II SA/Bd 636/11

Dnia 18 października 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 4 października 2011 roku sprawy ze skargi Z. S. na decyzję Dyrektora Kujawsko – Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 oraz art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t. jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r. str. 1 ze zm.) oraz § 17 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 9 marca 2009 r. w sprawie rodzajów roślin objętych płatnością uzupełniającą oraz szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. Nr 40, poz. 326 ze zm.), a także art. 104 k.p.a. odmówił Z. S. przyznania jednolitej płatności obszarowej nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 2.866,66 zł oraz odmówił przyznania uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych nakładając jednocześnie sankcję w wysokości 1.646,22 zł. Odnośnie jednolitej płatności obszarowej organ wskazał, iż stwierdzono różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (12,52 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (7,42 ha), w związku z czym odmówiono przyznania płatności zgodnie z wnioskiem nakładając jednocześnie sankcję. Organ przeprowadził kontrolę administracyjną na objętej wnioskiem działce B, obejmującej działki ewidencyjne [...], która wykazała błąd kontroli krzyżowej tych działek. W dokonanym na wezwanie organu wyjaśnieniu wnioskodawca przedłożył akt notarialny, z którego wynikała umowa sprzedaży działek [...]. Z uwagi zatem na procentową różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli wynoszącą 68,7332%, a zatem przekraczającą 50%, odmówiono płatności i nałożono na rolnika sankcję, co wynika z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Odnośnie natomiast uzupełniającej płatności podstawowej organ wskazał, iż stwierdzono różnice pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną (10,79 ha), a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli (5,76 ha), w związku z czym odmówiono przyznania płatności zgodnie z wnioskiem nakładając jednocześnie sankcję. Kontrola przeprowadzona na działce B1, obejmującej działki ewidencyjne [...], wykazała błąd kontroli krzyżowej. Z przedłożonej przez wnioskodawcę dokumentacji wynika, że dokonał zbycia działek [...]. Z uwagi na procentową różnicę pomiędzy powierzchnią działek rolnych zadeklarowanych we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w trakcie kontroli, wynoszącą 87,3264%, a zatem przekraczającą 50%, odmówiono płatności i nałożono na rolnika sankcję, co wynika z art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. W odwołaniu od decyzji Z. S. powołując się na art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego podniósł, że w dniu 31 maja 2010 r., który to termin wynika z ww. przepisu, był użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności. Odwołujący się wskazał, iż dokonywał w tym czasie rzeczywistego uprawniania zadeklarowanych gruntów charakteryzującego się decydowaniem, jakie rośliny będą uprawiane na gruncie, swobodę w dokonywaniu odpowiednich zabiegów agrotechnicznych oraz utrzymywaniem gruntów w dobrej kulturze rolnej przy zachowaniu wymogów ochrony środowiska. Nabywca nieruchomości natomiast przystąpił do prac dopiero pod koniec czerwca i wtedy, zgodnie z twierdzeniem odwołującego się, doszło do przeniesienia faktycznego posiadania gruntów. Decyzją z dnia [...] nr [..] Dyrektor K. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. w oparciu o art. 138 § 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.), art. 7 ust. 1 i 2 pkt 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, a także art. 58 akapit trzeci rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozpoznając odwołanie organ drugiej instancji wskazał, iż reguły ustalające przyznawanie płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających regulowane są przepisami prawa krajowego oraz prawodawstwa wspólnotowego. W prawie krajowym zasady przyznawania płatności bezpośrednich i płatności uzupełniających wynikają przede wszystkim z ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Ustawa ta, jak zwrócił uwagę organ, określa podmiotowe i przedmiotowe przesłanki ubiegania się o przyznanie płatności określając szczegółowe warunki, jakie spełnić musi wnioskodawca oraz grunt objęty wnioskiem. Wniosek taki zatem złożony musi zostać we wskazanym terminie przez posiadacza gospodarstwa rolnego, w rozumieniu Kodeksu cywilnego (art. 336 k.c.). Organ podkreślił, że posiadanie nie jest wyłączne władztwem nad rzeczą, ale wiąże się ponadto z odpowiednim stosunkiem do rzeczy posiadanej. Jak natomiast wynika ze stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, na dzień 31 maja roku, w którym złożony został wniosek, wnioskodawca nie był faktycznym użytkownikiem gruntów rolnych nr [...], zgłoszonych do płatności we wniosku z dnia 25 marca 2010 r. Przedmiotowe grunty zostały sprzedane A. i J. R. na mocy umowy sprzedaży z dnia [...]