II SA/Bd 632/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Wójt Gminy na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 23 z późn.zm, dalej powoływana jako K.p.a.) w związku z art. 17, art. 20, art. 23b, art. 24 ust. 1, art. 25 ust. 1, art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1952 z późn. zm., dalej powoływana jako u.ś.r.) oraz rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U z 2017 r. poz. 1466) odmówił E. L. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na matkę I. L. W uzasadnieniu organ wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1b u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że jako datę powstania niepełnosprawności I. L. wskazano [...].03.2009 r., czyli w danym momencie miała ona ukończony 73 rok życia, co powoduje, że wnioskodawczyni nie spełnia ww. przesłanek wymienionych w art. 17 ust. 1b u.ś.r. Ponadto, decyzją z [...].09.2017 r., nr [...], przyznano E. L. prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku z opieką nad matką I. L. W myśl ustawy o świadczeniach rodzinnych świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekuna (art. 17 ust. 5 pkt 1 ppkt b ustawy). Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji decyzji. Odwołanie od w/w decyzji wniosła E. L. W motywach odwołania odwołująca się podała, że opiekuje się schorowaną matką i pobiera z tego tytułu specjalny zasiłek opiekuńczy. Niemniej emerytura mamy oraz zasiłek nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów związanych z utrzymaniem rodziny. Decyzją z dnia [...] marca 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4, ust. 3 i 3a, art. 24 ust. 2 i ust. 4 u.ś.r. oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest legitymowanie się przez I. L. orzeczeniem, na mocy którego została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, przy czym w orzeczeniu podano, iż ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...].03.2009 r. Niepełnosprawność nie powstała zatem w wieku określonym w przepisie art. 17 ust. 1b u.ś.r., co zdaniem organu I instancji wyklucza przyznanie przedmiotowego świadczenia. SKO przywołało również wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r., sygn. K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443), w którym stwierdzono, że "Art. 17 ust. 1b ustawy powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji". Kolegium wyraziło pogląd, że zasadne jest uwzględnienie stanowiska sądów administracyjnych, dotyczących stosowania przepisu art. 17 ust. 1b w/w ustawy. Ostatnio w tej sprawie jednoznacznie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.12.2016 r. (sygn. I OSK 1614/16, LEX nr: 2190248): "W stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium". Ponadto, z akt sprawy wynika, że E. L. uprawniona jest do specjalnego zasiłku opiekuńczego na I. L., przyznanego od [...].11.2017 r. do [...].10.2018 r. (decyzja Wójta Gminy z dnia [...].09.2017 r., znak: [...]). Natomiast przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r. wprowadza negatywną przesłankę, w myśl której świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W przedmiotowej sprawie zaistniała więc negatywna przesłanka do przyznania wnioskowanego świadczenia, albowiem strona jest beneficjentem specjalnego zasiłku opiekuńczego i nie zrezygnowała z niego, a to stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż świadczenie pielęgnacyjne i specjalny zasiłek opiekuńczy, to świadczenia alternatywne. W związku z tym należy stwierdzić, że strona nie spełnia warunków koniecznych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad matką, która legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. Skargę na powyższą decyzję złożyła E. L. wnosząc o jej uchylenie oraz przyznanie jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnieniu skargi skarżąca podkreśliła swoją trudną sytuację związaną z koniecznością sprawowania opieki na nad matkę oraz odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (sygn. akt K 38/13), Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek z innych powodów, niż w niej wskazane. W sprawie bezsporne pozostaje to, że skarżąca sprawuje opiekę nad niepełnosprawną matką, przy czym niepełnosprawność powstała po 18 oraz 25 roku życia, co biorąc pod uwagę literalną treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. winno powodować odmowę przyznania świadczenia właśnie z uwagi na przekroczenie wieku przez osobę, która wymaga opieki. Stosownie bowiem do cyt. przepisu, świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia. Słusznie jednak SKO powołało się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 21.10.2014 r. (K 38/13, OTK-A 2014/9/104), w którym Trybunał orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. W związku z treścią ww. wyroku powszechnie wyrażany jest w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, niż przewiduje to art. 17 ust. 1b u.ś.r., kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób, oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium. W niniejszej sprawie jednak powodem dla odmowy przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego była treść art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b u.ś.r., zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. W sprawie bezsporne jest, że skarżącej decyzją Wójta Gminy z [...].09.2017 r. przyznano prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego na matkę I. L. W związku z tym, w ocenie Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy prawa postępowania w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy (w szczególności art. 9 i art. 79a § 1 zd. 1 K.p.a. i art. 27 ust. 5 i art. 32 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.). Zgodnie z art. 27 ust. 5 u.ś.r., w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: 1) świadczenia rodzicielskiego lub 2) świadczenia pielęgnacyjnego, lub 3) specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub 4) dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub 5) zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów - przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. Organ nie pouczył skarżącej o treści ww. przepisu. Tymczasem, stosownie do art. 9 K.p.a., "Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek." Natomiast zgodnie z art. 79a § 1 zd. 1 K.p.a., w postępowaniu wszczętym na żądanie strony, informując o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, organ administracji publicznej jest obowiązany do wskazania przesłanek zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony. Jak wspomniano wyżej, z akt sprawy w żaden sposób nie wynika, aby organ pouczył skarżącą o treści art. 27 ust. 5 u.ś.r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga to, że wysokość świadczenia pielęgnacyjnego, o przyznanie którego skarżąca wnosiła w niniejszej sprawie, jest znacznie wyższa (zgodnie z art. 17 ust. 3 u.ś.r., przysługuje ono w wysokości 1477,00 zł miesięcznie, kwota podana zgodnie z obwieszczeniem Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 10 listopada 2017 r. w sprawie kwoty świadczenia pielęgnacyjnego na 2018 r., M.P.2017.1014) niż specjalnego zasiłku opiekuńczego, który skarżąca otrzymuje (zgodnie art. 16a ust. 6 u.ś.r., przysługuje on w wysokości 520,00 zł miesięcznie). W praktyce oznacza to możliwość wyboru przez osobę wnioskującą świadczenia korzystniejszego, z czym wiąże się jednocześnie konieczność rezygnacji z dotychczas otrzymywanego. W realiach sprawy temu wymogowi skarżąca nie uczyniła zadość, nie zwróciła się bowiem, wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, o uchylenie w trybie art. 155 K.p.a. decyzji przyznającej specjalny zasiłek opiekuńczy (zgodnie z tym przepisem, decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony). Przede wszystkim należy jednak zwrócić uwagę na to, że ustawa o świadczeniach rodzinnych zawiera w tym zakresie autonomiczną regulację, stanowiącą odpowiednik art. 155 K.p.a. Jej art. 32 ust. 1 stanowi, że organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń, przy czym zmiana decyzji na korzyść strony nie wymaga jej zgody (ust. 1a) i wszczęcie postępowania w sprawie zmiany decyzji ustalającej prawo do świadczeń rodzinnych na korzyść strony, w zakresie zmiany wysokości świadczeń, następuje z urzędu (ust. 1b). Wychodząc z tych przesłanek Sąd uwzględnił skargę, gdyż stwierdził, że zaskarżona oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania administracyjnego w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 P.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia. Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych rozważań Sądu i ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag. W szczególności organ winien rozważyć zastosowanie art. 32 ust. 1 i ust. 1b u.ś.r.