II SA/Bd 647/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr.) sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skargi Wojewody Kujawsko-Pomorskiego na uchwałę Rady Miejskiej Radzynia Chełmińskiego z dnia 28 lutego 2019 r. nr VI/57/19 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność § 10 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Pismem z dnia 19 czerwca 2019 r. Wojewoda Kujawsko-Pomorski wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miejskiej Radzynia Chełmińskiego z dnia 28 lutego 2019 r. Nr VI/57/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północnej części obrębu Kneblowo, Gmina Radzyń Chełmiński. Zarzucił w niej naruszenie przepisów § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r., poz. 283) oraz art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 1a i ust. 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.) i wniósł w związku z powyższym o stwierdzenie nieważności § 10 pkt 2 tejże uchwały. W uzasadnieniu skargi Wojewoda wskazał, że treść § 10 pkt 2 przedmiotowej uchwały stanowi powtórzenie i modyfikację przepisów ustawowych – art. 32 powołanej wyżej ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, który jednoznacznie reguluje zasady postępowania w przypadku natrafienia w trakcie robót budowlanych na przedmiot, co do którego istnieje podejrzenie, że jest on zabytkiem. Jak wywiódł Wojewoda, wszelkie kompetencje i formy działania organów nadzoru konserwatorskiego w zakresie współdziałania z organami administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego w procesie budowlanym związanym z zabytkiem, obowiązki podmiotu zamierzającego dokonać określonych czynności w stosunku do zabytków zostały kompleksowo uregulowane w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Określanie tej materii w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w sposób odmienny niż to uczynił ustawodawca stanowi naruszenie prawa. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Radzyń Chełmiński wskazał, że uznaje skargę w całości i wnosi o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w kwestionowanej części. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Akt ten jest wyrazem tzw. władztwa planistycznego, które posiada gmina, wyrażającego się w tym, że może ona samodzielnie decydować o sposobie zagospodarowania terenu, wprowadzając do planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego bądź to precyzyjne zapisy bądź też postanowienia ogólne dla poszczególnych terenów. Wszelkie jednak czynności gminy, także o charakterze publicznoprawnym, muszą odznaczać się legalnością, gdyż gmina jest obowiązana działać zgodnie z prawem. Zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018, poz. 1945 ze zm.), podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego przez Wojewodę Kujawsko-Pomorskiego przepisu § 10 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej Radzynia Chełmińskiego z dnia 28 lutego 2019 r., nr VI/57/19 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu położonego w północnej części obrębu Kneblowo, Gmina Radzyń Chełmiński. Wskazać należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty powyższe są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. Prawo miejscowe ma charakter wykonawczy w stosunku do ustaw, w Konstytucji RP brak jest bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. W doktrynie wskazuje się, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (por. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84). Decentralizacja procesu tworzenia przepisów wykonawczych do ustaw, w postaci prawa miejscowego, zakłada co prawda zróżnicowanie ich treści, ale to zróżnicowanie może sięgnąć do granic wyznaczonych przez prawo (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 259). Organ gminy, uchwalając przepisy prawa miejscowego, powinien przestrzegać regulacji zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908), stanowiących w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, źródło powszechnie obowiązującego prawa. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien zatem uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Powinien także wziąć pod uwagę przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia stanowiące, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu) oraz przepisy § 116 i § 136 w zw. z § 143 określające, że w akcie wykonawczym nie zamieszcza się przepisów prawnych niezgodnych ze wskazanymi aktami normatywnymi, a więc i przepisów modyfikujących ich treści. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w graniach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego. Jak trafnie wskazał Wojewoda, treść zakwestionowanego w skardze przepisu § 10 pkt 2 uchwały stanowi powtórzenie i modyfikacje przepisów ustawowych – tj. art. 32 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm.). Omawiany przepis § 10 pkt 2 uchwały, zawiera mianowicie uregulowania nakazujące osobom prowadzącym roboty budowlane i ziemne, w przypadku odkrycia przez nie, w trakcie realizacji inwestycji, przedmiotu, który posiada cechy zabytku lub wykopaliska archeologicznego, wstrzymanie wszelkich prac mogących je uszkodzić lub zniszczyć i niezwłoczne powiadomienie wojewódzkiego konserwatora zabytków. Kwestia postępowania w sytuacji odkrycia przedmiotu, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem, została tymczasem już uregulowana w art. 32 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Przepis ten stanowi: kto w trakcie prowadzenia robót budowlanych lub ziemnych, odkrył przedmiot, co do którego istnieje przypuszczenie, że jest on zabytkiem, jest obowiązany: 1) wstrzymać wszelkie roboty budowlane mogące uszkodzić lub zniszczyć odkryty przedmiot; 2) zabezpieczyć, przy użyciu dostępnych środków, ten przedmiot i miejsce jego odkrycia; 3) niezwłocznie powiadomić o tym właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków, a jeśli nie jest to możliwe, właściwego wójta (burmistrza, prezydenta miasta) Podnieść należy w tym miejscy, że powtórzenia i modyfikacje przepisów ustawowych w treści uchwały, jako wysoce dezinformujące, stanowi istotne naruszenie prawa. Takie działania mogą bowiem prowadzić do odmiennej czy sprzecznej z intencjami ustawodawcy interpretacji przepisów. Trzeba się bowiem liczyć z tym, że powtórzony czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go zamieszczono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Biorąc pod uwagę zasadność zarzutów strony skarżącej, należało stwierdzić nieważność omawianego przepisu § 10 pkt 2 uchwały. Zauważyć przy tym wypada, że podniesionych w skardze uchybień nie zakwestionowała także strona przeciwna, która w odpowiedzi na skargę uznała zarzuty podniesione w skardze za zasadne i wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanego przez Wojewodę przepisu zaskarżonej uchwały. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzeczono jak w sentencji wyroku