II SA/Bd 634/18

Dnia 28 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jarosław Wichrowski Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 roku sprawy ze skargi M. M. i J. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. solidarnie na rzecz M. M. i J. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2018r. nr [...], Burmistrz Miasta L., po rozpatrzeniu wniosku T. G., ustalił warunki zabudowy w granicach określonych liniami rozgraniczającymi teren inwestycji na mapie stanowiącej załącznik graficzny nr 1 do decyzji dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, na działce o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta L.. W uzasadnieniu organ wskazał, że przedmiot decyzji mieści się w założeniach art. 59 ust. 1 i spełnia warunek zawarty w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1073 ze zm. – dalej "u.p.z.p."). Zamierzenie inwestycyjne dotyczące rozbudowy i nadbudowy budynku garażowego oraz zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny stanowi nową zabudowę zgodnie z art. 53 ust. 3 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wykonano analizę stanu faktycznego i prawnego terenu wskazanego przez inwestora dla ustalenia warunków zabudowy. Organ przedstawił wyniki powyższej analizy, opisując ustalenia w zakresie cech działki inwestycyjnej i działek sąsiednich (rodzaj zabudowy, powierzchnia, klasyfikacja gruntów). Brak jest obowiązującego dla terenu inwestycji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a przedmiotowy teren w poprzednio obowiązującym m.p.z.p. przeznaczony był pod zabudowę mieszkaniową. Zamierzona inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogących znacząco oddziaływać na środowisko; że teren inwestycji leży poza obszarami chronionymi w rozumieniu ustawy o ochronie przyrody i podlegającymi ochronie w rozumieniu ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; że ustalona linia zabudowy w odległości 9,5 m licząc od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi wojewódzkiej ul. [...] pozostaje bez zmian; że nie jest wymagane uzyskanie zgód na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze; oraz że decyzja uzyskała wymagane uzgodnienia organów, przewidziane przepisami szczególnymi. Organ stwierdził, że inwestycja spełnia warunki opisane w art. 61 ust. 1 oraz art. 53 ust. 4 u.p.z.p. Do decyzji załączono mapę geodezyjną w skali 1:100 oraz analizę funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. W odwołaniu od powyższej decyzji J. M. i M. M. podnieśli, że: planowana nadbudowa będzie miała niekorzystny wpływ na ich nieruchomość w postaci niepożądanego zaciemnienia (strona południowa), w linii granicy na ich działce usytuowany jest zamieszkały budynek o niskiej zabudowie, który posiada komin spalinowy usytuowany 25 m od planowanej nadbudowy i zasłonięcie go ścianą spowoduje brak ciągu, co w efekcie uniemożliwi korzystanie z pomieszczeń mieszkalnych. Nadto planowana nadbudowa ograniczy dostęp do światła, spowoduje zmniejszenie atrakcyjności korzystania z podwórka, co znacznie obniży wartość użytkową posesji i wartość rynkową nieruchomości. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59 ust. 1 i ust. 2, art. 53 ust. 4, ust. 3-5a, art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 1 i § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm. – dalej "rozporządzenie"). Stwierdził, że wniosek inwestora spełniał wymogi art. 52 ust. 3 u.p.z.p., że organ prawidłowo ustalił krąg stron postępowania i zapewnił im udział w postępowaniu, projekt decyzji został sporządzony przez osobę legitymującą się odpowiednimi uprawnieniami oraz uzgodniony z odpowiednim organem – Zarządem Dróg Wojewódzkich w B., oraz że dokonał prawidłowej analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, której wnioski obszernie opisał w uzasadnieniu decyzji. Załączona do decyzji część graficzna analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy spełnia warunki wynikające z rozporządzenia – prawidłowo wyznacza obszar analizowany w odległości 60m (3x szerokość frontu działki inwestorskiej) ze wskazaniem funkcji zabudowy na terenie tego obszaru, z którego wynika, że zachowana będzie zgodność zabudowy nowej z istniejącą. W ocenie organu odwoławczego zachowana będzie zasada dobrego sąsiedztwa, co wynika z prawidłowo ustalonej linii nowej zabudowy inwestycji (9,5m przy 10m na działkach sąsiednich), wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki (od 36,87% do 37% przy średnim