II SA/Bd 64/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędzia WSA Anna Klotz Protokolant Krystyna Witt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 maja 2011 r. sprawy ze skarg [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] oraz S. A. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z dnia [...] września 2010 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżących [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] 100 (sto) złotych oraz na rzecz S. A. 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 4. zwraca ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) skarżącej S. A. 400 (czterysta) złotych tytułem nadpłaconego wpisu. Postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B., na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 i 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118; z późn. zm.) nakazał właścicielom i użytkownikom lokalu mieszkalnego nr [...] – E. i Z. G. – wstrzymać roboty budowlane prowadzone przy realizacji "ogrodu zimowego" przy lokalu mieszkalnym nr [...] na IV piętrze budynku mieszkalnego przy ul. [...] w B. z powodu wykonania ww. obiektu niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym budynku. Jednocześnie, na podstawie art. 50 ust. 3 (Prawa budowlanego) Inspektor Powiatowy zobowiązał inwestora do dostarczenia w terminie 30 dni od dnia wydania postanowienia – inwentaryzacji budowlanej "ogrodu zimowego", opracowanej przez osobę z wymaganymi uprawnieniami budowlanymi, wraz z orzeczeniem technicznym na wbudowane elementy konstrukcyjne, – opinię do ww. opracowania uprawnionego specjalisty do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. W uzasadnieniu organ wskazał, że istniejący przy lokalu nr [...] "ogród zimowy" został zrealizowany niezgodnie z projektem budowlanym budynku, zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta B. Nr [...] z dnia [...]. Poprzedni właściciel lokalu mieszkalnego w roku 1997 zlecił wykonanie "ogrodu zimowego", na podstawie opracowanych rysunków, niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym tj. o większej powierzchni. Zmiana ta nie została zatwierdzona przez organ administracji budowlanej i nie stanowi również inwentaryzacji budowlanej. Zażalenia na postanowienie wnieśli E. i Z. G. oraz S. A. E. i Z. G. podnieśli, że "ogród zimowy" został zrealizowany w okresie budowy budynku, na podstawie zatwierdzonej dokumentacji projektowej oraz udzielonego pozwolenia na budowę. Wprawdzie "ogród" został zrealizowany na koszt poprzedniego właściciela lokalu, jednakże za zgodą inwestora, którym była P. S. M. (obecny zarządca nieruchomości). Budowa została zakończona w sierpniu 1997 r., odebrana i pozytywnie zaopiniowana przez Komendę Państwowej Straży Pożarnej w B. w dniu 11 września 1997 r. Konsekwencją stwierdzenia zgodności planowanej inwestycji z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz warunkami pozwolenia na budowę było wydanie w dniu [...] przez Prezydenta Miasta B. pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego (Nr [...]). Wobec tego postępowanie powinno być umorzone. S. A. (działając przez pełnomocników A. A. oraz adw. K. J.) zarzuciła organowi naruszenia art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego podnosząc, że E. i Z. G. zakupili lokal mieszkalny nr [...] dopiero w roku 2002 i nie prowadzą żadnych prac budowlanych, nie ma zatem podstaw do ich wstrzymania. Zdaniem żalącej organ winien natomiast, po ustaleniu właściwego podmiotu, skierować do niego wezwania w trybie art. 48 i 51 Prawa budowlanego. Postanowieniem z dnia [...] nr [...] Kujawsko – Pomorski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji. Organ odwoławczy ustalił, że "ogród zimowy", przynależny do lokalu nr [...] na tarasie IV piętra został zrealizowany w lipcu 1997 r. w trakcie trwania budowy budynku mieszkalnego przy ul. [...]. Projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Prezydenta Miasta B. z dnia [...] przewidywał takie rozwiązanie. Poprzedni właściciel lokalu nr [...], M. G. – M., zleciła wykonanie "ogrodu zimowego" firmie, która inwestycję zrealizowała na powierzchni o ok. 3 m2 większej niż przewidywał to zatwierdzony projekt. Dokonano odbioru budynku mieszkalnego wielorodzinnego a następnie 5 października 1997 r. wydana została decyzja na jego użytkowanie. Zdaniem organu, ponieważ powiększenie zrealizowanego "ogrodu zimowego" nie miało wpływu na zakres objęty projektem zagospodarowania działki lub terenu a także nie miało wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wielorodzinnego – takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość i liczba kondygnacji, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego zaistniała sytuacja jest nieistotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego, co jest dopuszczalne i nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę. Ponieważ zakończono roboty budowlane przy realizacji "ogrodu zimowego", niezasadne jest orzekanie o ich wstrzymaniu. Natomiast ze względu na to, iż realizacja "ogrodu zimowego" nastąpiła na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego całego budynku mieszkalnego i wydana została decyzja Prezydenta Miasta na jego użytkowanie – prowadzone przez Inspektora Powiatowego postępowanie naprawcze w sprawie "ogrodu" należało uznać za bezprzedmiotowe i je umorzyć. Skargi na postanowienie Inspektora Wojewódzkiego wnieśli: P. S. M. oraz S. A. P. S. M. wnosząc o uchylenie postanowienia organu odwoławczego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, zarzuciła, iż organ odwoławczy dokonał błędnych ustaleń faktycznych stwierdzając, iż powiększenie "ogrodu zimowego" nie miało wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego. Spółdzielnia zwróciła uwagę, że kubatura "ogrodu zimowego" była wliczana do ogólnej kubatury całego obiektu budowlanego. Jego powiększenie jest zatem istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowlanego. S. A. (reprezentowana przez pełnomocników adw. K. J. i męża A. A.) wniosła o uchylenie postanowienia organu odwoławczego, także zarzucając błędne przyjęcie przez organ, iż powiększenie "ogrodu zimowego" nie miało wpływu na zmianę charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego tj. kubatury budynku, co oznacza istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem skarżącej organ dopuścił się również naruszenia art. 36a ust. 5 pkt 6 Prawa budowlanego, stosownie do którego odstępstwo, nawet nieistotne, jest niedopuszczalne, jeżeli prowadzi do zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. W przedmiotowej sprawie zaś powiększenie "ogrodu zimowego" doprowadziło do zmiany sposobu użytkowania ogólnodostępnego tarasu. Ponadto art. 36a Prawa budowlanego można stosować wyłącznie względem inwestora, tj. podmiotu, który uzyskał wcześniej zatwierdzenie projektu budowlanego. Takim inwestorem jest P. S. M., a nie poprzedni właściciel mieszkania nr [...], który miała zrealizować "ogród zimowy" na własne zlecenie i własny koszt, nie występując wcześniej o jakiekolwiek zatwierdzenie planów budowlanych. Dodatkowo w skardze sformułowanej przez pełnomocnika A. A. skarżąca S. A. zarzuciła naruszenie art. 48, 51 i 52 Prawa budowlanego poprzez niewłaściwe skierowanie wezwania organu I instancji, przy akceptacji organu II instancji, do podmiotu niebędącego inwestorem, właścicielem lub zarządcą przedmiotowego obiektu. Skarżąca S. A. zarzuciła także naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, 77 § 1, art. 10, art. 107 § 3 i art. 124 § 4 k.p.a. Organ nie zgromadził bowiem dowodów pozwalających ustalić czy i kiedy został wykonany "ogród zimowy." W aktach sprawy znajdują się umowy o wykonanie "ogrodu zimowego", ale nie ma dowodu, że te umowy zostały zrealizowane (brak protokołu odbioru robót). Na tę okoliczność nie przesłuchano także poprzedniej właścicielki lokalu nr [...]. W decyzji dopuszczającej do użytkowania budynek przy ul. [...] brak jest wskazania, że znajduje się tam także "ogród zimowy", wcześniej odrębnie wymieniany w dokumentacji budowlanej. W aktach sprawy (k. 31) znajduje się natomiast pismo P. S. M. z informacją, że w mieszkaniach nr [...] i [...] nie uwzględniono tarasów, a w mieszkaniu nr [...] m.in. ścianek "ogrodu zimowego". Skarżąca zakwestionowała także prawo właścicieli lokalu nr [...] – poprzednich i obecnych – do podejmowania jakichkolwiek inwestycji budowlanych na tarasie przylegającym do mieszkania. Taras ten nie jest częścią składową lokalu, ale częścią wspólną poszczególnych właścicieli mieszkań budynku przy ul. [...]. Z tego powodu taras nie mógł być przedmiotem umowy pomiędzy P. S. M. a M. G. – M. ani pomiędzy obecnymi właścicielami. Obecnie w Sądzie Rejonowym w B. toczy się sprawa cywilna (sygn. akt [...]) o ustalenie stanu prawnego spornego tarasu – E. i Z. G. wnieśli o ustalenie, że "ogród zimowy" o powierzchni 12,4 m2 i taras o powierzchni 54,4 m2 stanowi część składową lokalu nr [...]. Uczestniczka E. G. wniosła o odrzucenie lub oddalenie skarg. Podniosła, że ani P. S. M. ani S. A. nie są właścicielami "ogrodu zimowego" na tarasie IV piętra budynku, nie mają zatem interesu prawnego do występowania w sprawie. "Ogród zimowy" jest wyłączną własnością właścicieli lokalu nr [...] i powstał poza inwestycją wspólną budynku mieszkalnego. "Ogród" powstał w lipcu 1997 r. w czasie trwania budowy budynku, będąc jego elementem, a jego kubatura mieści się w ogólnej kubaturze budynku. Kubatura budynku była bowiem przewidziana na 2946,60 m3, w tym na powierzchnię mieszkań 823,84 m2, a rzeczywista powierzchnia lokali mieszkalnych (wraz z "ogrodem zimowym") jest o ok. 180 m2 mniejsza niż w pozwoleniu na budowę, co wynika z faktu, iż w pozwoleniu na budowę przewidziano garaże wbudowane w części parterowej, a w rzeczywistości są one w części piwnicznej budynku. Ponadto zdaniem uczestniczki, wobec zakończenia robót budowlanych brak jest możliwości wstrzymania robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargi są zasadne, aczkolwiek Sad nie podziela w pełni argumentacji skarżących. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd z urzędu. tj. nawet w przypadku braku wskazania przez stronę skarżącą, bierze pod uwagę zaistniałe na etapie postępowania administracyjnego naruszenia prawa. Na wstępie należy wskazać, że niezasadny jest pogląd uczestniczki E. G., jakoby skarżący nie mieli w sprawie interesu prawnego. Skarżąca P. S. M. oraz S. A. są współwłaścicielami nieruchomości, na której znajduje się budynek mieszkalny przy ul. [...] (k. 58 akt administracyjnych). Tocząca się przed organami administracji sprawa dotyczyła zasadności nałożenia obowiązków w trybie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego obowiązki takie mogą być nałożone nie tylko na inwestora, ale też właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Możliwe jest wprawdzie zaadresowanie postanowień wydanych w trybie art. 50 Prawa budowlanego do węższej grupy osób, niż wskazana w art. 52 Prawa budowlanego, nie pozbawia to jednakże przymiotu strony współwłaścicieli, do których nakaz podjęcia czynności nie został skierowany (por. analogicznie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2002 r., sygn. akt II SA/Gd 1705/99; teza opublikowana w "Prawo budowlane. Orzecznictwo sądów administracyjnych" pod red. A. Glinieckiego; Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2007, str. 338). Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania poprzez błędne ustalenie daty i sposobu powstania "ogrodu zimowego". Aczkolwiek należy uznać, że organ odwoławczy dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. lakonicznie uzasadniając swoje ustalenia w tym względzie, tym niemniej zdaniem Sądu samo ustalenie znajduje pokrycie w zgromadzonym w aktach materiale dowodowym. W aktach sprawy znajduje się kopia części projektu budowlanego (k. 18 akt administracyjnych), na której widoczne jest rozwiązanie projektowe w postaci "ogrodu zimowego" o powierzchni 9,04 m2, umowa na wykonanie montażu "ogrodu zimowego" z dnia 18 czerwca 1997 r. (k. 30 akt administracyjnych) wraz z kopiami rysunków technicznych co do kształtu i rozmiarów planowanego do montażu "ogrodu" (k. 26, k. 27), zdjęcia przedstawiające obecny stan "ogrodu" (k. 47 – 49) oraz pismo P. S. M. z dnia 15 grudnia 1997 r. kierowane do poprzedniego współwłaściciela lokalu nr [...] J. G. (k. 64 akt administracyjnych), w którym Spółdzielnia przyznaje, iż poniósł on we własnym zakresie wydatki na prace związane z ogrodem zimowym. Z porównania tych dowodów wynika, że wzniesienie "ogrodu" nastąpiło staraniem właścicieli lokalu nr [...], przy czym planowany przez nich w 1997 r. kształt tego obiektu jest tożsamy z obecnym. Wprawdzie w treści protokołu obioru całości budynku nie znajduje się wzmianka o wykonaniu ogrodu zimowego, jednakże mając na względzie wielkość obiektu (czteropiętrowy wielorodzinny budynek mieszkaniowy), trudno przyjąć, że w takim protokole konieczne jest odnotowanie wykonania tak niewielkiego – względem całości budynku – elementu obiektu. Takiej szczegółowości przepisy Prawa budowlanego nie wymagają. W tej sytuacji zdaniem Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do podjęcia powyższego ustalenia. Słusznie natomiast skarżący podnoszą, iż organ bezzasadnie przyjął, jakoby w wyniku wzniesienia "ogrodu zimowego" o wymiarach większych niż przewidywał to projekt budowlany nie doszło do takiej zmiany charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego jak kubatura, wysokość, długość czy szerokość. "Ogród zimowy" posiada ściany i dach, niewątpliwie jest zatem obiektem kubaturowym. Bryła tego obiektu wykracza poza bryłę całego budynku przewidzianego w projekcie budowlanym. Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że budynek wielomieszkaniowy przy ul. [...] ma formę bryły schodkowej, tj. wyższe kondygnacje budynku mają mniejsze rozmiary niż kondygnacja na poziomie gruntu. W tej sytuacji nie można utożsamiać szerokości i długości budynku na poziomie gruntu (tworzących powierzchnię zabudowy) z długością i szerokością poszczególnych, zmniejszających się ku górze kondygnacji budynku. Przekroczenie długości i szerokości danej kondygnacji tego rodzaju budynku jest tym samym przekroczeniem długości i szerokości budynku jako całości. Tym samym należy uznać, że w kontrolowanej sprawie doszło do sytuacji, w której roboty budowlane zostały wykonane w sposób istotnie obiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę (art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego), co zobowiązuje organ nadzoru budowlanego do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego. Umorzenie postępowanie nastąpiło zatem z uchybieniem ww. przepisów. Wobec zakończenia robót budowlanych zbędne było także wydanie postanowienia o ich wstrzymaniu. Odnośnie podnoszonej kwestii sporu dotyczącego prawa do zabudowy tarasu IV kondygnacji budynku w kontekście koniecznego do przeprowadzenia postępowania naprawczego należy zauważyć, że art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązku złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (postanowienie 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/10, opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych dostępnej poprzez stronę internetową http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz w Systemie Informacji Prawnej LEX pod nr 672631). Ponieważ stosownie do art. 52 Prawa budowlanego obowiązki z art. 51 Prawa budowlanego mogą być nałożone nie tylko właściciela, ale także na inwestora lub zarządcę obiektu budowlanego - spór co do własności tarasu w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia.. W ponownym postępowaniu organ winien przeprowadzić postępowanie stosownie do powyższego stanowiska Sądu. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 18 ust. 1 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348; z późn. zm.). O zwrocie nadpłaconego wpisu orzeczono stosownie do art. 225 p.p.s.a., uwzględniając, iż skarżąca S. A. uiściła tytułem wpisu 500 zł, podczas gdy zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193; z późn. zm.) w przypadku skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, wpis stały, bez względu na przedmiot zaskarżonego aktu wynosi 100 zł.