II SA/Bd 636/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie: sędzia WSA Katarzyna Korycka (spr.) asesor WSA Mariusz Pawełczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 marca 2022 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza S. K. z dnia [...] lutego 2021r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz J. R. kwotę [...]([...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego. Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] Burmistrz S. K., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego J. R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domu jednorodzinnego, parterowego z użytkowym poddaszem, wzniesieniu budynku gospodarczego parterowego, z umieszczonym w ziemi szczelnym szambem, autonomicznym ujęciem wody podziemnej, na działce nr ew. [...] położonej w obrębie [...] (Nr [...]), gmina S. K.. Organ wskazał, że w obszarze analizowanym, wyznaczonym w odległości 96 m (tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem wynoszącego 32 m) od każdej strony najbardziej wysuniętego punktu granicznego działki, nie występuje żadna zabudowa, w związku z czym nie jest możliwe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, jak stwierdził organ, że w sprawie nie został spełniony obligatoryjny warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, co uniemożliwia ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji. Od ww. decyzji skarżący J. R. wniósł odwołanie, stwierdzając że w sprawie spełnione zostały wszystkie warunki do wydania decyzji pozytywnej. Skarżący zarzucił organowi wyznaczanie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie, pomimo iż przepisy nie zabraniają poszerzenia obszaru analizy, a strona w złożonym wniosku wskazywała, że w odległości 240 m od działki objętej wnioskiem istnieje zabudowana działka nr [...], pozwalające na ustalenie parametrów dla planowanego przedsięwzięcia. Wskazał, że w konsekwencji nieuwzględnienia przez organ tych okoliczności, naruszono w sprawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm., dalej powoływanej jako "upzp"), przepisów art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej powoływanej jako "kpa"), art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp oraz norm konstytucyjnych, z uwagi na brak kompleksowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, zbyt rygorystyczne wyznaczenie granicy obszaru analizowanego, błędną ocenę przez organ materiału dowodowego oraz ograniczenie stronie prawa do zagospodarowania własnej nieruchomości i nierespektowanie istoty chronionego konstytucyjnie prawa własności. Skarżący podniósł też, że na przedmiotowej działce istniał kiedyś dom, w związku z czym należy przywrócić mieszkalną funkcję tego terenu. W następstwie rozpatrzenia ww. odwołania J. R., Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w B. decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, stwierdzając – tak jak organ I instancji - że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. SKO wskazało, że organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w prawidłowy sposób, z uwzględnieniem jego minimalnych rozmiarów, wynoszących z uwagi na szerokość frontu terenu inwestycji (32 m) - 96 m wokół działki inwestycyjnej. Podniosło, że organ I instancji prawidłowo też uznał, że żadna działka znajdująca się w analizowanym obszarze nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślając, że działki znajdujące się w obszarze analizowanym nie są zabudowane zabudową mieszkaniową jednorodzinną, SKO stwierdzało, że ustalenie warunków zabudów dla wnioskowanej inwestycji nie jest możliwe. W ocenie SKO wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej pomiędzy grunty rolne i lasy jest sprzeczne z zasadą dobrego sąsiedztwa, gdyż może powodować konflikty społeczne i w znacznym stopniu ograniczać funkcjonowanie istniejących już gospodarstw rolnych, dlatego też niezasadne było poszerzenie analizowanego obszaru. SKO stwierdziło, że organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem sposób, tj. przyjmując trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszą jednak niż 50 m, co musiałby uczynić jedynie, gdyby granice określił, przyjmując do analizy obszar większy. Na powyższą decyzję J. R. wniósł skargę do tut. Sądu, w której domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji, podtrzymał stanowisko i argumenty zwarte w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo skarżący zarzucił SKO nieodniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego naruszania norm konstytucyjnych w sprawie. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2021 r. nie odpowiadają prawu. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia niniejszej sprawy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) oraz Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588, dalej powoływanego jako "rozporządzenie MI"). Zasadą jest, że określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, zaś w przypadku jego braku, jak w niniejszej sprawie, w drodze decyzji o warunkach zabudowy (art. 4 ust. 1 i 4 upzp). Zgodnie z art. 59 ust. 1 upzp, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych [...], wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Zgodnie z art. 60 ust. 1 upzp, decyzję o warunkach zabudowy wydaje, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 upzp i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej (art. 60 ust. 4 upzp). Warunki, jakie powinien spełnić wnioskodawca celem uzyskania decyzji o warunkach zabudowy zostały określone w art. 61 ust. 1 upzp. Jednym z przedmiotowych wymogów, określonym w art. 61 ust. 1 pkt 1 jest tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, zgodnie z którą co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei elementy składowe, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy wymienione zostały przez ustawodawcę w art. 54 upzp, stosowanym odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 64 ust. 1 upzp. Jednym z nich pozostaje określenie linii rozgraniczających teren inwestycji, wyznaczonych na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 upzp). Określenie linii, o których stanowi przepis art. 54 pkt 3 upzp, może odbyć się wyłącznie na załączniku graficznym, który w związku z tym stanowi z decyzją o warunkach zabudowy integralną całość. Z kolei szczegółowy sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został określony przez prawodawcę w rozporządzeniu MI. Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia MI). Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać dwa integralne załączniki, jeden w postaci wyników analizy, na którą składają się część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost zacytowany § 9 ust. 2 rozporządzenia MI, drugi w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, o czym stanowi art. 54 pkt 3 upzp w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. W niniejszej sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie jest kompletna, ponieważ nie zawiera żadnych załączników wymaganych powołanymi przepisami. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią. Obligatoryjne elementy decyzji administracyjnej wskazuje art. 107 § 1 kpa. Możliwość określenia w przepisach szczególnych innych składników decyzji ustawodawca dopuścił w art. 107 § 2 kpa. Poza więc elementami wyszczególnionymi w art. 107 § 1 kpa, decyzja o warunkach zabudowy powinna zawierać także elementy wymienione w art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp, tj. określać w ramach części opisowej - rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, natomiast w ramach części graficznej ustalać linie rozgraniczające teren inwestycji (art. 54 pkt 3). Obie te integralne część (część opisowa i część graficzna) decyzji o warunkach zabudowy, są składnikami tej decyzji kształtującymi prawa i obowiązki inwestora. Ponadto, jak wskazano, decyzja o warunkach zabudowy z mocy § 9 ust. 2 rozporządzenia MI powinna także zawierać wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez jednego z obligatoryjnych załączników, który stanowi jej integralną część, stanowi o istotnym naruszeniu przepisów postępowania administracyjnego mogącym wywrzeć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok NSA z 23.10.2012 r., II OSK 1141/11, LEX nr 1234130). Kontrolowana w sprawie decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera żadnego z obligatoryjnych załączników. Wymaganych załączników nie zawiera też, znajdujący się w aktach sprawy projekt decyzji o warunkach zabudowy. Z tego więc powodu Sąd, dostrzegając z urzędu wskazane istotne naruszenia prawa, uznał za konieczne uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z dnia [...] marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzją Burmistrz S. K. z dnia [...] lutego 2021 r. Niekompletność decyzji o warunkach zabudowy skutkuje niecelowością prowadzenia rozważań odnośnie zarzutów skarżącego dotyczących w istocie kwestii naruszenia przez organy obu instancji tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, na skutek wyznaczanie obszaru analizowanego w minimalnym zakresie. Na marginesie należy jednak zauważyć, że nie zasługuje na akceptację brak szczegółowego wyjaśniania przyczyn niewyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarze większym niż minimalny rozmiar wskazany przez prawodawcę, o co przecież wnioskował skarżący już we wniosku o wydanie warunków zabudowy. Ustalenie czy w danym wypadku spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa, niewątpliwie związane jest bezpośrednio z prawidłowym wyznaczaniem obszaru analizowanego, na którym to organ dokonuje analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania tego terenu. Wielkość przyjętego obszaru analizowanego determinuje bowiem wyniki analizy urbanistycznej z tego obszaru i w efekcie ma wpływ na wynik postępowania. Dlatego też prawidłowe wyznaczenie obszaru analizy ma istotne znaczenie dla wydania zgodnej z prawem decyzji o warunkach zabudowy, gdyż ewentualnie przyjęcie obszaru analizowanego w innych granicach, czy też objęcie niewłaściwych nieruchomości analizą funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania, może prowadzić do zupełnie odmiennych wyników co do spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia MI, granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Treść przepisu § 3 ust. 2 rozporządzenia MI wskazuje, że prawodawca zobligował organ do zachowania wskazanych w tym przepisie norm minimalnych, jako wielkości pozwalających co do zasady ustalić wymagania co do nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w ramach zasady dobrego sąsiedztwa, pozostawiając jednak przy tym organowi pewną swobodę w wyznaczeniu większych niż owe minimalne normy granic obszaru analizowanego. Skoro więc prawodawca dał możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne, i skoro wnioskował o to skarżący już na etapie składania wniosku o wydania warunków zabudowy, to obowiązkiem organów było, mając na uwadze także normy proceduralne wyrażone w art. 7, art. 77 §1, art. 11 i art. 107 § 3 kpa, szczegółowe i precyzyjne wyjaśnienie, dlaczego w danym wypadku nie ma możliwości wyznaczenia obszaru analizowanego w większym rozmiarze. Stanowisko SKO, że organ nie musi uzasadniać określenia granic obszaru analizowanego w przewidziany prawem minimalny sposób, nie może więc zostać uznane za prawidłowe, gdyż ustawodawca nie określił granic obszaru analizowanego w ramach sztywnych norm odległościowych, lecz dał możliwość poszerzenia obszaru analizowanego ponad minimalne normy, a o to wnioskował w sprawie skarżący, składając wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Pod ocenę organu, szczegółowo omówioną w uzasadnieniu decyzji, powinna więc zostać poddana kwestia czy wyznaczanie obszaru analizowanego w rozmiarach uwzględniających wskazaną przez skarżącego działkę nr [...] jest możliwe z punktu widzenia wymagań ładu przestrzennego. Takiej szczegółowej analizy i oceny w sprawie jednak zabrakło. W tym stanie rzeczy, uwzględniając poczynione uwagi, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawia art. 200 i art. 205 § 1 ppsa. Jednocześnie należy wskazać, że na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.