wskaźniku w obszarze analizowanym 26,4% - odstępstwo w ocenie organu uzasadnione ze względu na duże zróżnicowanie wskaźnika na obszarze analizowanym), szerokości elewacji frontowej (20m przy średniej w orzasze analizowanym 11m – odstępstwo uzasadnione zróżnicowaniem szerokości elewacji frontowych zabudowy sąsiedniej od 4,7m do 21m), wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (do 6m przy parametrze tym kształtującym się w obszarze analizowanym na poziomie od 2m do 8m - odstępstwo uzasadnione niepogorszeniem porządku architektonicznego) oraz geometrii dachu (kąt nachylenia od 13 do 20 stopni i wysokości kalenicy do 6,5m i układzie prostopadłym lub równoległym do drogi, co mieści się w parametrach geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, charakteryzujących się wielością rodzajów spadków i nachyleniach od 20 do 45 stopni). Powyższe parametry, w ocenie organu odwoławczego, pozostają w zgodności z przepisami, jak i zastanym stanem faktycznym istniejącym w obszarze analizowanym i uznane zostały w kontekście istniejącego już porządku architektonicznego. Dalej organ potwierdził spełnienie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p. Organ podkreślił, że w punkcie 2.4 decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy stwierdził, że w spawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a jej wydanie nie jest uzależnione od zgody sąsiadów. Na inwestora nałożono obowiązki mające na celu ochronę interesów osób trzecich, w tym ochronę przed pozbawieniem dostępu do światła słonecznego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, przy czym obowiązki te nałożono w granicach przyjętych przez u.p.z.p. Podobnie organ odniósł się do zarzutu dotyczącego wpływu inwestycji na prawidłowość funkcjonowania komina spalinowego zlokalizowanego w bliskiej odległości – kwestia ta, jak wskazał, będzie rozstrzygana w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę bądź w postępowaniu inicjowanym zgłoszeniem zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia robót budowlanych niewymagających tego pozwolenia. Kwestie ewentualnego wpływu inwestycji na wartość sąsiednich nieruchomości w związku z jej realizacją nie są przedmiotem postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, albowiem w postępowaniu tym bada się wyłącznie zgodność zamierzenia z przepisami odrębnymi, a roszczenia w tym zakresie mogą być kierowane wyłącznie do inwestora. M. i J. małżonkowie M. w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnieśli o uchylenie decyzji Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 2018r., w sprawie ustalenia warunków zabudowy ze względu na naruszenie praw osób trzecich oraz art. 136 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm. – dalej "k.p.a."). W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że w decyzji organu I instancji nie wzięto pod uwagę wynikającego z §12 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015r., poz. 1422 – dalej "rozporządzenie w sprawie warunków technicznych") obowiązku uwzględnienia oddziaływania planowanego budynku na działkę sąsiednią – wskazali, że nie wyrażają zgody na jakiekolwiek ograniczenia spowodowane planowanym przedsięwzięciem, mogące ograniczać jakiekolwiek funkcjonowanie na ich własności. Zdaniem skarżących wydane decyzje są sprzeczne z treścią art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ich budynek usytuowany przy granicy nieruchomości nie będzie mógł być użytkowany ze względu usytuowany na granicy komin, zaś argument organu w tej kwestii sprzeczny jest z § 142 ust. 1 i 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Powtórzyli zarzut odwołania, że planowany budynek ponad przeciętną miarę ogranicza ich nieruchomość w dostępie do światła słonecznego, wskazując, że przysługuje im z tego tytułu roszczenie odszkodowawcze na podstawie art. 415 w zw. z art. 144 Kodeksu cywilnego także wówczas, gdy zabudowa nieruchomości sąsiedzkiej dokonana została na podstawie ostatecznej decyzji administracyjnej i zgodnie z tą decyzją. Podnieśli nadto, że nadbudowa budynku w granicy działki może powodować tworzenie się zasp śnieżnych na dachu ich budynku, co grozi jego zawaleniem pod ciężarem zwiększonej ilości śniegu, oraz że decyzja o warunkach zabudowy wydana została na podstawie nieaktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej. Załączona do skargi mapa oraz zdjęcia faktycznego zabudowania działki nr [...] świadczą w ocenie skarżących o tym, że zabudowa tej działki