Jadwigi C. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] 2006 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta W.a, działając na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz.U. z 2000 r., Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 1 a pkt 12 b, art. 2 § 1 pkt 10, art. 6 § 1, art. 20 § 1 pkt 4, art. 22 § 4, art. 64a § 1 pkt 1, art. 121 § 2, art. 122 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (jednolity tekst: Dz.U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 z późn. zm.), wszczął postępowanie egzekucyjne w administracji w stosunku do Jadwigi C. jako współwłaścicielki nieruchomości przy ul. [...] we W., ponieważ mimo wcześniejszego upomnienia z dnia [...] 2006 r., znak: [...], nie wykonała ona ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 1998 r., znak: [...], nakazującej współwłaścicielom nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny, w terminie do 30 czerwca 1999 r. oraz umieścić na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także o zakazie jego użytkowania. Ustalając więc wymagalność zobowiązania organ stwierdził, że podlega ono egzekucji w trybie administracyjnym, w związku z czym nałożył grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 600,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł wskazując, że należność ta jest mniejsza niż 10 % kwoty nałożonej grzywny. Dodatkowo organ administracji zwrócił uwagę na załączony do rozstrzygnięcia odpis tytułu wykonawczego, wystawionego w trybie art. 32 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. W zażaleniu od orzeczenia organu I instancji Jadwiga C. zarzuciła zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego, albowiem osiągane przez nią dochody miesięczne wynoszą 860 zł, przy czym po dokonaniu wszelkich opłat pozostaje jej 520 zł. Ponadto odwołująca podniosła okoliczność, że jako współwłaścicielka nieruchomości przy ul. [...] we W. (1/8 udziału), na zasadzie wyłączności opłacała cały podatek od nieruchomości. Jej zdaniem przyczyna złego stanu technicznego przedmiotowego budynku tkwi w nieprawidłowo wykonanej rozbiórce przyległego do niego dotychczas innego budynku. Odwołująca zwraca też uwagę, iż prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie egzekucyjne w administracji jest dla niej krzywdzące, ponieważ w jego wyniku wszelkie konsekwencje związane z odpowiedzialnością za zniszczony budynek zostały przerzucone właśnie na jej osobę. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu zażalenia, postanowieniem z dnia [...] 2006 r. nr [...] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonego orzeczenia. Zdaniem organu odwoławczego wniesiony środek zaskarżenia jest bezzasadny, w niczym nie podważa merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ grzywna w celu przymuszenia, tak jak każdy inny środek egzekucyjny jest uciążliwa, ale jej nałożenie ma na celu przymuszenie do wykonania nałożonego obowiązku, gdy zobowiązany nie wykonuje obowiązku dobrowolnie. Organ zwrócił też uwagę, iż w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego w administracji i anulowania nałożonej grzywny, a ewentualne jej umorzenie uzależnione jest od wykonania nałożonego obowiązku. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Jadwiga C. wniosła o uchylenie orzeczenia organu odwoławczego utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji, zarzucając jego wydanie z naruszeniem art. 33 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca podniosła, iż drugi punkt decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 1998 r. o umieszczeniu na budynku tablic ostrzegających o stanie zagrożenia został wykonany i takie tablice zostały umieszczone na tym budynku. Ponadto skarżąca, wskazując na swój podeszły wiek i niskie dochody wywodzi, że nałożony na nią obowiązek wyłączenia budynku z użytkowania w całości jest niemożliwy do wykonania, bez względu na zastosowane środki egzekucyjne mające służyć przymuszeniu wykonania tego obowiązku, zważywszy, że wiązałoby się to z koniecznością zapewnienia lokali zamiennych trzem rodzinom dotychczas zamieszkujących w tym budynku. Zdaniem skarżącej niemożność wykonania nałożonego obowiązku powoduje niewykonalność tego obowiązku również dlatego, że obowiązek ten spoczywa na Gminie Miasta W. zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego. W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie, powołując się na szczegółowe, merytoryczne uzasadnienie swojego stanowiska zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów organ podkreślił, że istota rozstrzygnięcia sprowadza się do stwierdzenia, że w stosunku do skarżącej wykonanie obowiązku w części dotyczącej jej osoby jako współwłaściciela winno polegać na skutecznym współdziałaniu z innymi współwłaścicielami w zakresie uzyskania wyroków eksmisyjnych dla zamieszkujących budynek, zapewnieniu uprawnionym lokali zastępczych, względnie współdziałaniu z miastem w celu uzyskania decyzji przydzielających lokale socjalne i doprowadzeniu do wyegzekwowania tych orzeczeń przez właściwe organy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, lecz z innych powodów aniżeli wskazane w jej treści, ponieważ zaskarżone orzeczenie narusza prawo materialne w sposób mający wpływ na treść rozstrzygnięcia. Na wstępie zaznaczyć należy, iż zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności prawem materialnym i przepisami procesowymi, przy czym zwrócić należy też uwagę, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późń. zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Dla właściwego zrozumienia zapadłego orzeczenia przede wszystkim zwrócić należy uwagę na określony przedmiot toczącego się postępowania na poziomie organów administracji. W niniejszej sprawie doszło do zaskarżenia orzeczenia organu egzekucyjnego, jednak podniesione wobec niego zarzuty, zarówno na etapie postępowania administracyjnego jak i zawarte w skardze, dotyczą merytorycznego