II SA/Bd 641/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Jarosław Wichrowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku dla bezrobotnych uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z [...] lutego 2024r r. Prezydent G. orzekł o uznaniu J. S. (Skarżąca), z dniem [...] lutego 2024r., za osobę bezrobotną i odmówił przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu wydanej decyzji Organ I instancji wskazał, że w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy bezrobotna rozwiązała stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron i tym samym zasiłek przysługuje po upływie 90 dni od dnia zarejestrowania (art. 75b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy – Dz. U. z 2023r., poz. 735 ze zm. – dalej powoływana jako: "u.z.i.r.p."). Od powyższej decyzji Skarżąca wniosła odwołanie, zaskarżając ją w części odmowy przyznania jej prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Wskazała, że w jej przypadku wypowiedzenie umowy z firmą [...] (wygaszającą działalność w miejscowości P.) miało na celu podjęcie pracy u innego pracodawcy, tj. [...], który wymagał podjęcia zatrudnienia od [...] sierpnia 2023r. Wyjaśniła, że jej umowa z firmą [...] wygasała z dniem [...] sierpnia 2023r. Skarżąca podniosła, że w jej zatrudnieniu nie było nawet jednego dnia przerwy. Pozostawała w zatrudnieniu w ciągłości przez okres dłuższy niż 12 miesięcy i przysługiwało jej wynagrodzenie wyższe od najniższego krajowego. Te okoliczności, zdaniem Skarżącej, powinny skłonić organ do przyznania jej zasiłku dla bezrobotnych. Decyzją z [...] maja 2024r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 75 ust. 1 i 2 u.p.z.i.r.p., Wojewoda [...] utrzymał w mocy powyższą decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał na poczynione w sprawie ustalenia i wyjaśnił, że "musiał uznać wyższość przepisu nad stanem faktycznym". Organ ustalił, że: Skarżąca była zatrudniona w [...] spółce z o.o. w okresie od [...] maja 2022r. do [...] lipca 2023r., stosunek pracy z tym pracodawcą ustał w wyniku wypowiedzenia przez pracownika, z dniem [...] sierpnia 2023r. Skarżąca podjęła zatrudnienie w [...] spółce z o.o. na czas określony do [...] października 2023r. Organ ustalił nadto, że Skarżąca wykonywała pracę w miejscowości P., w której spółka [...] prowadziła działalność do [...] grudnia 2023r. Firma [...], prowadząca działalność o tym samym profilu, przeprowadziła rekrutację, w wyniku której zatrudniono Skarżącą na stanowisku lidera zespołu. Przedstawiając motywy podjętego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że przepis art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 u.p.z.i.r.p. w sposób jednoznaczny i bezwzględnie obowiązujący normuje kwestie uprawnienia do zasiłku dla bezrobotnych osób, które w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP rozwiązały stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron. Wojewoda zauważył, że do rozwiązania umowy o pracę za wypowiedzeniem doszło nie u ostatniego pracodawcy, jednakże zdaniem organu przepis art. 75 ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. wskazuje na prawidłowość rozstrzygnięcia o odmowie przyznania Skarżącej prawa do zasiłku, które to prawo strona nabędzie po okresie 90 dni od dnia zarejestrowania w PUP. Skarżąca wystąpiła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy ze skargą na powyższe rozstrzygnięcie, wnosząc o ponowne i pozytywne rozpatrzenie sprawy w kwestii przyznania jej prawa do zasiłku. Zarzuciła ona naruszenie: art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. oraz art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.p.z.i.r.p. W uzasadnieniu skargi Skarżąca powieliła argumentację z odwołania podkreślając, że spółka F. świadczyła usługi magazynowe dla [...] w miejscowości P. i od początku 2023r. działalność magazynu była wygaszana, ostatecznie zakończona została z końcem roku 2023r. Spółka [...] otwierała zaś nowy magazyn dla [...] w B. i były prowadzone rozmowy między pracodawcami o możliwości przejęcia pracowników. Skarżąca wyjaśniła, że do tego nie doszło, jednak zaproponowano jej zatrudnienie w [...] od [...] sierpnia 2023r. i w tej sytuacji była zmuszona zakończyć zatrudnienie w spółce [...] na 4 dni przed planowanym wygaśnięciem umowy o pracę. Skarżąca zwróciła uwagę, że wypowiedzenie umowy o pracę ze spółką [...] nie wiązało się z brakiem chęci dalszego zatrudnienia, a wynikało z obawy o utratę pracy w późniejszym czasie (w związku z zakończeniem pracy magazynu prowadzonego przez F. w miejscowości P.). W odpowiedzi na skargę Organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zakres sądowoadministracyjnej kontroli działalności administracji publicznej, dokonywanej według kryterium legalności, wyznaczają przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 - dalej jako: "p.p.s.a."). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Kierując się ustawowymi kryteriami kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje w pełni na uwzględnienie. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Materialną podstawę zaskarżonych decyzji stanowił art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., z którego wynika, że prawo do zasiłku nie przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w powiatowym urzędzie pracy rozwiązał stosunek pracy lub stosunek służbowy za wypowiedzeniem albo na mocy porozumienia stron, chyba że porozumienie stron nastąpiło z powodu upadłości, likwidacji pracodawcy lub zmniejszenia zatrudnienia z przyczyn dotyczących zakładu pracy albo rozwiązanie stosunku pracy lub stosunku służbowego za wypowiedzeniem lub na mocy porozumienia stron nastąpiło z powodu zmiany miejsca zamieszkania lub pracownik rozwiązał umowę o pracę w trybie art. 55 § 11 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy. W kontrolowanej sprawie kwestie sporne stanowi wykładnia powyższej normy. Treść powyższego przepisu, w ocenie tutejszego Sądu, nie została określona w sposób precyzyjny. Wątpliwości bowiem budzi kwestia, czy intencją ustawodawcy było odniesienie się do ostatniej umowy o pracę bezrobotnego, czy też do jakiejkolwiek umowy, do której rozwiązania doszło w zakreślonym 6-miesięcznym terminie (jak przyjmują to w sprawie organy obu instancji). Sąd jednocześnie czyni w tym miejscu zastrzeżenie, że nie można tracić z pola widzenia racjonalnego prawodawcy, który działa przecież zgodnie z celem określonym w tytule ustawy: promocji zatrudnienia. W ocenie Sądu zachodzi potrzeba uzupełnienia wyników wykładni językowej art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. wynikami wykładni celowościowej i funkcjonalnej tego przepisu. Wskazać wypada, że wprawdzie proces wykładni prawa zaczyna się zawsze od dyrektyw językowych, to nie można się jedynie do nich ograniczać. Zastosowanie bowiem dyrektyw funkcjonalnych i systemowych może prowadzić do odrzucenia rezultatów wykładni językowej. Sąd zatem podkreśla, że zgodnie z wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów rzeczą organów władzy publicznej jest dokonywanie prokonstytucyjnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy pozwalającej na realizację zasad: proporcjonalności (art. 31 ust. 3) i sprawiedliwości społecznej (art. 2) w połączeniu z zasadą wolności zatrudnienia (art. 65 ust. 1 i 5). Obowiązkiem sądu administracyjnego sprawującego wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę administracji publicznej jest prokonstytucyjna interpretacja przepisów prawa. W orzecznictwie sądowym za dopuszczalne, a nawet konieczne uznaje się odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty – tj. szczególnie ważne racje prawne, społeczne, ekonomiczne lub moralne lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (vide: np. wyrok NSA z 21 maja 2014 r., sygn. akt I OSK 585/13 (vide: wyrok NSA z 10 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1634/10, wyrok NSA z 15 grudnia 2023r., sygn.. akt I OSK 1839/22 i najnowsza uchwała NSA z 21 października 2024r., sygn.. akt III FPS 1/24). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu podnoszonej we wstępie rozważań racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (vide: wyrok WSA w Warszawie z 17 maja 2011 r., sygn. akt III SA/Wa 2759/10). W ocenie tutejszego Sądu, odkodowanie art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., w ten sposób, że ustawodawca odnosi się w nim do którejkolwiek z umów, do której rozwiązania doszło w terminie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem bezrobotnego w PUP, stanowiłoby nieuprawnione uproszczenie. Oczywistym bowiem jest, że ww. okres 6 miesięcy jest wystarczająco długi, aby mógł obejmować dwie lub więcej umów o pracę zawieranych przez danego wnioskodawcę. Racjonalny ustawodawca nie mógł zaś z pewnością pozostawić arbitralnemu wyborowi organu administracji tego, którą z rozwiązanych w omawianym terminie umów przyjmie za punkt odniesienia przy rozpoznawaniu wniosku o ustalenie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Dopuszczenie do istnienia takiej dowolności po stronie organu naruszałoby w sposób rażący równowagę stron postępowania administracyjnego. Dokonując omawianej wykładni należy też zwrócić uwagę na cel, jaki przyświecał ustawodawcy. Celem tym było zaś mobilizowanie bezrobotnych do aktywności zawodowej i przeciwdziałanie patologiom takim jak przyznawanie zasiłku dla bezrobotnych osobom, które nie wyrażają żadnej chęci na znalezienie, a nawet na poszukiwanie zatrudnienia. Z całą pewnością ustawodawca nie miał na celu demobilizowania pracowników zainteresowanych zatrudnieniem i poszukujących lepszych warunków pracy. Przeciwko koncepcji, iż omawiany przepis dotyczy którejkolwiek z umów do której rozwiązania doszłoby w zakreślonym terminie 6 miesięcy przemawia też to, że stałaby ona w sprzeczności z prawem wolności zatrudnienia (art. 65 Konstytucji RP). Nie sposób zaś zakładać, aby racjonalny ustawodawca chciał ograniczać pracownikom zainteresowanym zatrudnieniem, możliwości szukania nowego zatrudnienia na lepszych warunkach. W takim wypadku pracownik mimo tego, że mógłby zmienić pracę na lepszą, obawiałby się podjęcia takiego kroku w strachu przed tym, że w razie utraty pracy, przez najbliższe 6 miesięcy jego prawo do zasiłku byłoby ograniczone. Taka zaś sytuacja prowadziłaby do wypaczenia idei przeciwdziałania bezrobociu jak też idei równości stron stosunków cywilno-prawnych, tj. stron umów o pracę. Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, normę art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p., należy rozumieć w ten sposób, iż punktem odniesienia (a przez to przedmiotem badania) organu przyznającego prawo do zasiłku dla bezrobotnych, jest tryb rozwiązania ostatniej umowy o pracę w okresie 6 miesięcy przed zarejestrowaniem w PUP. Przenosząc powyższe na realia niniejszej sprawy uznać należało, że organ dokonał nieprawidłowej wykładni normy art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. Poprzestał bowiem jedynie na ocenie treści świadectwa pracy z [...] spółki z o.o., pomijając okoliczności związane ze wskazywanymi przez Skarżącą powodami rozwiązania umowy o pracę z tą firmą (wygaszanie działalności magazynu i związana z tym obawa przed utratą pracy). W ocenie Sądu nie zostały zatem też dostatecznie zbadane powody rozwiązania stosunku pracy przez Skarżącą i nie zostały wzięte pod uwagę okoliczności, że nie miała ona zamiaru zaprzestania pracy i skorzystania z zasiłku, ale podjął nową pracę równolegle. Ograniczenie się tylko do przytoczenia przepisów (co w istocie miało miejsce w odniesieniu do decyzji organu I instancji) i uznanie, że zasiłek przysługuje po okresie 90 dni od zarejestrowania, nie może być uznane za należyte wyjaśnienie sprawy. Powyższe naruszenie wyczerpuje przesłankę warunkującą eliminację wadliwej decyzji z obiegu prawnego. W toku ponownie prowadzonego postępowania zostanie dokonana wykładnia art. 75 ust. 1 pkt 2 u.p.z.i.r.p. zgodna z zaprezentowanym wyżej stanowiskiem tut. Sądu, znajdująca następnie odzwierciedlenie w treści wydanej decyzji w przedmiocie prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W sytuacji uznania za niewystarczające oparcia ustaleń faktycznych sprawy (co do powodów wypowiedzenia umowy o pracę przez Skarżącą ze spółką [...]) jedynie na pisemnych informacjach uzyskanych od pracodawcy organ odwoławczy rozważy uzupełnienie postępowania wyjaśniającego i przeprowadzenie dowodu z zeznań Skarżącej (art. 136 k.p.a.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wszystkie przywołane w sprawie orzeczenia dostępne są w bazie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, a to w związku z wnioskiem organu w tym zakresie i brakiem żądania Skarżącej o przeprowadzenie rozprawy (Skarżącej wyznaczono czternastodniowy termin do ewentualnego zgłoszenia takiego żądania).