. W akcie notarialnym znalazł się zapis, że działki ewidencyjne nr [...] przechodzą w posiadanie nabywców w dniu jego podpisania. Powyższy fakt przeczy twierdzeniu odwołującego, że do faktycznego przeniesienia posiadania gruntów doszło dopiero pod koniec czerwca 2010 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 58 akapit trzecie rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r., jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. W niniejszej sprawie wyliczenie procentowej różnicy w powierzchni działek zgłoszonych we wniosku do jednolitej płatności obszarowej i stwierdzonych w czasie kontroli wyniosło 68,7332%, wobec czego należało zastosować sankcje wynikające z ww. przepisu. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Z. S. podniósł, iż w dniu składania wniosku do Biura Powiatowego ARiMR w B. (tj. 25 marca 2011 r.) cały zadeklarowany obszar o łącznej powierzchni 12,52 ha był przez skarżącego użytkowany. Skarżący prowadził już wówczas negocjacje odnośnie sprzedaży działek nr [...], jednakże nie sposób było przewidzieć daty sfinalizowania transakcji. Skarżący nie zgodził z dokonanym przez organy wyliczeniem różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną. Jak wskazał, jednolita płatność obszarowa deklarowana wynosi 12,52 ha, a stwierdzono 7,42 ha, różnica zatem wynosi 5,10 ha, co stanowi 40,73%. Uzupełniająca płatność obszarowa deklarowana wynosi natomiast 10,79 ha, a stwierdzono 5,76 ha, różnica zatem wynosi 5,03 ha, co stanowi 46,61 %. W odpowiedzi na skargę Dyrektor K. Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie. Odnośnie argumentacji wskazanej w skardze organ podniósł, że jeżeli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku do otrzymania pomocy obszarowej przekracza obszar zatwierdzony do przyznania płatności, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeżeli różnica ta wynosi więcej niż 50%, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym. W omawianym przypadku obszar zatwierdzony do jednolitej płatności obszarowej wyniósł 7,42 ha, różnica zatem pomiędzy obszarem zadeklarowanym (12,52 ha) a zatwierdzonym wyniosła 5,10 ha. Powierzchnia stwierdzonej różnicy stanowi więc 68,7332% powierzchni zatwierdzonej płatności. Analogiczna sytuacja wystąpiła w stosunku do gruntów zadeklarowanych do uzupełniającej płatności obszarowej, gdzie powierzchnia stwierdzonej różnicy stanowiła 87,3264%. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, wobec czego należało orzec o jej oddaleniu. Decyzja będąca przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym wydana została bowiem bez naruszenia mającego w niniejszym przypadku zastosowanie prawa materialnego, zarówno krajowego, jak i wspólnotowego, wydający ją organ postępował zgodnie z obowiązującą procedurą postępowania. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r., Nr 170, poz. 1051 ze zm.), rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa do będącej w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, powierzchni gruntów rolnych wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujących się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 124 ust. 2 akapit pierwszy rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli: posiada w tym dniu działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr VII do rozporządzenia nr 1121/2009 (...); wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności; przestrzega wymogów przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności oraz został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. Jak natomiast stanowi ust. art. 7 cytowanej ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni upraw: roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin i do powierzchni gruntów ornych, na których nie jest prowadzona uprawa roślin (uzupełniająca płatność podstawowa) – do których została przyznana jednolita płatność obszarowa. Odnosząc się do przepisów ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zwrócić uwagę należy na to, iż przeprowadzona kontrola zgodna była z art. 30 ust. 1 tej ustawy, na podstawie którego agencja może przeprowadzać kontrole administracyjne i na miejscu. Zgodnie z art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. U. UE L z 2010.226.50 ze zm.): "Jeśli w odniesieniu do danej grupy upraw obszar zadeklarowany na cele jakichkolwiek systemów pomocy obszarowej, (...), przekracza obszar zatwierdzony zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia, wysokość pomocy oblicza się na podstawie obszaru zatwierdzonego, pomniejszonego o dwukrotność stwierdzonej różnicy, jeśli różnica ta wynosi więcej niż 3 % lub dwa hektary, ale nie więcej niż 20 % zatwierdzonego obszaru. Jeśli różnica ta przekracza 20 % zatwierdzonego obszaru, w odniesieniu do danej grupy upraw nie przyznaje się żadnej pomocy obszarowej. Jeśli różnica ta przekracza 50 %, rolnika wyklucza się również z otrzymywania pomocy do wysokości równej kwocie odpowiadającej różnicy między obszarem zadeklarowanym a zatwierdzonym zgodnie z art. 57 niniejszego rozporządzenia. Kwota ta zostaje odliczona zgodnie z art. 5b rozporządzenia Komisji (WE) nr 885/2006. Jeśli nie jest możliwe odliczenie całej kwoty zgodnie z wymienionym artykułem w ciągu trzech kolejnych lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym dokonano ustalenia, pozostałe saldo zostaje anulowane." Organ w prawidłowy sposób dokonał wyliczeń związanych z procentowym ustaleniem różnicy stosownie do cytowanego wyżej przepisu. W przypadku jednolitej płatności obszarowej różnica ta wynosiła 68,7332%. Wynika to stąd, że skarżący zgłosił łącznie obszar 12,52 ha, natomiast obszar zatwierdzony wyniósł 7,42, albowiem obszar o powierzchni 5,1 ha został objęty umową sprzedaży. W związku z tym 5,1 ha wynosi właśnie 68,7332% z zatwierdzonego obszaru 7,42 ha. W przypadku uzupełniającej płatności podstawowej obszar zgłoszony wynosił 10,79 ha, natomiast zatwierdzono jedynie 5,76 ha z uwagi na objęcie 5,03 ha zadeklarowanego obszaru umową sprzedaży. Stosując analogiczny sposób liczenia jak w przypadku jednolitej płatności obszarowej należało ustalić, że stwierdzona różnica wynosiła 87,3264%. Zważywszy na okoliczność, iż w przedmiotowej sprawie różnice wyniosły 68,7332% odnośnie jednolitej płatności obszarowej i 87,3264% odnośnie uzupełniającej płatności podstawowej, należało bezwzględnie zastosować sankcję ujętą w akapicie 3 art. 58 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zwrócić uwagę należy na okoliczność, iż zastosowanie i wysokość sankcji nie podlega uznaniu organu decyzyjnego, bowiem wynika wprost z przepisów i nie pozostawia w tym przedmiocie żadnej swobody czy dokonywania oceny. Zgodnie z art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jak zatem słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 28 kwietnia 2009 r. (III SA/Gl 1108/08, LEX nr 569672) ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności obszarowej (art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego). W przedmiotowej sprawie skarżący nie podołał temu obowiązkowi. Wywodził on, że w dniu 31 maja 2010 r. był użytkownikiem gruntów zgłoszonych do płatności, dokonując w tym czasie rzeczywistego uprawniania przedmiotowej ziemi. Wskazał jednocześnie, że nabywca nieruchomości przystąpił do prac dopiero pod koniec czerwca 2010 r. i wtedy doszło dopiero do faktycznego przeniesienia posiadania gruntów. Z twierdzenia tego skarżący wywiódł, iż w dniu 31 maja 2010 r., która to data wynika z art. 7 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, był w posiadaniu wszystkich gruntów rolnych zadeklarowanych do przyznania płatności. Zwrócić uwagę należy, iż w konstrukcji wskazanego powyżej art. 7 ustawy, ustawodawca posługuje się pojęciem posiadania w cywilnoprawnym znaczeniu, rozróżniając posiadanie samoistne i zależne w rozumieniu przepisów art. 336-352 k.c. Wskazywanie przez ustawodawcę posiadania, jako ustawowej przesłanki warunkującej rozpoznanie wniosku, odnosi to pojęcie do posiadania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, co znajduje swoje odbicie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Nie ma natomiast zastosowania w niniejszym stanie prawnym kodeksowa fikcja prawna dotycząca ciągłości posiadania dla oceny stanu posiadania gruntów rolnych w dniu 31 maja. Poza posiadaniem ustawodawca wymaga, bowiem utrzymywania gruntów rolnych zgodnie z normami, co wyraźnie wskazuje na faktyczne, rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu 31 maja roku, w którym jest składany wniosek. Dla przyznania płatności istotne jest, czy wnioskodawca faktycznie włada gruntem, przy spełnieniu wymogów kwalifikacyjnych z ustawy o płatnościach bezpośrednich. Wnioskodawca musi zatem wykazać, że faktycznie posiadał w dniu 31 maja wnioskowane grunty rolne i utrzymuje je zgodnie z normami. Uprawnionym do płatności jest zatem właściciel gruntu, gdy grunt nie jest oddany w posiadanie zależne i jest we władaniu właściciela, dzierżawca gruntu rolnego oraz posiadacz samoistny i zależny bez tytułu prawnego (bez względu na jego dobrą czy złą wiarę i bez względu na to, czy jest to posiadanie prowadzące do nabycia w wyniku dziedziczenia). Skarżącego nie sposób jest zaliczyć do którejkolwiek z wyżej wskazanych osób uprawnionych do płatności, bowiem zbył on swoją nieruchomość na rzecz osób wskazanych w umowie sprzedaży z dnia [...], przy czym podkreślenia wymaga znajdujący się w akcie notarialnym zapis, że zbyte działki przechodzą w posiadanie nabywców w dniu jego podpisania. Zbyty grunt zatem nie może zostać uwzględniony w zadeklarowanym przez skarżącego obszarze, co powoduje pomniejszenie rzeczywistego obszaru zatwierdzonego podczas kontroli. Stwierdzona różnica stanowiła podstawę zastosowania wobec wnioskodawcy sankcji stosownie do art. 58 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009. Zgodnie z art. 58 akapit trzeci ww. Rozporządzenia, jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną przekracza 50% płatność zostaje odmówiona, a na rolnika nakłada się sankcje w wysokości przypadającej na różnicę między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną, co organ w prawidłowy sposób uczynił w zaskarżonych decyzjach. Z uwagi na powyższe uznając, iż zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani przepisów postępowania uzasadniającego wyeliminowanie zakwestionowanego aktu z obrotu prawnego Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę oddalił.