rozstrzygnięcia sporu w przedmiocie wyłączenia w całości z użytkowania budynku mieszkalnego wielorodzinnego, całkowicie abstrahując od prowadzonego postępowania egzekucyjnego. Należy stwierdzić, że celem administracyjnego postępowania egzekucyjnego jest doprowadzenie do realizacji obowiązków przez zobowiązanego. Cel ten jest istotny nie tylko z punktu widzenia techniki administrowania, tj. skutecznego realizowania obowiązków przez adresatów nakazów i zakazów administracyjnoprawnych. Chodzi tu również o wdrażanie jednostek – obywateli i innych podmiotów – do realizacji zasady praworządności, rozumianej jako wykonywanie obowiązków nałożonych prawem administracyjnym lub aktem administracyjnym. Natomiast zarzuty w postępowaniu egzekucyjnym są środkiem prawnym ochrony zobowiązanego przed naruszeniem podstawowych zasad tego postępowania, jak również przed niedopuszczalną egzekucją. Jeżeli organ stwierdzi istnienie uzasadnionych zarzutów, to zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. Nr 110, poz. 968 ze zm.) wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania. Wystąpienie przesłanek stanowiących podstawę umorzenia postępowania obliguje zawsze do takiego zakończenia postępowania egzekucyjnego, bez względu na to, czy zostaną one stwierdzone z urzędu, czy też wyjdą na jaw w wyniku zgłoszonych zarzutów. Należy zatem przyjąć, że w art. 59 ustawy egzekucyjnej chodzi o rozbieżności między treścią obowiązku podaną w tytule wykonawczym a treścią obowiązku określonego w przepisie prawa albo w rozstrzygnięciu w sprawie indywidualnej lub w dokumencie stanowiącym podstawę do wystawienia tytułu wykonawczego. Bezspornym w rozpoznawanej sprawie jest fakt istnienia ostatecznej, podlegającej wykonaniu, decyzji Prezydenta Miasta W. z dnia [...] 1998 r., znak: [...], nakazującej współwłaścicielom nieruchomości położonej we W. przy ul. [...] wyłączyć w całości z użytkowania budynek mieszkalny wielorodzinny, w terminie do 30 czerwca 1999 r. oraz umieścić na budynku zawiadomienie o stanie zagrożenia bezpieczeństwa ludzi lub mienia, a także o zakazie jego użytkowania. Kontrola legalności tego rozstrzygnięcia została już przeprowadzona we właściwym trybie, prowadząc do uzyskania przez nie waloru ostateczności, zamykającego możliwość ponownego, merytorycznego rozpoznawania przedmiotowej sprawy w zwyczajnym postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe jako niedopuszczalne należy uznać wszelkie argumenty i zarzuty kwestionujące rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy od strony merytorycznej, bowiem korzysta ona z przymiotu rzeczy osądzonej (res iudicata). Słuszne jest zatem stanowisko organu, kwestionujące zasadność podnoszonego zarzutu niemożliwości wykonania nałożonego obowiązku, gdyż w stosunku do skarżącej wykonanie obowiązku w części dotyczącej jej osoby jako współwłaściciela polega na skutecznym współdziałaniu z innymi współwłaścicielami w zakresie uzyskania wyroków eksmisyjnych dla zamieszkujących budynek, zapewnienia uprawnionym lokali zastępczych, względnie współdziałaniu z Gminą Miasto W. w celu uzyskania decyzji przydzielających lokale socjalne i doprowadzeniu do wyegzekwowania tych orzeczeń przez właściwe organy. Należy też zwrócić uwagę, w kontekście badania prawidłowości postępowania orzekających w sprawie organów egzekucyjnych, na unormowanie zawarte w art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zgodnie z którym organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Istota postępowania egzekucyjnego skupia się bowiem na samej wykonalności prawomocnego orzeczenia, bez jakiegokolwiek wkraczania w weryfikację merytorycznego załatwienia sprawy. Stanowisko takie podziela również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyroku z 8 lipca 1999 r. (sygn. akt I SA 303/99, LEX nr 48578) orzekł, iż organ egzekucyjny, który zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Wadliwość tytułu wykonawczego, istniejąca zdaniem skarżącego, winna być podnoszona w innym postępowaniu, nie zaś w sprawie, której przedmiotem jest tylko ocena legalności zastosowanego środka egzekucyjnego. Dokonana zaś z urzędu kontrola prawidłowości przeprowadzonego postępowania egzekucyjnego prowadzi jednak do uznania, że zapadłe rozstrzygnięcia uchybiają wymaganiom prawnym wynikającym z ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z art. 64a § 1 cyt. ustawy organ egzekucyjny w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym pobiera opłaty za dokonane czynności egzekucyjne, z zastrzeżeniem art. 64d. W przypadku wydania postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia (art. 64 § 1 pkt 1 wymienionej ustawy) wysokość tej opłaty wynosi 10 % kwoty nałożonej grzywny, nie więcej jednak niż 68 zł. W niniejszej sprawie postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta W. z dnia [...] 2006 r., utrzymanym w mocy przez organ odwoławczy, nałożono grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 600,00 zł oraz obowiązek wniesienia opłaty egzekucyjnej za wydanie niniejszego postanowienia w wysokości 68 zł wskazując jednocześnie, że należność ta jest mniejsza niż 10 % kwoty nałożonej grzywny. Tymczasem maksymalna wysokość opłaty egzekucyjnej mogła wynieść 60 zł. Błąd w działaniu matematycznym skutkuje więc naruszeniem materialnoprawnego przepisu art. 64 § 1 pkt 1 cyt. ustawy, w związku z czym należy stwierdzić, że zarówno rozstrzygnięcie organu I instancji jak i organu odwoławczego, wydane zostały w sposób wadliwy, przez co uzasadnionym jest ich usunięcie z obowiązującego porządku prawnego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że organy administracji publicznej obu instancji, rozpoznając niniejszą sprawę naruszyły przepisy prawa materialnego przez błędne ich zastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 wymienionej ustawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy w zw. z § 14 ust. 2 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.).