II SA/Bd 637/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Dominika Znaniecka po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu oddala skargę. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] Starosta T. na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (Dz.U. z 2003 r. Nr 46 poz. 392), powoływanej dalej jako "ustawa o przeznaczeniu gruntów rolnych" w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz.U. Nr 229 poz. 2273) powoływanej dalej jako "ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich", odmówił J.W. (dalej jako "skarżący") przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, na działce nr [...] w M. gmina L.. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że skarżący nabył grunt leśny na podstawie umowy kupna – sprzedaży z dnia [...] grudnia 2013 r. Z umowy tej wynika, że poprzednim właścicielem była J.W., która otrzymywała ekwiwalent. Przedmiotowa działka została zalesiona w 2002 r., a decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Starosta T. stwierdził prowadzenie uprawy leśnej na tej działce. Decyzją z dnia [...] grudnia ZUS przyznał J. W. emeryturę, do której prawo nabyła dnia [...] października 2013 r. Organ wyjaśnił, że skoro więc ekwiwalent wypłacany jest do czasu nabycia prawa do emerytury, to po dniu [...]października 2013 r. ekwiwalent ten nie przysługiwał. Natomiast skarżący nabył grunty [...] grudnia 2013 r., w okresie, w którym ekwiwalent nie był już należny, wobec czego organ uznał, że nie może przekazać ekwiwalentu na nabywcę gruntu. W odwołaniu J. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i przyznanie praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu. Wskazał, że w odpowiedzi na zapytanie, czy w przypadku sprzedaży mu gruntów przez matkę, będzie on uprawniony do ekwiwalentu, Starostwa Powiatowe w T. poinformowało go, że zgodnie z art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych, jeżeli złoży wniosek o przejęcie ekwiwalentu, zostanie on przepisany i wypłacony do czasu pozostałego okresu 20 lat. Nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że w dniu [...] października 2013 r. ekwiwalent już nie przysługiwał, bowiem decyzja ZUS została odebrana przez jego matkę w dniu [...] grudnia 2013 r., a z pouczenia w niej zwartego wynika miesięczny termin na wniesienie odwołania. Decyzja ta stała się więc ostateczna dopiero [...] stycznia 2014r. Sprzedaż działki nastąpiła zatem w dniu, w którym jego matka nie nabyła jeszcze prawa do emerytury. Ponadto Starosta nie poinformował go, że nie zachowanie odpowiedniego terminu spowoduje utratę prawa do ekwiwalentu. Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. (dalej jako "SKO") decyzją z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r. poz. 267) powoływanej dalej jako "K.p.a." utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. SKO wskazało, że prawo do otrzymania ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej przysługuje do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. J. W. utraciła prawo do otrzymywania ekwiwalentu z dniem [...] października 2013 r. , tj. z dniem nabycia prawa do emerytury. Zdaniem SKO do przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej może dojść wyłącznie w sytuacji, gdy zbywcy zalesionej nieruchomości przysługuje ekwiwalent. W dniu [...] grudnia 2013 r. tj. w dacie sporządzania umowy sprzedaży, na mocy której J. W. został właścicielem zalesionej nieruchomości, J. W. nie była już uprawniona do otrzymywania stosownego ekwiwalentu, wobec czego nie było też możliwości przeniesienia przedmiotowego ekwiwalentu. W ocenie SKO wystąpienie o udzielenie informacji w zakresie przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej jak i udzielenie odpowiedzi na to pytanie miały miejsce poza postępowaniem administracyjnym, wszczętym na wniosek skarżącego, a zatem niezasadne są zarzuty w tym zakresie. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Bydgoszczy J. W. wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając decyzji SKO naruszenie przepisów: - art. 14 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie skutkujące odmową przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu; - art. 64 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 2 Konstytucji RP poprzez jego błędną interpretację i zastosowanie, skutkujące odmową przekazania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, co w konsekwencji stanowi naruszenie prawa skarżącego do innego prawa majątkowego; - art. 6 K.p.a. poprzez działanie organu w sposób wykraczający poza określone przez przepisy prawa; - art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy wydaniu decyzji słusznego interesu skarżącego; - art. 8 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niepogłębiający zaufania obywateli do władzy publicznej; - art. 9 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i brak należytego oraz wyczerpującego poinformowania skarżącego o okolicznościach prawnych, które miały wpływ na ustalenie praw i obowiązków skarżącego oraz poniesienie szkody z powodu nieznajomości prawa wskutek błędnych wyjaśnień organu administracyjnego; - art. 11 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że charakter prawny ekwiwalentu wskazuje, że jest on świadczeniem pieniężnym, które wypłacane jest właścicielowi gruntu. Świadczenie to stanowi wynagrodzenie za uprawę zakładanych lasów, mając rekompensować brak dochodów uzyskiwanych z dotychczas prowadzonej produkcji rolnej. Co więcej, ekwiwalent ma stanowić częściowe pokrycie kosztów związanych z właściwym utrzymaniem uprawy leśnej i wykonywaniem obowiązków nałożonych decyzją o prowadzeniu uprawy leśnej. Prawo do ekwiwalentu jest prawem o wartości majątkowej i jest ściśle związane z nieruchomością objętą uprawą leśną, a nie z konkretną osobą, która w dniu rozpoczęcia uprawy ma status właściciela nieruchomości. Wskazał, że gdyby przyjąć koncepcję organów rozpatrujących przedmiotową sprawę, ustawodawca winien w sposób wyraźny oraz nie budzący wątpliwości uregulować możliwość sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, w konsekwencji której na nabywcę gruntu przechodzą obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent, jedynie przed nabyciem prawa do emerytury lub renty przez dotychczasowego właściciela. Ustawodawca nie wprowadza takiego rozwiązania, a wskazuje jedynie, że każdorazowy właściciel gruntu może otrzymywać ekwiwalent przez określony czas. Nabycie prawa do emerytury przez J. W. nie ma, zdaniem skarżącego, znaczenia w niniejszej sprawie. Na poparcie swojego stanowiska skarżący wskazał, że Rzecznik Praw Obywatelskich w dniu 21 października 2013 r. wystąpił z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że art. 7 ust. 6a i art. 11 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych, w zakresie w jakim przepisy te przewidują możliwość przeniesienia praw i obowiązków wynikających z wyłączenia gruntów z uprawy rolnej i prowadzenia uprawy leśnej tylko w razie przeniesienia własności nieruchomości objętej uprawą leśną na podstawie umowy sprzedaży bądź spadkobrania, są niezgodne z art. 62 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Ponadto, jak wskazał skarżący, decyzja ZUS z [...] grudnia 2013 r. odebrana została przez jego matkę w dniu [...] grudnia 2013 r., a z pouczenia w niej zwartego wynika miesięczny termin na wniesienie odwołania. Decyzja ta stała się więc ostateczna dopiero [...] stycznia 2014 r. tj. po dacie zawarcia umowy sprzedaży, na mocy której skarżący został właścicielem zalesionej nieruchomości, tym samym w dniu zawarcia umowy matka skarżącego była uprawniona do otrzymywania ekwiwalentu. Skarżący zaznaczył również, że J. W. z uwagi na wątpliwości dotyczące interpretacji przepisów, pismem z dnia [...] września 2013 r. złożyła do Starostwa wniosek o poinformowanie, czy w związku z nabyciem przez J. W. prawa do emerytury, skarżący będzie uprawniony do przejęcia wypłacanego ekwiwalentu. W odpowiedzi organ poinformował ją, że jeśli skarżący złoży wniosek o przejęcie praw do ekwiwalentu na podstawie umowy kupna sprzedaży, to zostanie on przepisany i wypłacany do czasu pozostałego z okresu 20 lat wypłacanego ekwiwalentu. Wobec tego, zdaniem skarżącego organ udzielił niepełnych i błędnych wyjaśnień, powinien on bowiem poinformować ją o tym, że do przekazania przedmiotowych praw może dojść wyłącznie w sytuacji, gdy zbywcy zalesionej nieruchomości przysługuje ekwiwalent. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.). Rozpoznawanie skarg na decyzje organów administracji nie ma charakteru merytorycznego orzekania w sprawie. W myśl art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn.zm.) zwanej dalej jako "P.p.s.a.", decyzja administracyjna podlega uchyleniu wówczas, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. Starosta T. stwierdził prowadzenie przez J. i J. W. uprawy leśnej założonej na gruncie rolnym w obrębie M., gmina L. na działce nr [...] o powierzchni [...] ha. Decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. ZUS Odział w T. przyznał J. W. emeryturę od dnia [...] października 2013 r. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. J. W. powiadomiła Starostę T. o przejściu na emeryturę z dniem [...] października 2013 r., jednocześnie zobowiązując się zwrócić nadpłacony od tego dnia ekwiwalent. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] grudnia 2013 r. J. i J. W. sprzedali J. W. przedmiotową nieruchomość. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. skarżący wystąpił o przekazanie mu praw do ekwiwalentu oraz wszystkich innych praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej na działce nr [...] w M. Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Starosta T. odmówił J. W. przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją SKO z dnia [...] kwietnia 2014 r. Stosownie do treści art. 14 ust 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy na podstawie przepisów ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych, stosuje się zasady dotychczasowe. W niniejszej sprawie zastosowanie znajdują wiec przepisy ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych. Z przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych wynika, że właściciel gruntu, który otrzymał decyzję administracyjną o prowadzeniu uprawy leśnej, nabywa prawo do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej. Z kolei w myśl art. 7 ust. 6 ww. ustawy właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Z przepisu tego wynika więc prawo do ekwiwalentu przysługuje do momentu nabycia prawa do emerytury lub renty, jednakże okres otrzymywania ekwiwalentu nie może być dłuższy niż 20 lat. Konsekwencją nabycia prawa do emerytury lub renty jest więc wygaśnięcie prawa do tego ekwiwalentu. W art. 7 ust. 6a ww. ustawy wskazano natomiast, że w przypadku sprzedaży gruntu, na którym znajduje się uprawa leśna, obowiązki związane z prowadzeniem uprawy leśnej oraz ekwiwalent przechodzą na nabywcę gruntu. Przekazania tych praw i obowiązków dokonuje starosta w drodze decyzji administracyjnej. Z uwagi na przedstawiony powyżej stan prawny wskazać przyjdzie, że zaskarżona decyzja SKO oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty T. odpowiadają prawu. W konsekwencji powyższego podzielić należy stanowisko SKO, iż niemożliwym było przyznanie skarżącemu praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, skoro uprawnienie poprzedniej właścicielki gruntu wygasło przed dniem przeniesienia własności tej nieruchomości na skarżącego. Tym samym nie przysługiwało już ono w dniu zawarcia umowy kupna sprzedaży nieruchomości, na której prowadzona była uprawa leśna i w konsekwencji niemożliwym było przeniesienie uprawnień, bowiem te wcześniej już wygasły. Niemożliwym było więc przekazanie prawa do ekwiwalentu, skoro w dniu nabycia przez skarżącego przedmiotowej nieruchomości prawa tego już nie było. Nie jest zasadne stanowisko skarżącego, iż bez znaczenia w rozpoznawanej sprawie jest fakt nabycia praw do emerytury przed dokonaniem sprzedaży nieruchomości, bowiem prawo do ekwiwalentu ściśle związane jest nieruchomością objętą uprawą leśną. Wprost przeciwnie, kwestia ta ma zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie. Skoro bowiem ustawodawca przewidział, iż prawo do ekwiwalentu przysługuje właścicielowi gruntu i prawo to przysługuje to czasu nabycia prawa do emerytury, to nie jest możliwe przejście praw do ekwiwalentu na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy o przeznaczeniu gruntów rolnych w sytuacji, gdy przed kupnem nieruchomości prawo do takiego ekwiwalentu już wygasło. Prawidłowo zatem oceniły organy orzekające w sprawie, że skoro w dniu zawarcia umowy sprzedaży J. W. nie była uprawniona do rekompensaty, to umowa sprzedaży nie mogła wywrzeć skutków prawnych określonych w art. 7 ust.6a ustawy o przeznaczeniu gruntów. Umowa sprzedaży jest przykładem nabycia pochodnego. W przypadku takiego nabycia obowiązuje zasada "nemo plus iuris ad alium transferre potest quam ipse habet", zgodnie z którą nikt