ma charakter "zabudowy dzikiej" nieujętej na mapie zasadniczej organu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnoszą się do zarzutów skarżących organ wskazał, że powołany §12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie ma zastosowania w sprawie ze względu na zmianę obowiązująca od 1 stycznia 2018r., zgodnie z którą kwestia usytuowania planowanej inwestycji względem granicy z sąsiednią działką nie jest przedmiotem rozstrzygnięcia w decyzji o warunkach zabudowy, ale stanowi przedmiot rozstrzygania na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu wykazała, iż w sąsiedztwie inwestycji występują budynki zlokalizowane przy granicy z nieruchomościami sąsiednimi, co w konsekwencji pozwoliło na dopuszczenie lokalizacji inwestycji przy granicy. Co do zarzutu skarżących dotyczącego powzięcia decyzji o warunkach zabudowy na podstawie nieaktualnej mapy sytuacyjno-wysokościowej, organ podniósł, że okoliczność ta nie została przez skarżących poparta dowodami, oraz że organ orzekał m.in. na podstawie mapy załączonej do decyzji, której projekt sporządziła osoba uprawniona do zbadania stanu faktycznego i prawnego terenu obszaru analizowanego; jak wskazał, fotografie skarżących załączone do skargi nie zostały opisane i nie wiadomo czego dotyczą. W odniesieniu do zarzutu istnienia "dzikiej zabudowy" na działce [...] organ podniósł, że kwestie ewentualnej samowoli budowlanej skarżący mogą zgłosić właściwym organom nadzoru budowlanego. Na rozprawie przeprowadzonej w dniu [...] listopada 2018r., skarżący podniósł, że w dacie ustalania warunków zabudowy dokonano już rozbudowy budynków na działce [...] – garażu i budynku mieszkalnego. Inwestor wskazał z kolei, że nie jest już zainteresowany realizacją inwestycji określonej w decyzji ponieważ nabył inną nieruchomość. Inwestor okazał decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lipca 2003r., nr [...], o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie istniejącego budynku gospodarczego wraz z wymianą dachu oraz adaptacją na cele mieszkalne, na działce nr [...] oraz uchylającą powyższe rozstrzygnięcie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2003 r., nr [...] Sąd na podstawie art. 106 p.p.s.a. przeprowadził dowód uzupełniający z powyższych dokumentów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji, dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 2188) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że decyzje organów zarówno pierwszej jak i drugiej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa w stopniu skutkującym koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Wskazać należy, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W związku z powyższym Sąd, oceniając prawidłowość zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z przepisami prawa, bierze pod uwagę wszystkie aspekty tej decyzji, a nie tylko te, na które zwrócono uwagę w skardze. Może zatem zaistnieć sytuacja, kiedy mimo niezasadnie podnoszonych przez skarżącego zarzutów, zaskarżona decyzja i tak podlegać będzie uchyleniu ze względu na stwierdzone przez Sąd uchybienia. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotem kontroli sądu stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018r., utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta L. z dnia [...] lutego 2018r., o ustaleniu na wniosek rozpatrzeniu T. G., warunków zabudowy dla zamierzenia polegającego na rozbudowie i nadbudowie budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny, na działce o numerze ewidencyjnym nr [...], położonej przy ul. [...], w obrębie ewidencyjnym nr [...] miasta L.. Po pierwsze Sąd stwierdził, że pierwotną przyczyną nieprawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie decyzji o warunkach zabudowy, zakończonego w konsekwencji wadliwą decyzją w tym przedmiocie, było niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji okoliczności faktycznych sporawy oraz kompletności wniosku i dołączonych do niego dokumentów. Wniosek z [...] marca 2017r., jak wynika z akt sprawy nie mógł stanowić podstawy skutecznego postępowania w sprawie wydania warunków zabudowy. Wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, na mocy art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określa art. 52 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać: 1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; 2) charakterystykę inwestycji, obejmującą: a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów, b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych oraz powierzchni terenu podlegającej przekształceniu, przedstawione w formie opisowej i graficznej, c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedłożony przez inwestora wniosek, zgodnie z jego treścią dotyczył przebudowy i nadbudowy istniejącego budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu użytkowania na budynek mieszkalny. W części opisowej wniosku, w punkcie dotyczącym charakterystyki planowanej zabudowy i gabarytów projektowanych obiektów, inwestor wskazał planowany sposób zagospodarowania działki jako zabudowę w granicy z działkami nr [...] i 1834/8. Inwestor określił parametry budynku: powierzchnia zabudowy budynku lub planowanej rozbudowy 110,0 m˛, wymiary budynku: 20m x 4,70m., szerokość elewacji frontowej: 20,0 m, dach jednospadowy o kącie nachylenia do 20 st., wysokość budynku do kalenicy: od 6 m do 6,5 m, wysokość do okapu, gzymsu, attyki: od 4 m do 6 m. W graficznym przedstawieniu zamierzonej inwestycji, załączonym do wniosku wraz z kopiami sytuacyjno-wysokościowej z oznaczaniem granic działki inwestorskiej, obszaru oddziaływania inwestycji i jej lokalizacji, inwestor przedstawił poglądowy rysunek zamierzenia. Z rysunku tego wynika umiejscowienie części nadbudowanej i rozbudowanej względem budynku istniejącego, wraz ze zbiorczym podaniem szerokości elewacji frontowej po rozbudowie 20 m (bez określenia parametrów istniejącego już budynku i części planowanej rozbudowy), jak gabarytów części nadbudowywanej) oraz wysokości do okapu/gzymsu - od 4 m do 6 m, i wysokości w kalenicy – od 6 m do 6,5 m. W ocenie Sądu powyższe przedstawienie tekstowe, jak i graficzne charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu nie spełnia wymogów określonych w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. b. Z wniosku oraz załączników nie wynika, jakie parametry ma obecnie istniejąca zabudowa, i jakie parametry ma mieć część rozbudowywana i nadbudowywana do istniejącego budynku - nie określono ich wysokości ani szerokości. Skoro wniosek inwestora dotyczył "rozbudowy i nadbudowy istniejącego budynku garażowego wraz ze zmianą sposobu jego użytkowania", to ten zakres prac należy uznać za inwestycję, dla której starano się o uzyskanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, a więc odnosić się do niej winny ustalenia, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. Brak we wniosku jakiegokolwiek elementu w tym zakresie uniemożliwia jego skuteczne rozpoznanie w drodze wydania decyzji o ustaleniu, lub odmowie ustalenia warunków zabudowy. Nadto z dokonanej w sprawie analizy faktycznej i prawnej terenu inwestycji nie wynika jakkolwiek w jaki sposób zagospodarowana jest, zgodnie z właściwymi dokumentami (czyli legalnie) przedmiotowa działka ewidencyjna, w szczególności jakie są gabarytu istniejącej zabudowy, w stosunku do planowanej wszakże zgodnie z wnioskiem inwestycji. Zgodnie z art. 77 §1 k.p.a. organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wniosek nieodpowiadający przepisanym wymogom nie może stanowić podstawy rozpoznania sprawy, a organ winien wezwać do jego uzupełnienia w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Jako że wartości określone w przedmiotowym wniosku organ przyjął za prawdziwe i na ich podstawie dokonał analizy funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, stwierdzić należy, że ustalenia organów obu instancji w tym zakresie nie pozwalały na ocenę, czy zamierzona inwestycja spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 1 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r. Nadto do wniosku inwestor nie dołączył dokumentów wskazujących na spełnienie warunku aby istniejące lub planowanie uzbrojenie było wystarczające dla planowanej inwestycji, w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 u.p.z.p. Dołączono bowiem wyłącznie umowę z [...].07.2006r. pomiędzy E. a B. G. o świadczenie usług przesyłowych i sprzedaż energii dla budynku mieszkalnego nr [...] L., zatem z pewnością jest to dokument dotyczący dostawy energii do istniejącego już na tej samej nieruchomości budynku mieszkalnego. Nie wynika z treści tej umowy jakkolwiek izby miała ona dotyczyć przyszłej inwestycji . Drugi z załączonych do wniosku dokumentów to kopia umowa [...] z [...].03.2006r. pomiędzy Zakładem Obsługi komunalnej Miasta L. a S. G. (bez jego podpisu) dotycząca dostarczania wody i odprowadzania ścieków dotyczy tez budynku mieszkalnego zapewne