II SA/Bd 635/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Renata Owczarzak sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lipca 2018 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia zadłużenia powstałego z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. po rozpatrzeniu odwołania A. W. od decyzji Burmistrza M. C. z [...] marca 2018 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Decyzję tę wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym. A. W. wnioskiem z [...] 2018r. zwrócił się o "wyrażenie zgody" na umorzenie długu z tytułu wypłaty świadczeń alimentacyjnych z funduszu alimentacyjnego wynoszącego ok. [...] zł. W uzasadnieniu wskazał, że przebywa obecnie w zakładzie karnym i nie miał dotychczas możliwości płacenia dobrowolnie alimentów, gdyż te zostały zasądzane jak był pozbawiony wolności. Powołał się on również na aktualne problemy zdrowotne – na schorzenie kręgosłupa. Burmistrz M. C. w rozpoznaniu powyższego wniosku - decyzją z [...] 2018 r. odmówił A. W. umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Organ ustalił, że na dzień złożenia wniosku łączna kwota wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego na rzecz syna wnioskodawcy wynosi [...] zł (w tym należność główna [...] zł); A. W. odbywa karę pozbawienia wolności od [...] r., a koniec kary przypada na [...] r. Wnioskodawca nie pracuje w zakładzie karnym, również z powodu kłopotów zdrowotnych. U wnioskodawcy stwierdzono przepuklinę międzykręgową). Organ ustalił, że A. W. nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności; nie posiada obecnie żadnych źródeł dochodu. Nie pozostaje on w związku małżeńskim, a w składzie rodziny podaje on konkubinę oraz syna. Oceniając sytuację zdrowotną i majątkową wnioskodawcy organ I instancji stwierdził, że fakt przebywania w zakładzie karnym nie może być potraktowany jako okoliczność wyjątkowa, gdyż pozbawienie wolności jest skutkiem zawinionych działań strony, a ponoszenie konsekwencji popełnionych czynów nie może stanowić przesłanki do umorzenia należności. Ponadto organ podkreślił, że okoliczność pozbawienia wolności jest przemijająca. W odwołaniu od powyższej decyzji A. W. wskazał, że starł się o zatrudnienie w zakładzie karnym. Przez lata pracował "społecznie" z uwagi na brak pracy "etatowej." W ocenie skarżącego są to obiektywne okoliczności, podobnie jak i obecne pogorszenie stanu jego zdrowia. A. W. wskazał również, że z uwagi na niemożność wyegzekwowania od niego należności przez okres 3 lat organ powinien był umorzyć jego zadłużenie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. rozpoznając powyższe odwołanie wydało zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ powołał się na treść art. 30 ust. 2 ustawy z 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów i podniósł, że przyznanie stronie ulgi oparte jest o instytucję uznania administracyjnego, a taka konstrukcja prawna pozwala organowi administracji na wybór konsekwencji zaistnienia sytuacji, do której odnosi się norma prawna. Organ II instancji wskazał, że w granicach uznania istniała konieczność uwzględnienia sytuacji dochodowej i rodzinnej strony, a ta została poddana ocenie przez organ I instancji. SKO podzieliło ustalenia organu I Instancji, że sam fakt pobytu w zakładzie karnym nie może uzasadniać podjęcia decyzji o umorzeniu należności. Albowiem niemożność wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego (wywołana faktem osadzenia w zakładzie karnym) nie jest efektem czynników obiektywnych. Sytuacja zaś zdrowotna odwołującego może ulec w przyszłości zmianie i będzie on w stanie uregulować ciążące na nim zobowiązania. A. W. wnosząc do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na wymienioną na wstępie decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzucił organom orzekającym nieuwzględnienie następujących okoliczności: schorzenie kręgosłupa, brak możliwości podjęcia pracy, niemożność dobrowolnego regulowania zobowiązań alimentacyjnych z uwagi na przebywanie w zakładzie karnym. Skarżący wyraził ponadto stanowisko, że skarżona decyzja narusza konstytucyjną zasadę humanitaryzmu, a ponadto narusza normy prawa międzynarodowego – Konwencji o zakazie stosowania tortur, albowiem jako człowiek powinien być w kontaktach z organami państwa traktowany w sposób zapewniający godność. W odpowiedzi Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Stosownie do treści art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej (§ 2). Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz.U. z 2017 r., poz. 489 z późn. zm. - zwanej dalej "u.p.p.u.a."). Zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy dłużnik alimentacyjny jest obowiązany do zwrotu organowi właściwemu wierzyciela należności w wysokości świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego osobie uprawnionej, łącznie z odsetkami ustawowymi za opóźnienie. Obowiązek ten nie jest jednak bezwzględny. W przypadku spełnienia przesłanek określonych w art. 30 ust. 1 u.p.p.u.a., może on być bowiem ograniczony bądź całkowicie zniesiony. Warunkiem tego jest jednak skuteczność egzekucji wobec dłużnika alimentacyjnego przez okres nie krótszy niż 3 lata, w wysokości miesięcznej nie niższej niż wysokość zasądzonych alimentów. Natomiast zgodnie z art. 30 ust. 2 u.p.p.u.a., organ właściwy wierzyciela może na wniosek dłużnika alimentacyjnego umorzyć jego należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego łącznie z odsetkami w całości lub w części, odroczyć termin płatności albo rozłożyć na raty, uwzględniając jego sytuację dochodową i rodzinną. Na wstępie należy zwrócić uwagę (w odniesieniu do zarzutu odwołania), że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Burmistrza C. oparte zostały na przepisie art. 30 ust. 2 u.p.p.u.a. Bezspornie bowiem dotychczas prowadzona przeciwko skarżącemu egzekucja należności alimentacyjnych nie była skuteczna nawet w części (dłużnik nie regulował należności, ich ściągnięcie w drodze egzekucji było bezskuteczne). Nie zachodziły zatem przesłanki określone w art. 30 ust. 1 u.p.p.u.a. Słusznie zatem organy przy rozpoznaniu wniosku skarżącego mogły się kierować jedynie oceną jego sytuacji dochodowej i rodzinnej. Wobec powyższego, mając na uwadze również treść wniosku skarżącego, słusznie postępowanie administracyjne oraz rozstrzygnięcie sprawy oparto o przepis art. 30 ust. 2 u.p.p.u.a. Zwrócić w tym miejscu należy uwagę na zapis zawarty w art. 30 ust. 2, iż "organ może umorzyć należności", co wskazuje na jednoznaczną wolę ustawodawcy pozostawienia rozstrzygnięcia tzw. uznaniu administracyjnemu. Zatem, organ może, lecz nie musi uwzględnić wniosku strony, nawet jeżeli sytuacja majątkowa i rodzinna dłużnika jest bardzo trudna. Wskazany przepis prawa materialnego wyraźnie upoważnia organ do działania na zasadzie uznania, jednocześnie przyznając temu organowi możliwość kształtowania treści rozstrzygnięcia. Uznanie to oczywiście nie oznacza całkowitej dowolności. Do tego typu decyzji zastosowanie znajduje przepis art. 7 k.p.a., który zakreśla ramy zasady prawdy obiektywnej oraz zasadę załatwienia sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt I SA 945/00, LEX 79608). W przypadku rozstrzygnięć podejmowanych w trybie uznania administracyjnego kontroli sądowej podlega jedynie to, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo prowadzonym postępowaniem z zachowaniem procedury administracyjnej, zwłaszcza szczegółowym ustaleniem stanu faktycznego. Natomiast ocena pod kątem kryteriów słuszności i celowości prowadzona jest wyłącznie w zakresie tego, czy organy administracji nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym, organ jest związany nie tylko przepisem, ale i celem określonej regulacji. W rozpoznawanej sprawie ustalenia faktyczne i motywy, które legły u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nie dawały - w ocenie sądu - podstaw do stwierdzenia, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy administracyjne dokonały analizy sytuacji materialnej i życiowej skarżącego oraz słusznie przyjęły, że oceniając możliwość umorzenia należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego należy mieć na względzie fakt, że wprawdzie skarżący przebywa obecnie w zakładzie karnym, ale jest osobą w wieku aktywności zawodowej, zgłasza problemy zdrowotne, jednakże nie legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności, z treści którego wynikałoby, iż jest całkowicie niezdolny do wykonywania pracy. Z wyjaśnień skarżącego, złożonych podczas przesłuchania nie wynika, aby podjął on jakiekolwiek starania o uzyskanie orzeczenia o zaliczeniu go do osób niepełnosprawnych. Przeciwnie skarżący podkreślał fakt kontynuowania leczenia i wskazywał na pomyślne rokowania – oczekując "zawieszenia" egzekucji do "czasu poprawy sytuacji zdrowotnej". Skarżący nie przedłożył żadnych dokumentów świadczących o tym, że jego stan zdrowia nie pozwoli w przyszłości na uregulowanie zadłużenia. Zatem, po opuszczeniu zakładu karnego sytuacja dochodowa skarżącego może ulec zmianie, będzie miał bowiem możliwość podjęcia pracy zarobkowej, pozwalającej na spłatę zaległości alimentacyjnych. Dla oceny przesłanek umorzenia należności dłużnika alimentacyjnego istotna jest bowiem nie tylko okoliczność, czy dłużnik aktualnie może wywiązać się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego, ale i to, czy w przyszłości dłużnik będzie mógł spłacać dług alimentacyjny (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2016 r., sygn. akt OSK 2429/14 - LEX nr 2082551). Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego obowiązek alimentacyjny ciąży bezwzględnie na każdym z rodziców, bowiem służy realizacji zasady ochrony dobra dziecka poprzez zapewnienie środków na jego utrzymanie, wychowanie, edukację. Państwo jedynie pomaga w częściowym zaspokajaniu potrzeb dzieci, których rodzice znajdują się w trudnej sytuacji. Zobowiązania alimentacyjne rodziców względem dzieci mają charakter obligatoryjny. Przyznanie zatem ulgi jaką jest umorzenie należności, odroczenie terminu płatności albo rozłożenie na raty, może nastąpić wyłącznie w przypadkach wyjątkowych, gdy rodzic nie może wywiązać się z obowiązku alimentacyjnego, na skutek okoliczności w pełni od niego niezależnych. Umorzenie przedmiotowych należności prowadziłoby do przerzucania obowiązku utrzymania dziecka dłużnika na wszystkich podatników, co jest sprzeczne z interesem społecznym. Świadczenia z funduszu alimentacyjnego wypłacone są "w zastępstwie" osoby zobowiązanej, która ze względu na aktualnie trudną sytuację życiową nie jest w stanie podołać ciążącemu na niej obowiązkowi alimentacyjnemu. Jednak pomoc państwa w opisanym zakresie zmierza przede wszystkim do ochrony dóbr osób uprawnionych do alimentacji tak aby, poprzez brak środków z tytułu alimentów, nie pozostały pozbawione podstawowego zabezpieczenia materialnego. Pomoc ta nie zmierza do zwolnienia osoby zobowiązanej z obowiązku alimentacyjnego wobec osób uprawnionych, który to obowiązek wynika z przepisów prawa (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2016 r., I OSK 1549/14 - LEX nr 2114252). Wprawdzie sytuacja dochodowa i rodzinna strony może, co do zasady stanowić przesłankę umorzenia przez organ właściwy wierzyciela tego rodzaju należności, jednakże wybór rozstrzygnięcia po dokonaniu jej analizy, jak już wyżej wskazano, należy ostatecznie do organu administracji, który w rozpatrywanej sprawie przedstawił swoje stanowisko w sposób wyczerpujący i logiczny. Nadto, w ocenie sądu, okoliczność odbywania przez skarżącego kary pozbawienia wolności nie stanowi wystarczającej przesłanki do uwzględnienia przedmiotowego wniosku, gdyż stanowi ona efekt zabronionych działań. Z akt sprawy wynika bowiem, iż skarżący przebywa w zakładzie karnym w związku z popełnieniem przestępstwa. Nie budzi wątpliwości sądu, że za wyjątkową nie może zostać uznana sytuacja będąca efektem zawinionych działań podmiotu zobowiązanego do alimentacji, gdyż prowadziłoby to do dodatkowego premiowania nagannego, sprzecznego z normami karnymi, działania dłużnika. Ponadto należy mieć na uwadze fakt, że wszelkiego rodzaju zwolnienia z obowiązku alimentacyjnego (lub świadczeń z nim związanych) mają charakter wyjątkowy i jako takie, zgodnie z ogólnymi regułami interpretacyjnymi, powinny być interpretowane w sposób ścisły a nie rozszerzający. W związku z tym umorzenie powinno mieć miejsce tylko wówczas, gdy sytuacja dochodowa zobowiązanego lub jego rodziny nie pozwala mu na wywiązanie się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego. Stan taki powinien być jednak efektem czynników obiektywnych, na które zobowiązany nie ma wpływu, gdyż tylko takie przesłanki mogą uzasadniać umorzenie jakichkolwiek należności z tytułu wypłaconych świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Z akt sprawy nie wynika natomiast, aby takie szczególne okoliczności miały miejsce. Okolicznością taką nie jest niewątpliwie odbywanie kary pozbawienia wolności i osadzenie w zakładzie karnym nie dysponującym ofertą pracy zarobkowej, gdyż jak już wyżej wskazano, stanowi ona efekt zabronionych działań skarżącego. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że organy wyjaśniły i rozważyły wszelkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a to, że nie podzieliły stanowiska skarżącego i nie uwzględniły jego wniosku, nie może świadczyć o wadliwości rozstrzygnięcia i nie daje podstaw do stwierdzenia przekroczenia granic uznania administracyjnego. Z akt sprawy wynika, że organy odniosły się do wszelkich istotnych okoliczności sprawy, zarówno tych wskazywanych przez skarżącego, dotyczących jego sytuacji osobistej, dochodowej, zdrowotnej jak i wynikających z rozważenia interesu społecznego. Reasumując należy stwierdzić, że wbrew zarzutom skargi, organy nie dopuściły się naruszenia art. 30 ust. 2 u.p.p.u.a., ani też przepisów o postępowaniu tj. art. 7, 77, 80, 81 czy 107 § 1 k.p.a. W szczególności nie dopuściły się naruszenia granic uznania administracyjnego. Nie naruszono również praw procesowych skarżącego – a zatem nie tyle niezasadny, co niezrozumiały jest zarzut "niehumanitarnego" potraktowania przez organy administracji. Nie sposób też przyjąć, że samo wydanie decyzji odmownej przez organy narusza godność skarżącego. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., należało skargę jako bezzasadną oddalić.