II SA/Bd 642/05

20 października 2005r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Sędziowie WSA: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Asesor WSA Anna Klotz Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 października 2005r. sprawy ze skargi Eugeniusza B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] 2005r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej wymiany prawa jazdy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] 2004 r. nr [..] Starosta A. w rozpatrzeniu wniosku Eugeniusza B. o wymianę prawa jazdy kat. A, B, C, C+E, orzekł o wymianie tego dokumentu jedynie co do kategorii A, B, C, odmawiając wymiany w zakresie kat. C+E. Powyższe uzasadniono wynikiem dokonanej weryfikacji dokumentów źródłowych, z której wynikał brak dokumentów potwierdzających wystąpienie ze stosownym wnioskiem jak i uzyskanie pozytywnego wyniku egzaminu na kat. C+E prawa jazdy. Pomimo zaskarżenia tej decyzji przez Eugeniusza B., uzyskała ona walor ostateczności, bowiem postanowieniem z dnia [...] 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Pismem z 24 marca 2005 r. Eugeniusz B. wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty A. z [....] 2004 r. zarzucając jej rażące naruszenie prawa i wydanie jej bez podstawy prawnej, co wypełnia dyspozycję normy prawnej wynikającej z przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W uzasadnieniu wskazał, iż okoliczność występowania braków w dokumentacji archiwalno – źródłowej nie może go obciążać jako strony, która domaga się jedynie wymiany dokumentu, a nie weryfikacji nabytych uprzednio uprawnień. Wcześniejsza trzykrotna wymiana dokumentu odbyła się bez zastrzeżeń i nie kwestionowano uprawnień wnioskodawcy w zakresie kat. C+E. Ponadto, zdaniem strony, organ naruszył fundamentalną zasadę ochrony praw nabytych poprzez samowolną zmianę decyzji, na mocy której zostało nabyte określone uprawnienie, dopuszczając się tym samym rażącego naruszenia prawa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] 2005 r. nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z [...] 2004 r. Przeprowadzone z udziałem organu I instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, iż wbrew twierdzeniom strony dokumentacja jest kompletna, co potwierdziło także dokonane przez [...] Urząd Wojewódzki odtworzenie wyników egzaminu na prawo jazdy przeprowadzonego w dniu 9 sierpnia 1972 r. Zdaniem organu bezzasadność zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa wynika z faktu, iż organ I instancji przywołał prawidłową podstawę prawną wskazując na art. 150 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 z późń. zm.) oraz § 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69 poz. 640 ze zm.). W wyniku złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] 2005 r. nr [...], która utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję. Podzielając wcześniejszą swoją argumentację, organ stwierdził brak podstaw uzasadniających możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Starosty A. z [...] 2004 r., zarówno w zakresie określonym przez zarzut wydania jej bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Eugeniusz B. wnosząc o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] 2005 r. zarzucił jej naruszenie określonej w Konstytucji RP i przepisach K.p.a. zasady ochrony praw nabytych poprzez niekorzystną dla niego zmianę wcześniejszej decyzji ostatecznej przyznającej określone uprawnienia do prowadzenia pojazdów. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący zwraca uwagę, że braki w dokumentacji archiwalnej nie mogą powodować dla niego negatywnych skutków prawnych, biorąc także pod uwagę fakt, iż nastąpiły one bez jego winy. Podkreśla też, że przedmiotem postępowania jest wymiana dokumentu, a nie weryfikacja nabytych uprawnień, której jego zdaniem nie przewidują przepisy o wymianie praw jazdy. Przeprowadzona przez niego dotychczas trzykrotna wymiana tego dokumentu również nigdy nie spotkała się z zakwestionowaniem uprawnień kat. C+E. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja utrzymując w mocy decyzję Starosty A. z [....] 2004 r. rażąco narusza prawo, ponieważ jest niezgodna z fundamentalną zasadą ochrony praw nabytych, co prowadzi do konieczności jej wyeliminowania z obrotu prawnego jako nieważnej. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, nie znajdując podstaw do zmiany swojego stanowiska w sprawie, które jednoznacznie zawarte zostało w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 12690), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie, czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte w art. 156 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja z art. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28 (z uzasadnienia): "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1K.p.a."). Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują – przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierających wady o szczególnie dużym charakterze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej lub wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, pomimo wynikającej z tych sformułowań ich nieostrości, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Organ prowadzący postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji rozpatruje tę sprawę w granicach wyznaczonych art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., Oznacza, że istotą tego postępowania jest jedynie ustalenie, czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Na tle ustalonych bezspornie okoliczności faktycznych sprawy oraz mającego do nich zastosowanie stanu prawnego, nie sposób dopatrzeć się zaistnienia określonych powyżej wad zaskarżonej decyzji. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana bez podstawy prawnej ma miejsce wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 2004r. str. 724). Tymczasem decyzja Starosty A. z [...] 2004 r. zawiera szczegółowe i pełne przywołanie podstawy prawnej, która dawała temu organowi legitymację do odmowy wymiany prawa jazdy w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę taką dawały wspomniane przepisy art. 150 w zw. z art. 90 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2003 r., Nr 58, poz. 515 z późń. zm.) oraz § 2 i § 7 ust. 1 pkt 1 lit. d i ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami (Dz.U. Nr 24, poz. 215), rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy (Dz.U. Nr 69 poz. 640 ze zm.). Przechodząc do zarzutów naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego to należy podnieść, że dla stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie jest wystarczające bezsporne ustalenie, że doszło do naruszenia podstawy prawnej decyzji administracyjnej, lecz niezbędna jest również ocena tego naruszenia jako rażącego w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Skoro zatem weryfikacja decyzji Starosty A. odbywała się w trybie nadzwyczajnym, to tylko wtedy mogłaby zostać wzruszona, gdyby zarzucane naruszenia przepisów miały charakter rażący. W orzecznictwie NSA ugruntował się pogląd, że oczywisty charakter naruszenia prawa jest warunkiem koniecznym, ale nie wystarczającym do uznania naruszenia prawa za rażące. Za "rażące" uznać należy takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.(wyrok NSA z dnia 04.11.1994r., IV SA 1176/94, publ. ONSA 1997/2/9). Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 1999 r.(III SA 5540/98) stwierdził, że "o rażącym charakterze naruszenia prawa można mówić wówczas, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu wskazuje na istnienie sprzeczności. Jest to zatem naruszenie oczywiste, dostrzegalne "na pierwszy rzut oka". W pełni podzielając wyżej przytoczone stanowisko NSA Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdza, że wbrew twierdzeniom skarżącego, decyzji Starosty A. o odmowie wymiany prawa jazdy kategorii C+E nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Oczywiście trafnym co do zasady jest wyrażony przez skarżącego pogląd, że pogwałcenie zasady ochrony praw nabytych należy zakwalifikować jako rażące charakterze naruszenie prawa, tyle że w żadnym wypadku nie można uznać, iż taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Należy zgodzić się z oceną Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W., że dokonanie weryfikacji uprawnień kierowców określonych kategorii w drodze sprawdzenia wymaganych prawem dokumentów je potwierdzających, stanowi wypełnienie ciążącego na organie dokonującym wymiany dokumentu obowiązku wynikającego wprost z przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 21 stycznia 2004 r. w sprawie wydawania uprawnień do kierowania pojazdami, znajdującego zastosowanie na mocy § 5 ust. 1 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 29 kwietnia 2002 r. w sprawie wymiany praw jazdy. Przeprowadzone w sprawie postępowanie wyjaśniające w sposób wyczerpujący ustaliło fakt braku wymaganej prawem dokumentacji potwierdzającej posiadanie przez skarżącego uprawnień do kierowania pojazdami kat. C+E. Zwrócić należy uwagę, że ów brak nie wynika – co ustalono w trakcie postępowania sprawdzającego – z zaniedbania organu czy innych przyczyn leżących po jego stronie, lecz z powodu nie istnienia rzekomego potwierdzenia posiadania przedmiotowych uprawnień. W tej sytuacji skarżący nie może skutecznie powoływać się na naruszenie zasady ochrony praw nabytych, dążąc do unieważnienia niekorzystnej dla siebie decyzji. Okoliczność błędnego określenia posiadania uprawnień kat. C+E w dokumencie potwierdzającym uprawnienia do kierowania pojazdami (prawo jazdy) nie ma żadnego znaczenia z punktu widzenia posiadania lub nie określonego prawa podmiotowego. Wobec powyższych ustaleń Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, na mocy art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.