II SA/Bd 639/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia WSA Renata Owczarzak Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 24 października 2006r. sprawy ze skargi Bogdana W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. II SA/Bd 639/06 Uzasadnienie Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późno zm.) w związku z art. 103 ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jednolity Dz. U. 2000r. Nr 106, poz. 1126 z późn zm.) i art. 104 k.p.a. nakazał Bogdanowi W. dokonanie rozbiórki obiektu rekreacji indywidualnej usytuowanego na działce nr [...] w położonej w miejscowości K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji wskazał, że jak wynika z ustaleń poczynionych w toku postępowania, na terenie opisanej działki, stanowiącej własność Gminy K. znajduje się obiekt rekreacji indywidualnej drewnianej konstrukcji o wymiarach o wymiarach 5,55 x 4,60 m. wraz z tarasem o wymiarach 4,51 x 2,00 m., posadowiony na bloczkach betonowych, wyposażony w instalację elektryczną, wodną i kanalizacyjną. Wybudowany został w 1977r. Od 1992r. jego właścicielem jest Bogdan W., który nie posiada tytułu prawnego do jego wybudowania. Organ administracji wyjaśnił, że w okresie budowy obiektu obowiązywały przepisy art. 28 i 29 ustawy z dnia 24 października 1974r. - Prawo budowlane, które stanowiły, że roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, które było wyłączną podstawą ich rozpoczęcia. Ponadto, jak ustalił organ nadzoru budowlanego w oparciu o dane Urzędu Miejskiego w K. na terenie gdzie znajduje się budynek, poza jednym przypadkiem, nie udzielono pozwoleń na budowę, co tym samym wyklucza możliwość jego uzyskania przez poprzedniego właściciela. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż obiekt został wybudowany w warunkach samowoli budowlanej, zatem z naruszeniem przepisu zawartego wart. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974r. Powołując się na treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994r. wskazał, że z uwagi na okres, w którym miało to miejsce obiekt podlega reżimowi prawnemu uregulowanemu w tym przepisie i zgodnie z jego brzmieniem do tej samowoli należy zastosować przepisy dotychczasowe tj. Prawa budowlanego z 1974r. W takim przypadku organ może nakazać rozbiórkę gdy zachodzą przesłanki określone wart. 37 ust 1 pkt 1 lub 2. Jak wynika z zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Terenu Budownictwa Letniskowego i Wypoczynku [...] w K., uchwalonego Uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] 1995r., opublikowanego w Dz. Urz. Woj. Bydg. Nr 2, poz. 11 z dnia 30 stycznia 1996r. przedmiotowy obiekt budowlany znajduje się na terenie oznaczonym symbolem Y 7 UT o następującym ustaleniu szczegółowym: "Teren istniejącej urządzonej plaży. Konieczność likwidacji istniejącej dzikiej zabudowy letniskowej". Organ administracji stwierdził zatem, iż przedmiotowy obiekt budowlany wybudowano bez pozwolenia na budowę, na terenie, który nie jest przeznaczony pod zabudowę odpowiadającą charakterowi budynku, co oznacza, że została spełniona przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974r. uprawniająca do orzeczenia nakazu jego rozbiórki. Bogdan W. wniósł odwołanie od tej decyzji zarzucając rażące naruszenie art. 103 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 roku ( Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126) Prawo Budowlane polegające na błędnym przyjęciu, iż w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawo Budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229), podczas gdy z zebranego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, iż obiekt został wzniesiony w 1974r., przed wejściem w życie ustawy z 24 października 1994r., obowiązującej od 1 marca 1975r. Ponadto, zarzucił naruszenie art. 37 ust. 1 pkt. 1 ustawy z 24 października 1974r. Prawa Budowlanego ( Dz. U. Nr 38, poz. 229), oraz art. 36 ust. 1 ustawy z 31 stycznia 1961r. Prawo Budowlane poprzez przyjęcie, iż na pobudowanie przedmiotowego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, podczas gdy art. 36 ust. 3 cyt. ustawy wymagał, co najwyżej zgłoszenia. Bogdan W. wysunął również zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 8, 9,10 oraz 11, 75, 77, k.p.a, co jego zdaniem miało istotny wpływ na wynik postępowania, jak również art. 21 § 1 pkt 1 w związku z art. 19 k.p.a z uwagi na rozpatrzenie sprawy przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. nienależącej do jego właściwości miejscowej. Uzasadniając swoje stanowisko odwołujący argumentował, iż sporny obiekt został umieszczony na mapach geodezyjnych Starostwa Powiatowego w S. już w 1973r., co oznacza, że organ administracji opierając swoją decyzję na powołanej podstawie prawnej naruszył przewidziane w k.p.a zasady praworządności oraz prawdy obiektywnej. Zdaniem odwołującego się materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został zebrany i rozpoznany w sposób wyczerpujący, a ustalenia zaistniałego stanu faktycznego są sprzeczne z rzeczywistością. W jego ocenie kwestia zasadnicza polega na rozstrzygnięciu, jakie przepisy w odniesieniu do rzeczonego obiektu mają zastosowanie - Prawa budowlanego z 1974r. czy przepisy obowiązujące wcześniej. Ponadto wywodził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nie uwzględnił faktu, iż sporny obiekt, jest obiektem architektury ogrodowej o powierzchni zabudowy nieprzekraczającej 35m2. a w takim przypadku uzyskanie pozwolenia na budowę nie jest wymagane. Powołując się na treść art. 97 § 1 pkt 4 kpa odwołujący się podniósł, że organ administracji winien był zawiesić postępowanie do czasu wydania rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w sprawie skargi dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego podstawą wydanej decyzji. Nie uwzględniając tego odwołania Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając faktyczne i prawne jego podstawy. Organu odwoławczy w postępowaniu pierwszoinstancyjnym nie dopatrzył się wskazywanych naruszeń przepisów postępowania. Ustosunkowując się do podniesionych zarzutów uznał, że wbrew twierdzeniom Bogdana W. nie ma istotnego znaczenia różnica w określeniu daty powstania spornego obiektu, ponieważ podstawą prawną decyzji administracyjnej rozstrzygającej sprawę samowolnej jego budowy stanowią przepisy ustawy z dnia 24.10.197 4r. Prawo budowlane, bowiem ustawa poprzednia, tj. z dnia 31.01.1961r. Prawo budowlane, straciła swą moc z dniem 01.03.1975r., co wynika z art. 70 ust. 1 i art. 71 ustawy z dnia 24.10.197 4r. Prawo budowlane. Stwierdził, iż rzeczona samowola narusza również przepisy ustawy z 1961r., w tym art. 36 ust. 1 w związku z § 4 rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 27.07.1961 r., w sprawie państwowego nadzoru budowlanego nad budową, rozbiórką i utrzymaniem obiektów budownictwa powszechnego, gdyż wymienione przepisy wymagają do budowy tego rodzaju obiektu wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę, które jak wynika z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Tucholi nie zostało wydane. Organ odwoławczy nie podzielił również stanowiska strony co do konieczności zawieszenia postępowania, ponieważ jak wyjaśnił wniesienie skargi do Sądu nie stanowi zagadnienia wstępnego o którym mowa wart. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Również obowiązek taki nie wynika z przepisów ustawy z dnia z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.). Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia właściwości miejscowej organ wyjaśnił, iż wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. nastąpiło wskutek wystąpienia przesłanki z art. 25 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. istniejącego powiązania rodzinnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w S., a właścicielem terenu, na którym posadowione są przedmiotowe obiekty . Bogdan W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucił rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 107 § 1 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał także na błędy w ustaleniach taktycznych. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący stwierdził, że podlegający rozbiórce obiekt nabył na podstawie umowy kupna sprzedaży, wobec czego organ bezzasadnie przyjął, iż został on przez niego wybudowany. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie przeprowadzono wizji lokalnej, a wskazane przez organ nadzoru przekroczenia powierzchni zabudowy o O, 53 m określił mianem kuriozalnych. Stwierdził, iż sporny obiekt spełnia wymogi altany przewidziane w Prawie budowlanym z 1994r., które mają zastosowanie w niniejszej sprawie, co oznacza, że uzyskanie pozwolenia na budowę w tym przypadku nie było wymagane. Skarżący wysunął także prezentowany już w odwołaniu zarzut, że złożenie do Sądu skargi dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi zagadnienie prejudycjalne stanowiące podstawę zawieszenia postępowania. Nadto, ponownie zakwestionował wystąpienie w przedmiotowej sprawie przesłanek uzasadniających wyłączenie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S., jak również zarzucił naruszenie art. 107 k.p.a polegające na nie podaniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i wyjaśnił, iż w badanym przypadku nie mają zastosowania przepisy zawarte wart. 103 ust. 1 i art. 29 ust. 1 pkt 2 obowiązującego Prawa budowlanego, co wynika z ich treści Natomiast, art. 103 ust. 1 ma zastosowanie wówczas, gdy organ administracji wszczął postępowanie, przed wejściem w życie ustawy z 07.07.1994r. Prawo budowlane, tj. przed 01.01.1995r., a sprawa nie była jeszcze zakończona decyzją ostateczną. Postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało wszczęte w 2001 r., co wynika z jej akt. Organ odwoławczy ponadto stwierdził, iż w zaistniałych okolicznościach nie może też mieć zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994r. Przepis ten dotyczy bowiem możliwości pobudowania na własnej działce (o powierzchni min. 500 m2) budynku gospodarczego, wiaty lub altany do 25 m2 (a nie domku letniskowego) i taka budowa wymaga wcześniejszego zgłoszenia zamiaru jej realizacji, do organu administracji architektoniczno budowlanej, zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący nie jest natomiast właścicielem terenu, na którym zlokalizowany jest sporny obiekt, ani nie posiada dokumentów w przedmiocie zgłoszenia zamiaru jego realizacji. Organ odwoławczy nie podzielił zawartego w skardze zarzutu braku przeprowadzenia wizji lokalnej z udziałem stron, uznając go za sprzeczny z dowodami znajdującymi się w aktach sprawy. Wskazał, że w sporządzonym przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. protokole oględzin każdy obiekt został szczegółowo opisany, ze wskazaniem lokalizacji na mapce geodezyjnej, a właściciele tych obiektów własnoręcznie ów protokół podpisali. Uznał, że wysunięty przez skarżącego argument, iż nie był on inwestorem spornego obiektu i jest jedynie jego właścicielem od pewnego czasu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ okoliczność ta nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Nakaz rozbiórki nakłada się bowiem na inwestora lub właściciela albo zarządcę obiektu budowlanego, zgodnie z art. 38 Prawa budowlanego z 1974r. (oraz art. 52 Prawa budowlanego z 1994r.). Powołując się na przepis Kodeksu cywilnego zawartego wart. 548 § 1 wyjaśnił, iż na kupującego przechodzą zarówno korzyści jak i ciężary związane z rzeczą nabytą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Postępowanie przed sądami administracyjnymi prowadzone jest zaś na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W myśl art. 134 § 1 w/w aktu normatywnego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę na decyzję administracyjną nie jest związany granicami skargi, a jedynie zakresem rozstrzygnięcia objętego decyzją. W tej sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodności z prawem, władny jest uwzględnić skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podnosiła w skardze strona. Taka sytuacja występuje w sprawie niniejszej, gdzie podstawę rozstrzygnięcia stanowią okoliczności, które Sąd winien wziąć pod uwagę z urzędu. Na wstępie, przed dokonaniem oceny prawidłowości postępowania organu administracji wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 129 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odwołanie od decyzji administracyjnej wnosi się w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Warunkiem skuteczności czynności procesowej (wniesienia odwołania) jest zachowanie ustawowego terminu. Jest to termin zawity i nie może być przez stronę przekroczony. Decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. jako organu pierwszoinstancyjnego została wydana w dniu [...] 2006r. i jak wynika z dowodów zawartych w aktach sprawy, doręczona stronie skarżącej w dniu [...] 2006r. w sposób przewidziany wart. 43 kpa - do rąk dorosłego domownika strony, co zostało stwierdzone na zwrotnym potwierdzeniu odbioru pisma. Od dnia [...] 2006r. rozpoczął zatem bieg 14-dniowy terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji do organu drugiej instancji, czyli do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Skarżący, mimo stosownego pouczenia zawartego w decyzji organu I instancji dopiero w dniu [...] 2006r. złożył odwołanie przez jego nadanie w placówce pocztowej. W przypadku nadania pisma za pośrednictwem poczty termin jest zachowany tylko wtedy, gdy pismo zostało złożone w ostatnim dniu terminu (art. 57 § 5 kpa). Termin do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji upłynął zaś z dniem [...] 2006r. Ponieważ do tego dnia nie zostało wniesione odwołanie od w/w decyzji, uzyskała ona przymiot decyzji ostatecznej. Nie ulega wątpliwości, że skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem 14 dniowego terminu (art. 129 § 2 k.p.a.). Jedyną drogą wiodącą do uniknięcia konsekwencji wynikających z wniesieniem środka odwoławczego po terminie było skorzystanie z instytucji przywrócenia terminu. Jednakże przywrócić uchybiony termin organ może wyłącznie na prośbę zainteresowanego (art. 58 § 1 k.p.a.), a nadto trzeba spełnić warunki przewidziane prawem (art. 58 i 59 k.p.a.). Skarżący w ogóle nie wnosił o przywrócenie terminu, a zatem organ odwoławczy nie był władny kwestii tej uwzględnić z urzędu. Sąd w składzie orzekającym wskazuje, iż zgodnie z utrwalonym stanowiskiem doktryny i orzecznictwa, rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony (co miało miejsce w niniejszej sprawie), stanowi rażące naruszenie prawa - określone wart. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, czyli decyzji, która korzysta z ochrony trwałości w myśl art. 16 § 1 k.p.a. (por. uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 1998 r., OPS 11/98, pub!. ONSA 1999/1/4, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 1998 r., IV SA 1006/96,baza LEX nr 43356, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 listopada 1999 r., IV SA 2273/98, baza LEX nr 48734). Podnieść w tym miejscu należy, iż obowiązek ścisłego przestrzegania terminów w postępowaniu odwoławczym wynika z potrzeby zapewnienia pewności i trwałości stosunków w obszarze regulowanym przez prawo administracyjne. Warunkiem skuteczności zaś czynności procesowej - wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Z uwagi na tak ważne skutki, organ odwoławczy obowiązany jest w postępowaniu tym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Kwestia ta jednak nie była w ogóle przedmiotem oceny przez organ odwoławczy, który w konsekwencji dokonał oceny w postępowaniu odwoławczym decyzji, która była już decyzją ostateczną. Co prawda w piśmie przewodnim z dnia 19 kwietnia 2006r. przekazującym odwołanie wraz z aktami do organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. wskazał, że odwołanie wpłynęło z zachowaniem ustawowego terminu, ale stwierdzenie to nie zwalniało organu odwoławczego od obowiązku przeprowadzenia postępowania wstępnego co do skuteczności podjętej przez skarżącego czynności procesowej. W świetle art. 134 k.p.a. organ odwoławczy zobligowany był zatem stwierdzić w drodze postanowienia uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Nie jest to jednak zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej. Stąd też, nie wdając się w ocenę zasadności zarzutów skargi należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja organu II instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Stwierdzenie nieważności z przytoczonych powodów czyni zbędnym merytoryczne ustosunkowanie się do zarzutów strony skarżącej pod adresem zaskarżonej decyzji. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.