istniejącego w czasie zawierania umowy. Organy orzekające w sprawie całkowicie pominęły obowiązek ustalenia spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków ustalenia warunków zabudowy. Całkowicie dowolnie uznając, ze warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 3 jest spełniony. Już tylko powyższe jest istotnym naruszeniem zarówno prawa materialnego jak i przepisów postępowania skutkującym wyeliminowaniem z obory prawnego decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (publ. jak wcześniej wskazano). Zgodnie z § 3 ust. 1 w zw. z § 2 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji (sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi) oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (w szczególności gabaryty, formę architektoniczną obiektów budowlanych, usytuowanie linii zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu) w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Wątpliwości budzi prawidłowość ustalenia przez organy obu instancji, że szerokość elewacji frontowej budynku spełniać będzie warunek, o którym mowa w § 6 rozporządzenia, zgodnie z którym szerokość tę wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Jak wynika z przeprowadzonej analizy średnia szerokość elewacji frontowej budynków objętych obszarem analizowanym wynosi 11,1m, przy czym połowa z 26 nieruchomości poddanych analizie zabudowana jest budynkami o szerokości mniejszej niż 10m, zaś tylko trzy budynki posiadają szerokość elewacji frontowej ok. 20m (dz. nr [...] – 18m, dz. nr [...] – 21m). Jak zauważyły organy obu instancji i co wskazano w analizie, szerokość elewacji frontowej budynku garażu po jego rozbudowie przekracza zarówno średnią wartość przedmiotowego parametru, jak i nie mieści się 20% wskaźnika tolerancji, ale należy tę szerokość dopuścić z tego względu, że budynek usytuowany jest w głębi działki oraz dlatego, iż szerokość nie przekracza najwyższej wartości szerokości elewacji frontowej budynków w obszarze analizowanym. W ocenie Sądu powyższe uzasadnienie odstępstwa od wymogu zawartego w §6 ust. 1 rozporządzenia nie może stanowić podstawy tak zasadniczego przekroczenia średniej szerokości omawianego parametru. Przede wszystkim wskazać należy, że ustanowienie przez ustawodawcę uśrednionej wartości parametru szerokości elewacji frontowej jako odnośnika w ocenie dopuszczalności wydania warunków zabudowy zapobiec ma takiemu ustaleniu tego parametru dla zamierzonego budynku, by brał on pod uwagę jedynie skrajne przypadku zabudowy występującej na obszarze analizowanym. Stanowisko organów w przedmiotowej kwestii świadczy o tym, że za okoliczność uzasadniającą dopuszczenie 20m szerokości elewacji frontowej budynku przyjęły występowanie 3 z 26 nieruchomości o szerokości elewacji frontowej zbliżonej do tej, o której mowa we wniosku inwestora. W ocenie Sądu niedopuszczalnym jest takie ustalenie przedmiotowego parametru, że nosi ono znamiona "poszukiwania" obiektu odpowiadającego gabarytami planowanej zabudowie. Obecność jednostkowych przykładów znacznego przekroczenia danych parametrów na nieruchomościach objętych obszarem analizowanym nie uzasadnia kontynuowania takiego kształtowania zabudowy z pominięciem średniego wskaźnika tego parametru, bez szczegółowej analizy i wyjaśnienia tego w kontekście zasad ładu przestrzennego. Podobnie nie uzasadnia tak znacznego przekroczenia średniej wartości szerokości nieruchomości fakt, że planowana zabudowa powstać ma w głębi działki - wymagania co do szerokości elewacji frontowej odnosi się do każdej nowej zabudowy na danym terenie i nie ma podstaw do wyłączenia tego wymagania w stosunku do obiektów budowlanych realizowanych w drugiej linii zabudowy. Zgodnie z art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 u.p.z.p. właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dokonuje analizy: 1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych; 2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wiąże się zatem z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym w zakresie zagospodarowania terenu oraz unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że ani organ I instancji, ani organ odwoławczy nie przeanalizował w pełni stanu prawnego i faktycznego na terenie inwestycji. Przede wszystkim Sąd stwierdził brak ustaleń co do istniejącej zabudowy na działce inwestora, jej gabarytów i analizy w zakresie wpływu planowanej rozbudowy na te gabaryty. Ustalenia w tym zakresie stanowią zasadniczą kwestię