nie może przenieść na drugą osobę więcej praw, aniżeli się posiada. Jest ona wynikiem wyraźnego i koniecznego następstwa prawnego pomiędzy dotychczasowym właścicielem a nabywcą. J. W. nie mogła zatem przenieść na skarżącego więcej praw niż posiadała. Tym samym skarżący nie mógł stać się beneficjentem tego ekwiwalentu. Wypada zatem powtórzyć, że skoro poprzednik prawny skarżącego utracił prawo do tego świadczenia ex lege tj. w dniu nabycia prawa do emerytury, to nieistniejące już prawo nie mogło przejść na nabywcę. Nie jest również uzasadnione stanowisko skarżącego, że skoro decyzja o nabyciu przez J. W. prawa do emerytury stała się prawomocna dopiero z dniem [...] stycznia 2014 r., to od tego dnia nastąpił skutek w postaci nabycia przez nią prawa do emerytury. W niniejszej sprawie J. W., pierwotna właściciela nieruchomości, na której prowadzona była uprawa leśna, decyzją ZUS z dnia [...] grudnia 2013 r. nabyła prawo do emerytury z dniem [...] października 2013 r. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że decyzja o nabyciu prawa do emerytury ma charakter deklaratoryjny, potwierdza ona więc istnienie pewnego prawa. W przeciwieństwie do decyzji o charakterze konstytutywnym, nie tworzy ona uprawnienia w dniu uzyskania przez decyzję przymiotu prawomocności, a jedynie potwierdza pewien stan prawny, mogący zaistnieć przed wydaniem takiej decyzji. Dla określenia momentu nabycia przez J. W. praw do emerytury nie będzie miało więc znaczenia, kiedy decyzja ta stała się prawomocna. Wiążące znaczenie ma bowiem data nabycia uprawnień emerytalnych, która określona została na dzień [...] października 2013 r., co związane jest z osiągnięciem wieku emerytalnego. Decyzja ta ze względu na swój charakter potwierdza więc obiektywną okoliczność, która z mocy prawa zaistniała jeszcze przed wydaniem takiej decyzji. Przedmiotowa decyzja ZUS, mimo iż wydana została w dniu [...] grudnia 2013 r., to jednak potwierdza stan prawny zaistniały w dniu [...] października 2013 r. Tym samym z dniem nabycia prawa do emerytury wygasło uprawnienie J. W. do otrzymywania ekwiwalentu za prowadzenie uprawy leśnej. Okoliczności tej J. W. nie kwestionowała przed wszczęciem postępowania w przedmiocie przyznania praw i obowiązków z tytułu prowadzenia uprawy leśnej oraz wypłaty ekwiwalentu, na co jednoznacznie wskazuje oświadczenie z dnia [...] grudnia 2013 r., w którym zobowiązuje się ona do zwrotu nadpłaconego ekwiwalentu, w związku z nabyciem praw emerytalnych z dniem [...] października 2013 r. Sąd nie podziela poglądu o naruszeniu art.6,7 i 8 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W zakresie znamion art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, sprawa została wyjaśniona w dostatecznym stopniu. Słuszny interes stron , o jakim mowa w art. 7 kpa nie może stać w kolizji z zasadą praworządności. Na zastosowanie w sprawie przepisy prawa materialnego nie ma wpływu art.8 kpa, albowiem zasad pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa jest dyrektywą postępowania administracyjnego i realizacja tej zasady uzależniona jest od przestrzegania reguł postępowania przyjętych w kpa zaczynając od zasad ogólnych przez rozwiązania przyjęte w przepisów szczególnych(B.Adamiak, J. Borkowaki KPA. Komentarz. 8 wyd. str.76) Ponadto Sąd nie uwzględnił zarzutu skarżącego w zakresie naruszenia art. 9 K.p.a. poprzez udzielenie błędnych i niepełnych wyjaśnień w zakresie przejęcie praw do przedmiotowej ekwiwalentu. Przepis ten nie zobowiązuje organu do udzielania porad prawnych czy też innego doradztwa w tym zakresie. Nie może też stanowić obowiązku informowania o powszechnie obowiązujących przepisach prawa, w szczególności, że pismo z prośbą o udzielenie informacji w przedmiocie przejęcia praw do ekwiwalentu skierowane zostało do Starosty poza prowadzonym postępowaniem. Powyższe okoliczności implikują uznanie, że zaskarżona decyzja podjęta na podstawie art. 7 ust. 6a ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia, przy zaistnieniu przesłanki do jej wydania oraz prawidłowym przeprowadzeniu postępowania nie narusza przepisów prawa materialnego ani postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a zatem brak jest podstaw do jej uchylenia. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 153 § 1 pkt 1 lit a P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.