II SA/Bd 640/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 lutego 2008r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2007 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. oddala skargę, 2. zasądza od Skarbu Państwa ( Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ) na rzecz adwokat J. Ż. – R. kwotę 292,80 słownie: ( dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100 ) tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. II SA/Bd 640/07 UZASADNIENIE Na wniosek E. i M. M. Prezydent Miasta [...], decyzją Nr [...] z dnia [...] r, powołując się na przepisy art. 4 ust. 2, 53 ust. 4, art.60 ust. 1, 2 i 4 i art.63 ust.2 i 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, póz. 1588) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działkach nr [...] położonych przy ul. [...] w T. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, wobec braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, rozstrzygnięcie w przedmiocie w warunków zabudowy wydano po stwierdzeniu, iż zostały spełnione łącznie wszystkie warunki określone w art. 61 ust. 1 wyżej wymienionej ustawy. W decyzji sprecyzowano warunki i wymagania dotyczące między innymi ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi, obsługi w zakresie komunikacji oraz ochrony interesów osób trzecich, wskazując w szczególności na konieczność ustalenia warunków posadowienia obiektów budowlanych zgodnie z Rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 września 1998 r. w sprawie geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych ( Dz.U. z 1998 r. Nr 126 poz. 839 ). W odwołaniu od tej decyzji A. B. podniosła, że działki nr [...] nie mogą być zabudowane z uwagi na ich kształt i powierzchnię, co wynika z opinii biegłego sądowego wydanej w trakcie procesu o zniesienie współwłasności. Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu odwołania Pani A. B., utrzymało wskazaną wyżej decyzję organu I instancji w mocy. W wyniku skargi wniesionej przez A. B. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 9 listopada 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 287/06 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. z uwagi na uchybienia proceduralne. Rozpoznając ponownie wniesione odwołanie Samorządowe kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wykonana w niniejszym postępowaniu analiza funkcji i sposobu zagospodarowania działek sąsiednich wskazuje, że działki te w większości są zabudowane budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi w zabudowie wolnostojącej i bliźniaczej. Projektowana inwestycja zgodna jest zatem z istniejącym sposobem zagospodarowania działek sąsiednich. Dopuszczalne parametry nowej zabudowy dotyczące. m.in. intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej i wysokości budynku nie przekraczają wartości występujących na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym. Organ odwoławczy wskazał również, że ustalenie warunków zabudowy jest pierwszym etapem procesu budowlanego. Realizacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego możliwa będzie po spełnieniu szeregu warunków wynikających z przepisów techniczno-budowlanych. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego A. B. zakwestionowała prawidłowość rozstrzygnięcia organu odwoławczego i wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji jako sprzecznej z prawem. W pierwszej kolejności skarżąca zarzuciła zaskarżonemu orzeczeniu, że jest niezgodne z nieobowiązującym od 1 stycznia 2004r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który dla jednostki planistycznej obejmującej m.in. przedmiotowe działki przewidywał zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Podobnie też jak w odwołaniu skarżąca wskazała, że działka nr [...] nie stanowi działki budowlanej w rozumieniu ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co potwierdza opinia biegłego geodety wydana w postępowaniu o zniesienie współwłasności prowadzonym przed Sądem Rejonowym w T. Ponadto w ocenie skarżącej przedmiotowa decyzja narusza przepisy nakazujących projektowanie i budowanie budynków w sposób zgodny z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając m.in. poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich jak też planowania projektowanej inwestycji pod kątem zapewnienia przez nią respektowania przepisów zapewniających bezpieczeństwo pożarowe. Wskazano ponadto, że ustalenia wynikające z nieobowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu wskazywały na przeznaczenie tego terenu pod zabudowę mieszkaniową o niskiej intensywności. Realizacja planowanego budynku spowoduje nadmierne zagęszczenie zabudowy, co z kolei w sposób znaczny wpłynie na obniżenie standardu życia na sąsiadujących nieruchomościach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszcz zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu art. 1 ustawy z dnia 25.07.2002 r.- prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. W związku z tym należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu, iż została ona wydana z naruszeniem prawa mogącym mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Analiza akt niniejszej sprawy prowadzi do wniosku, iż przedmiotowa inwestycja nie jest objęta ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w związku z czym orzekające w sprawie organy obu instancji słusznie uznały, że wniosek strony winien być objęty regulacją przepisu art. 59 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Stanowi on bowiem, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Wydanie pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy uzależnione jest jednak od kumulatywnego spełnienia przesłanek określonych przepisem art. 61 ust. 1 cyt. wyżej ustawy. Zgodnie z tym przepisem wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Wobec zarzutów skargi zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy odgrywa regulacja przewidziana przepisem art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, poprzez który ustawodawca wprowadził konieczność spełniania przez wnioskodawcę kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa. Treść powyższego przepisu wskazuje, że ratio legis zawartego w nim uregulowania to ochrona ładu przestrzennego, a nie drastyczne ograniczenie zabudowy tam, gdzie nie ma planu miejscowego. Chodzi bowiem o to, by projektowany obiekt pod względem funkcjonalnym nie odbiegał od funkcji już istniejącej w sąsiedztwie zabudowy, przy czym szczegółowe zasady dotyczące ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 cyt. rozporządzenia, wyznacza się wokół działki, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 - 5 w/w ustawy. Przeprowadzona w ten sposób analiza, składająca się z części tekstowej i graficznej, zgodnie z § 9 cyt. rozporządzenia stanowi załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z załączników do decyzji organu I instancji, organ ten dokonał – zgodnie z art. 53 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 ustawy – na wytyczonym terenie analizy zabudowy znajdujących się na nim działek, a wyniki analizy znalazły odzwierciedlenie w sentencji tejże decyzji precyzującym odpowiednio warunki nowej zabudowy. Podobnie, jak w przypadku sąsiedztwa, równie szeroko należy rozumieć kontynuację funkcji zabudowy, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy., bowiem wykładania systemowa uzasadnia rozstrzyganie wątpliwości na rzecz właściciela czy inwestora, by mogła być przestrzegana zasada wolności zabudowy terenu. Nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna, jeśli można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. W ocenie Sądu naliza w tym zakresie nie nastręcza żadnych wątpliwości, bowiem planowana funkcja inwestycji objętej zaskarżoną decyzją jest tożsama z dominującą na analizowanym terenie funkcją mieszkaniową. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku te argumenty strony skarżącej, które związane są z krytyczną oceną interpretacji treści postanowień planu odnoszących się do terenu, z którym wiąże się wydanie decyzji o warunkach zabudowy Nie ulega bowiem wątpliwości, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zawierający zapis odnoszący się do jednostki oznaczonej symbolem C30MN o przeznaczeniu "zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności" utracił moc prawną od dnia 1 stycznia 2003r.. Odnosząc się do zarzutów skargi wskazać należy, że ewentualne negatywne oddziaływanie przyszłego obiektu na otoczenie ze względu na zacienienie, immisje i inne uciążliwości mieści się w pojęciu ochrony interesu osób trzecich, zaś ochrona ta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak, jak w kolejnym postępowaniu, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę. Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy wytycza bowiem jedynie podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji w sposób wiążący projektanta obiektu budowlanego i organ wydający pozwolenie na budowę. Ustalenia decyzji organu I instancji w zakresie ochrony interesu osób trzecich w powyższym kontekście uznać należy za wystarczające tym bardziej, skoro weźmie się pod uwagę, że obiekty tego rodzaju i tej wielkości jak projektowany co do zasady nie stwarzają dla otoczenia przekraczających normy uciążliwości w postaci hałasu, czy też zanieczyszczeń powietrza. Kwestie ewentualnych oddziaływań obiektu mogą być podniesione przez skarżącą w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Nie może bowiem dochodzić do sytuacji, że obowiązki wynikające z prawa regulującego dalszy etap inwestycji, wymagane są w fazie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Podkreślić należy, że organ ustalając warunki określonego zamierzenia inwestycyjnego nie może wkraczać w kompetencje organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę, którego rzeczą jest ocena, czy projektowany obiekt z uwagi na usytuowanie spowoduje uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich w stopniu naruszającym zasady wynikające z odpowiednich przepisów Prawa budowlanego. W tym stanie rzeczy dokonana przez organ odwoławczy ocena, prowadząca do uznania, że w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest zgodna z obowiązującym prawem i dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).