ze względu na to, że zamierzona inwestycja polegać ma na rozbudowie i nadbudowie istniejącego obiektu, a nie budowie nowego obiektu. Konieczne są w takiej sytuacji zarówno ustalenia co do parametrów zabudowy istniejącej, jak i zabudowy planowanej, realizowanej w drodze rozbudowy i nadbudowy całościowa ocena inwestycji pod względem spełnienia warunków dla ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, a także faktyczne zweryfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania. W decyzjach obu instancji, jak i w analizie funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu, brak zaś odniesienia do tego, jakimi obiektami, o jakich parametrach, zabudowana jest aktualnie działka nr [...]. Podobnie stwierdzić należy, że organy nie dokonały ustaleń, co do charakteru i gabarytów istniejącego budynku gospodarczego, w jakie są jego gabaryty zgodnie z dotychczasowa legalnie dokonana zabudową (np. decyzjami o pozwoleniu na budowę), czy nie zachodzi sytuacja w której inwestor ubiega się o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla istniejącej być może niezgodnie z przepisami prawa inwestycji, co wymaga zachowania szczególnej staranności i ostrożności. W sytuacji gdy wniosek dotyczy inwestycji już zrealizowanej chociażby częściowo, można się ubiegać o ustalenie warunków zabudowy wyłącznie w trybie postępowania legalizacyjnego/naprawczego prowadzonego przez właściwe organy nadzoru budowlanego. W sytuacji zatem takich wniosków jak przedmiotowy obowiązkiem organu jest szczegółowe zweryfikowanie rzeczywistego faktycznego i prawnego stanu zagospodarowania działki, w tym gabarytów już istniejącego budynku mającego podlegać rozbudowie i nadbudowie – o konkretnie określone parametry. Jak wynika z dokumentów poglądowych dołączonych do skargi, wbrew stanowisku organu odwoławczego, podnoszone w tym zakresie zarzuty mogą mieć znacznie dla sprawy. Wynika z nich, że planowany do rozbudowy i nadbudowy budynek w istocie już obejmuje szerokość około 20 m, czyli całą szerokość na granicy z działka skarżących, a częściowo rozbudowy do takiej szerokości dotyczy wniosek. Nadto w toku rozprawy przed sądem okoliczności tej nie zaprzeczy wnioskodawca, potwierdzając, iż już wcześniej doszło do rozbudowy budynku początkowo poprzez wiatę, a obecnie przedmiotowy budynek ma wnioskowana szerokość. Pozostałe zarzuty skargi są chybione ze względu na to, że odnoszą się do kwestii niebędących przedmiotem analizy organu w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Podniesione przez skarżących okoliczności, tj. usytuowanie komina w budynku, który prawdopodobnie nie jest nawet legalnie użytkowany jako mieszkalny, wpływ planowanej inwestycji na jego funkcjonowanie, ograniczenie w dostępie do światła słonecznego na podwórku oraz uciążliwości w związku z ryzykiem tworzenia zasp śnieżnych, mogą być rozważane i ewentualnie uwzględnione w postępowaniu, którego przedmiotem jest uzyskanie pozwolenia na budowę, przy czym organ prowadzący to postępowanie zobowiązany będzie m.in. do uwzględnienia warunków, o których mowa w art. 5 Prawa budowlanego. Podobnie kwestie odszkodowawcze z tytułu zakłócenia korzystania z nieruchomości ponad przeciętną miarę – jak zauważyli zresztą skarżący – należą do dziedziny roszczeń dochodzonych w drodze cywilnej, tj. przed sądem powszechnym. Odnosząc się końcowo do stanowiska inwestora wyrażonego na przeprowadzonej rozprawie, jakoby nie był on już zainteresowany realizacją inwestycji i przez to uzyskaniem warunków zabudowy, to okoliczność ta nie ma wpływu na zasadność orzekania Sądu w sprawie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, albowiem stwierdzone uchybienia prawa materialnego i procesowego obligują Sąd do uchylenia decyzji obu instancji, bez względu na to, że wnioskodawca wyraził brak woli kontynuowania postępowania zakończonego tymi decyzjami. Okoliczność powyższa może mieć za to wpływ na zasadność prowadzenia postępowania przed organem rozpoznającym sprawę ponownie, jeżeli wnioskodawca formalnie cofnie wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższa ocenę prawną i wskazania. Mając powyższe na uwadze, stwierdziwszy naruszenie przepisów art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2, art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 i 3 u.p.z.p., zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Sąd uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących zwrot kwoty uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł.