II SA/Bd 642/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Leszek Tyliński Sędziowie sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2019 r. sprawy ze skargi I. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] na rzecz I. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w B. przyznał I. S. (skarżącej) płatność w ramach wsparcia bezpośredniego na rok 2017r. – Jednolitą Płatność Obszarową w pomniejszonej wysokości [...] zł (pomniejszenie o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego), płatność na zazielenienie w pomniejszonej wysokości [...] zł (pomniejszenie o kwotę [...]ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszania, a także zastosowanie współczynnika korygującego), płatność redystrybucyjną w wysokości [...] zł (pomniejszenie o [...] zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego), płatność dla młodych rolników w wysokości [...] zł (pomniejszenie płatności o kwotę [...]zł ze względu na zastosowanie współczynnika korygującego). Organ przyznał skarżącej ponadto kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał m.in. na rozbieżność powierzchni zadeklarowanej do jednolitej płatności obszarowej (23,79 ha) oraz powierzchni stwierdzonej w oparciu o system informacji graficznej (23,15 ha) – przedeklarowana została powierzchnia działki rolnej D, położonej na działce ewidencyjnej nr [...] (powierzchnia zadeklarowana 4,39 ha, powierzchnia stwierdzona 3,75 ha). Po wznowieniu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie, decyzją z dnia [...] marca 2019r. nr [...], Kierownik BP ARiMR w B. uchylił w całości decyzję własną z [...] kwietnia 2018r. i przyznał skarżącej na rok 2017 Jednolitą Płatność Obszarową w pomniejszonej wysokości [...] zł (pomniejszenie o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszenia, a nadto zastosowanie współczynnika korygującego), płatność na zazielenienie w pomniejszonej wysokości [...] zł (pomniejszenie o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszania, a także zastosowanie współczynnika korygującego), płatność redystrybucyjną w pomniejszonej wysokości [...] zł (pomniejszenie o [...] zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszania, a także zastosowanie współczynnika korygującego), oraz płatność dla młodych rolników w pomniejszonej wysokości [...] zł (pomniejszenie płatności o kwotę [...]zł ze względu na stwierdzone nieprawidłowości i niezgodności oraz zastosowane z tego tytułu zmniejszania, jak i zastosowanie współczynnika korygującego). Organ przyznał kwotę z tytułu zwrotu dyscypliny finansowej w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w toku ponownej weryfikacji sprawy zakończonej ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2018r. stwierdzono w oparciu o system LPiS, że powierzchnia deklarowana do płatności na rok 2017r. jest większa od maksymalnego kwalifikowanego obszaru (MKO) – w związku z aktualizacją ortofotomapy stwierdzono zmniejszenie powierzchni referencyjnej na działce rolnej D (powierzchnia deklarowana 4,39 ha, powierzchnia stwierdzona 3,66 ha). Organ stwierdził, że przed wydaniem uchylonej decyzji nie był w posiadaniu dokumentu, który mógłby świadczyć o tym, że producent zadeklarował do płatności powierzchnie, które nie kwalifikują się do objęcia płatnościami. Wskazał, że gdyby ujawniony nowy stan faktyczny sprawy znany był mu w dniu wydania uchylanej decyzji, miałby istotny wpływ na rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. W odwołaniu od powyższej decyzji strona podniosła, że rozstrzygnięcie to skutkuje nałożeniem trzeciej sankcji wynikającej z rozbieżności powierzchni zadeklarowanej i stwierdzonej dla działki u numerze ewid. [...]. Pierwsza sankcja wynosiła [...] zł w związku z decyzją z [...] grudnia 2016r., druga – [...] zł w związku z decyzją z [...] lutego 2018r. Wszystkie decyzje wynikają z ciągłego i niezrozumiałego ustalenia PEG-u dla działki, która po stronie ARiMR ulegała zmianie mimo braku zmiany pow. ewidencyjnej działki i użytkowania rolniczego. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019r. nr [...], Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, przytaczając okoliczności faktyczne sprawy, organ odwoławczy wskazał, że powodem wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] kwietnia 2018r. była weryfikacja powierzchni maksymalnego kwalifikowanego obszaru dla działki ewidencyjnej nr [...] w oparciu o nowe ortofotomapy cyfrowe, aktualne dla roku 2017. Po poczynieniu wywodu dotyczącego zasad i warunków przyznawania płatności bezpośrednich, organ za nieistotne dla rozpatrywanej sprawy uznał powołane w odwołaniu decyzje, wskazując, że dotyczyły one ustalenia kwot nienależnie pobranych z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego. Stwierdził, że organ I instancji prawidłowo ustalił na podstawie ortofotomapy z dnia [...] maja 2017r., iż powierzchnia kwalifikująca się do płatności w roku 2017r. na działce nr [...] wynosiła 3,66 ha. Przywoławszy treść art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."), potwierdził wystąpienie przesłanki wznowieniowej w postaci wyjścia na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych, nieznanych organowi w dniu wydania uchylonej decyzji, tj. ujawnienia rzeczywistego stanu użytkowania działki [...] dopiero w 2019r., po uzyskaniu dostępu do ortofotomap aktualnych na rok 2017. Organ odwoławczy wyjaśnił, jaki wpływ miało stwierdzone przedeklarowanie powierzchni na wymiar przyznanej płatności. Opisał zasady dotyczące wykorzystywania systemu informacji geograficznej LPiS przy określaniu powierzchni kwalifikującej się do płatności, potwierdzając prawidłowość zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego przez organ I instancji. Stwierdził nadto, że ciężar wykazania prawidłowości powierzchni deklarowanej we wniosku spoczywał na skarżącej i była ona odpowiedzialna za prawdziwość danych zawartych w tym wniosku. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego I. S. powtórzyła zarzuty odwołania od decyzji I instancji. Podniosła, że uchylona decyzja została podjęta po przeprowadzeniu wszystkich wymaganych kontroli stwierdzających powierzchnię kwalifikującą się do płatności 23,15 ha i same organy powyższą okoliczność potwierdzają. Wskazała, że działkę nr [...] uprawia od 2013r. i jej powierzchnia deklarowana jest zgodna z pomiarami wynikającymi z rejestru gruntów. Zarzuciła, że co roku organy ARiMR stwierdzają przedeklarowanie powierzchni tej działki na podstawie odczytów z ortofotomap, mimo że grunty te uprawiane są w tych samych granicach ewidencyjnych. Powyższe skutkuje nakładaniem krzywdzących sankcji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola sądowa zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 2107) oraz ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca, wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2019r. Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w B. z [...] marca 2019r. wydaną w trybie wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika BP ARiMR w B. z dnia [...] kwietnia 2018r. nr [...], którą przyznano skarżącej płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w łącznej wysokości [...] zł na rok 2017. Postępowanie w sprawie zakończonej powyższą decyzją wznowione zostało przez organ z urzędu na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r. poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."). Zgodnie z treścią ww. przepisu w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który ją wydał. Aby ocenić prawidłowość decyzji wydanej po wznowieniu postępowania administracyjnego, należy w pierwszej kolejności ocenić, czy w sprawie zaistniała wskazana przesłanka wznowienia postępowania. Brak takiej przesłanki wskazywałby bowiem, że w spawie niezasadnie wznowiono postępowanie i wzruszono ostateczną decyzję administracyjną przyznającą skarżącej określone prawa. Jak podnosi się w orzecznictwie, każda decyzja administracyjna wydana przez uprawniony organ korzysta z domniemania prawidłowości, a decyzja ostateczna – z bardzo silnej ochrony mającej na celu stabilizację ukształtowanej nią sytuacji prawnej adresata. W rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a. ostatecznymi są decyzje, od których nie służy odwołanie, a ich uchylenie lub zmiana, stwierdzenie nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Oznacza to, że organy administracji publicznej korzystając z możliwości weryfikacji ostatecznych decyzji obowiązane są przy wydawaniu stosownych orzeczeń, przestrzegać obowiązujących rygorów prawnych (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 2008/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 uwarunkowane jest łącznym spełnieniem następujących warunków: ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody są istotne dla sprawy; są nowe; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie były znane organowi, który wydał decyzję. Jeżeli którykolwiek z tych warunków nie został spełniony, niemożliwym jest uchylenie decyzji ostatecznej (a contrario - jej uchylenie jest działaniem niezgodnym z prawem). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 21 czerwca 2017r. o sygn. akt I GSK 468/17 (dostępny jw.) pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, o których mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć zarówno okoliczności lub dowody nowo odkryte, jak również po raz pierwszy zgłoszone. Istotnym jest jednak, aby ujawnione w sprawie nowe okoliczności lub nowe dowody istniały w dniu wydania decyzji. Natomiast przez nową okoliczność istotną dla sprawy należy rozumieć taką okoliczność, która mogła mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy, co oznacza, że w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego. Chodzi zatem o okoliczności istotne w takim znaczeniu, że ich istnienie lub brak bezpośrednio wpływają na treść rozstrzygnięcia. Okoliczności te muszą więc być prawotwórcze, z punktu widzenia znajdującego zastosowanie w sprawie przepisu prawa materialnego (vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2014r., sygn. akt II GSK 2009/14, dostępny jw.). Równocześnie taka "nowa, istotna okoliczność" musi istnieć w dniu wydania decyzji ostatecznej i nie być znana organowi, który wydał decyzję. Postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z [...] kwietnia 2018r. wszczęto postanowieniem z dnia [...] marca 2019r. Powodem powyższego jak wskazuje organ, była aktualizacja danych dotyczących powierzchni działki rolnej oznaczonej literą D, usytuowanej na działce nr ewid.[...], obręb S. w gminie B.. Nowe dane stwierdzające przedeklarowanie powierzchni ww. działki rolnej o 0,73 ha (różnica zadeklarowanej powierzchni 4,39 ha i powierzchni stwierdzonej 3,66) uzyskano na podstawie nowych cyfrowych ortofotomap, które trafiły do dyspozycji organu w roku 2019r. Jak utrzymują organy obu instancji, nowe ortofotomapy dokumentują stan użytkowania spornej działki w sposób aktualny na rok 2017r. W ocenie Sądu w kontrolowanej sprawie nie można uznać, by spełnione zostały łącznie wszystkie przesłanki umożliwiające stwierdzenie zaistnienia przesłanki wznowieniowej opisanej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Należy przede wszystkim wskazać, że okoliczność faktyczną w postaci przedeklarowania powierzchni działki rolnej D organ wysnuł na podstawie nowego dowodu (zaktualizowanej ortofotomapy) który to dowód nie istniał w dniu wydawania decyzji. Z nader lakonicznych w tym zakresie twierdzeń organów obu instancji wynika, że nowe ortofotomapy uzyskano w roku 2019r. Skoro zatem powyższy dowód nie istniał w momencie wydawania decyzji z dnia [...] kwietnia 2018r., to nie spełniał on przesłanki uzasadniającej wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd ma przy tym świadomość, że jeżeli dany dowód nie istniał w dniu wydania decyzji, to jednak wynikająca z tego dowodu okoliczność mogła istnieć w tym dniu i może to uzasadniać wznowienie postępowania. Specyfika niniejszej sprawy nie pozwala jednak na uznanie takiego postępowania organu, które zasadniczo polega na odmiennym ustaleniu okoliczności faktycznych rozstrzygniętej ostatecznie sprawy w oparciu o następczo sporządzony dowód, który to dowód zastępuje dowód o identycznym charakterze, poprzednio zaakceptowany i wykorzystany we wzruszonym postępowaniu. W niniejszej sprawie uchylona decyzja ostateczna wydana została w oparciu o materiał dowodowy w postaci przede wszystkim znajdujących się w jego dyspozycji ortofotomap aktualnych na dzień wydania tej decyzji. Jak wyczerpująco wyjaśniały organy w uzasadnieniach decyzji obu instancji, ustalenia powierzchni działek rolnych uprawnionych do płatności opiera się o zintegrowany system zarządzania i kontroli, dla potrzeb którego wykorzystuje się m.in. system informacji geograficznej (LPiS), o którym mowa w art. 70 Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 13 grudnia 2013r. Ortofotomapa, będąca elementem systemu LPiS, stanowi podstawowy materiał wykorzystywany do oceny kwalifikowalności zadeklarowanych powierzchni i zgodnie z powołanym przepisem winna spełniać określone standardy dotyczące jej dokładności. Skoro zatem uchylona decyzja przyznająca skarżącej płatności na rok 2017r., co istotne – ostateczna, określała stwierdzone przedeklarowanie powierzchni działki rolnej D w oparciu o taki specjalistyczny dowód, to przyjąć należy, że organ posiadał wszelkie możliwe instrumenty do prawidłowego określenia rzeczywistej powierzchni kwalifikującej do uzyskania płatności. To prowadzi z kolei do wniosku, że w niniejszej sprawie nie można uznać, by organowi nie była znana nowa powołana okoliczność – przedeklarowanie powierzchni działki rolnej D – jeżeli okoliczność tę organ zbadał już z wykorzystaniem ortofotomap zawierających dane wtedy przezeń uznane za pozwalające organowi na skuteczną weryfikację powierzchni deklarowanej. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, by po ostatecznym rozstrzygnięciu sprawy organ dokonywał nowej oceny okoliczności faktycznej, rezygnując z uprzednio zajętego stanowiska z powodu zaktualizowania własnych instrumentów wykorzystywanych w postępowaniu o przyznanie płatności. Następcze, rok po ostatecznym zakończeniu sprawy administracyjnej, kwestionowanie prawidłowości dokonanych ustaleń z przerzuceniem na adresata decyzji negatywnych konsekwencji takiego działania jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Powyższe prowadziłoby do stworzenia niepewności usankcjonowanego ostateczną decyzją stanu prawnego jednostki, kiedy takie rozstrzygnięcie mogłoby być wzruszane za każdym razem, gdy organ uzyska możliwość wykorzystania dokładniejszych (aktualniejszych) instrumentów weryfikacji okoliczności faktycznych sprawy administracyjnej. Niezależnie od powyższego zauważyć także należy, że w decyzjach obu instancji nie zostało w żaden sposób wykazane, w jaki sposób organy ustaliły stwierdzone (większe od poprzedniego) przedeklarowanie powierzchni spornej działki. Organ I instancji nie przedstawił żadnych obliczeń lub grafik obrazujących podstawową przecież w kontrolowanym postępowaniu kwestię stwierdzonych różnic w stanie użytkowania spornej działki rolnej. Na próżno w aktach sprawy szukać pierwotnie wykorzystanej ortofotomapy, podobnie jak jej porównania z "nową" ortofotomapą wykorzystaną na potrzeby postępowania wznowieniowego. W decyzji organu odwoławczego zawarto co prawda rysunki obrazujące ortofotomapę dla działki ewidencyjnej nr [...] oraz skan załącznika graficznego wypełnionego przez stronę, jednak z rysunków tych nie wynika, która część zobrazowanej działki została przedeklarowana i jak kształtuje się relacja spornego obszaru w kontekście ustaleń dokonanych w dniu wydania decyzji uchylanej i ustaleń dokonanych przez organy w toku postępowania wznowieniowego. Wytknąć też należy nieczytelność obu grafik, która nie pozwala na odczytanie chociażby numerów obrazowanych działek. W części tekstowej uzasadnień decyzji obu instancji ogólnikowo tylko przywołano okoliczność pozyskania w 2019r. nowej, zaktualizowanej ortofotomapy. Brak jest szczegółowego w odniesieniu do spornej działki wskazania precyzyjnego jej obszaru, na którym stwierdzono nieprawidłowości oraz powodów takiego stwierdzenia. W tej sytuacji twierdzenia organów należy uznać za dowolne i nieznajdujące oparcia w zgromadzonym w aktach sprawy materiale dowodowym. Decyzja wydana w takich warunkach nie mieści się w granicach legalnego działania organu administracji publicznej wobec obywatela. Reasumując stwierdzić należy, że w kontrolowanej sprawie organy obu instancji, nieprawidłowo stosując art. 145 § 1 pkt 5 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. naruszyły ten przepis oraz art. 6, art. 8 § 1 art. 16 § 1 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. W takim zakresie zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia podstaw ponownego weryfikowania zatwierdzonej uprzednio, po przeprowadzeniu przez organ - jak twierdził wnikliwej kontroli i weryfikacji powierzchni zatwierdzonej jednej z działek - okazały się zasadne. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższą ocenę prawną i wskazania oraz rozważyć podstawy do umorzenia wznowionego z urzędu postępowania w sprawie płatności na 2017r., zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym wyroku. Na podstawie art. 200 p.p.s.a. Sąd orzekł w punkcie drugim wyroku o zwrocie stronie skarżącej kosztów sądowych w postaci uiszczonego wpisu od skargi (200 zł).