II SA/Bd 648/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Grzegorz Saniewski ( spr ) Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 stycznia 2020r. sprawy ze skargi S. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza M. i Gminy R. C. z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] MK. Decyzją z [...] kwietnia 2019 r., nr [...] MK Burmistrz M. i Gminy R. C., na postawie art. 39 i art. 41 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 z późn. zm.; zwanej w skrócie "u.p.s.") odmówił skarżącemu S. Z. przyznania zasiłku celowego. Burmistrz ustalił, że skarżący prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe. Uzyskuje dochód z gospodarstwa rolnego oraz – w związku z problemami zdrowotnymi – z renty z KRUS. Burmistrz ustalił także, że dochód skarżącego z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku tj. z lutego 2019 r. wynosi [...] zł, a tym samym przekracza próg dochodowy określony w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. Organ wskazał na przekazane przez skarżącego informację, że w roku 2018 poniósł straty w uprawach rolnych ze względu na złe przezimowanie płodów rolnych, gradobicie oraz suszę. Mając jednakże niespełnienie kryterium dochodowego określonego w art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. organ odmówił przyznania zasiłku celowego na zakup lekarstw, dojazdy do lekarzy oraz pokrycie potrzeb bieżących. Burmistrz uznał ponadto, że nie zaistniał żaden szczególny przypadek uzasadniający przyznanie skarżącemu na podstawie art. 41 u.p.s. specjalnego zasiłku celowego. W odwołaniu skarżący zarzucił, że organ błędnie ustalił wysokość dochodu. Organ nie uwzględnił bowiem, że klęski żywiołowe (wymarznięcie płodów rolnych, susza, gradobicie) spowodowały szkody w gospodarstwie rolnym skarżącego w wysokości około 84 %. Skarżący podkreślił, że od sierpnia 2018 r. do lutego 2019 r. nic nie sprzedawał, a więc dochód wskazany przez organ jest "wirtualny". Jednym dochodem skarżącego jest renta chorobowa w wysokości [...] zł. Skarżący podniósł także, że błędne jest twierdzenie organu, jakoby posiadał 37 ha przeliczeniowych gruntów rolnych. Grunty rolne w 50 % należą do skarżącego, a w 50 % do jego żony. Wobec tego skarżący posiada dochód nie 37 ha przeliczeniowych, ale około 18 ha przeliczeniowych. Skarżący podkreślił, że nie może oddać ziemi w dzierżawę, gdyż nie posiada podziału majątku z żoną. Wskazał, że żona ma depresję, a 2 lata wcześniej wyprowadziła się, są w trakcie rozwodu. Skarżący zarzucił, że organ nie wziął pod uwagę jego sytuacji życiowej, która przede wszystkim ma wpływ na przyznanie świadczenia na podstawie art. 41 u.p.s. W szczególności organ nie zauważa, że skarżący całkowicie utracił zdrowie, nie może zatem uzyskiwać dochodu z gospodarstwa rolnego, ma ciężką sytuację rodzinną. W wyniku rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (zwane dalej "Kolegium") decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza. Kolegium uznało, że skarżący nie spełnia kryterium dochodowego do udzielania pomocy społecznej. Jak wynika z art. 8 ust. 1 pkt 1 u.p.s. w przypadku osoby samotnie gospodarującej kryterium dochodowe wynosi [...] zł. Kolegium podniosło, że przy obliczaniu dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej bierze się pod uwagę także dochód z gospodarstwa rolnego. Dochód ten podlega doliczeniu do ogólnego dochodu wnioskodawcy niezależnie od tego czy i jakie dochody przynosi samo gospodarstwo. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 9 u.p.s. przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Jest to tzw. dochód ryczałtowy, niezależny od faktycznej dochodowości konkretnego gospodarstwa rolnego. Kolegium – w ślad za Burmistrzem - ustaliło, że skarżący jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 36,6728 ha przeliczeniowych. Biorąc to pod uwagę Kolegium stwierdziło że skarżący uzyskał dochód miesięczny w kwocie [...]zł, na który składa się dochód z gospodarstwa rolnego (36,6728 ha x [...] zł) oraz renta w wysokości [...] zł. Dochód ten przekracza próg dochodowy tj. [...] zł, a tym samym zdaniem Kolegium zasiłek celowy nie przysługuje. Kolegium podkreśliło, że nie mają znaczenia dla ustalenia dochodów w ww. wysokości podnoszone przez skarżącego w odwołaniu okoliczności: wymarznięcia płodów rolnych, suszy i znaczne obniżenie przychodów z gospodarstwa z tych powodów oraz dzielenie się gospodarstwem z żoną. Przepisy ustawy nie uzależniają bowiem dochodu z gospodarstwa rolnego od faktycznego sposobu jego wykorzystania. Rozważając możliwość przyznania zasiłku na podstawie art. 41 u.p.s. Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji mógł odmówić przyznania pomocy także w tej formie. Nie jest bowiem celem pomocy społecznej zaspokajanie wszystkich zgłaszanych potrzeb. Kolegium podkreśliło, że mimo trudnej sytuacji odwołującego organy pomocy społecznej są obowiązane są do udzielania pomocy także innym mieszkańcom. Kolegium z urzędu zna trudną sytuację finansową organów pomocy społecznej spowodowaną ograniczonymi środkami oraz znaczną liczbą wniosków o przyznanie pomocy społecznej. Tak jest również w rozważanym przypadku. W skardze do sądu administracyjnego S. Z. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium i poprzedzającej jej decyzji Burmistrza. Skarżący zarzucił, że Kolegium nie poparło żadnymi dokumentami twierdzenia, ze gminny ośrodek pomocy społecznej nie ma wystarczających środków, aby przyznać wnioskowane przez skarżącego świadczenie. Skarżący podniósł, że wbrew twierdzeniom Kolegium nie jest właścicielem gospodarstwa rolnego o powierzchni 36,6728 ha, ale współwłaścicielem tego gospodarstwa wraz z żoną. Ma więc tylko około 18 ha przeliczeniowych i ta powierzchnia powinna być brana przy obliczaniu dochodu. Skarżący podkreślił ponownie, że w wyniku 3 klęsk żywiołowych nie osiąga dochodu z gospodarstwa rolnego. Jego jedynym dochodem jest renta chorobowa. Skarżący podniósł, że na gospodarstwie został sam; dwie córki mieszkają w G., jedna wyjechała za granicę. Gospodarstwa nie może wydzierżawić ze względu na brak podziału majątku z żoną. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Co do zasady słuszne jest stanowisko Kolegium co do sposobu ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego. Sposób ten określa art. 8 ust. 9 u.p.s. zgodnie z którym przyjmuje się, że z 1 ha przeliczeniowego uzyskuje się dochód miesięczny w wysokości [...] zł. Określony w art. 8 ust. 9 u.p.s. dochód jest ustalany niezależnie od faktycznych dochodów, jakie przynosi dane gospodarstwo. Nie ma zatem podstaw by przyjmować, że zastosowanie tej regulacji może być uzależnione od dodatkowych ustaleń dotyczących sytuacji osobistej i zdrowotnej właściciela gospodarstwa. Bez znaczenia jest także okoliczność, czy gospodarstwo rolne jest uprawiane, czy też nie i z jakiego powodu oraz czy rzeczywiście przynosi ono dochody. Powołany przepis zakłada fikcję prawną, według której przyjmuje się ryczałtowy dochód z gospodarstwa rolnego, do którego strona posiada tytuł prawny. Dlatego też okoliczności, które są przyczyną nieuprawiania gospodarstwa rolnego, nie mają znaczenia prawnego. Bez względu na fakt, czy ziemia uprawiana jest przez właściciela, czy nie jest uprawiana, dochód ustala się tak samo, biorąc pod uwagę wielkość gospodarstwa rolnego. W przedmiotowej sprawie jednakże brak ustaleń organów pozwalających na zweryfikowanie jaką powierzchnię ma gospodarstwo rolne skarżącego. W wywiadzie środowiskowym stwierdzono (pkt 10 aktualizacji wywiadu), że skarżący osiąga dochód z gospodarstwa rolnego o areale 36,6728 ha. W odwołaniu skarżący kwestionuje tą wielkość twierdząc, że osiąga dochód jedynie z około 18 ha, gdyż "grunty należą w 50 % do mojej żony i w 50 % do mnie". Kolegium w żaden sposób nie wyjaśniło, co znaczy to twierdzenie skarżącego. Czy to oznacza, że grunty gospodarstwa rolnego są współwłasnością w częściach równych obu małżonków (co sugeruje sam skarżący w skardze), czy też jest tak, że część (połowa?) gruntów gospodarstwa rolnego jest wyłączną własnością skarżącego, a druga część (połowa?) gruntów – wyłączną własnością jego żony. W aktach sprawy brak jakichkolwiek dokumentów pozwalających na zweryfikowanie tej okoliczności. W sprawie nie poczyniono także dostatecznych ustaleń i niedostatecznie rozważono, czy istnieje możliwość przyznania skarżącemu specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 u.p.s. Zgodnie z tym przepisem w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Wskazany w cytowanym przepisie "szczególnie uzasadniony przypadek", to przypadek na tyle charakterystyczny i odbiegający od sytuacji innych osób znajdujących się w trudnym położeniu, że uzasadnia przyznanie pomocy z uwagi na nadzwyczajność zdarzenia, które wystąpiło i jest na tyle dotkliwe w skutkach, że dana osoba sobie z nim nie poradzi, nawet przy uwzględnieniu możliwości ludzkiej zapobiegliwości. Niewątpliwie zdarzeniami nadzwyczajnymi są różnego rodzaju klęski żywiołowe. O ile zatem ze względu na ryczałtowy charakter ustalania dochodu z gospodarstwa rolnego wystąpienie klęski żywiołowej nie ma wpływu na ustalenie dochodu z danego gospodarstwa rolnego, o tyle wystąpienie tej okoliczności i jej wpływ na sytuację życiową wnioskodawcy powinno zostać rozważone przy badaniu wystąpienia przesłanki udzielania specjalnego zasiłku celowego w oparciu o art. 41 pkt 1 u.p.s. Takich ustaleń i rozważań w niniejszej sprawie zabrakło. Brak także ustaleń i rozważań odnośnie wskazanej przez skarżącego sytuacji braku prawnej możliwości wydzierżawienia gospodarstwa rolnego przez skarżącego wynikającej z braku możliwości porozumienia się z żoną. Należy zauważyć, że jak wynika z akt sprawy skarżący od [...] października 2018 r. jest całkowicie niezdolny do pracy w gospodarstwie rolnym (wypis z treści orzeczenia lekarza rzeczoznawcy KRUS k. 4 akt administracyjnych). Przy braku zatem możliwości osobistego prowadzenia gospodarstwa rolnego wymaga zbadania podnoszona przez skarżącego okoliczność (brak prawnej możliwości wydzierżawienia gospodarstwa) mogąca skutkować stwierdzeniem, że pomimo posiadania gospodarstwa rolnego skarżący znajduje się w takiej nadzwyczajnej sytuacji życiowej i prawnej, że nie jest w stanie w żaden sposób uzyskać dochodów. Przyznanie świadczenia z pomocy społecznej zależy od uznania organu wydającego decyzję, które obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nie żądań. Słusznie zatem co do zasady Kolegium podnosi kwestię ograniczonych zasobów ośrodków pomocy społecznej przy jednoczesnej wielości zgłaszanych wniosków o udzielenie pomocy społecznej. Jednakże twierdzenie Kolegium, że taka właśnie sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie nie znajduje pokrycia w zgromadzonym materiale dowodowym. Z samego faktu powszechnego występowania braku dostatecznych środków na pomoc społeczną nie wynika, że taka sytuacja występuje także w gminie R. C.. Być może gmina ta nie jest wyjątkiem, a być może jest wyjątkiem i posiada dostateczną ilość środków pieniężnych aby zaspokoić zgłaszane potrzeby. Kolegium ani nie zebrało żadnych dowodów pozwalających na zweryfikowanie tej okoliczności (podważanej przez skarżącego w odwołaniu) ani nie wskazało chociażby na powszechnie dostępne źródła zawierające informacje, na podstawie których możliwa byłaby ocena, jaka jest konkretnie sytuacja w ośrodku pomocy społecznej w gminie R. C.. Sąd podkreśla, że zarówno zasiłek celowy jak i specjalny zasiłek celowy przyznawany jest w ramach tzw. uznania administracyjnego, o czym świadczy wyraźne określenie "może być przyznany" w art. 39 i art. 41 u.p.s.. Oznacza to, że organ administracji, mając na względzie ogólne zasady udzielenia wsparcia z pomocy społecznej, ma co do zasady swobodę w podjęciu decyzji co do przyznania takiej pomocy, jak i jej wysokości. Nie oznacza to jednak dowolności, bowiem warunkowane jest dokonaniem w sprawie prawidłowych ustaleń faktycznych (zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, zwanego w skrócie "k.p.a.") oraz wymogiem należytego i przekonującego uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). W kontrolowanej sprawie jednakże – jak wynika z wcześniejszych spostrzeżeń Sądu – organy nie poczyniły wszystkich koniecznych do rozstrzygnięcia sprawy ustaleń faktycznych, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy poprzez stwierdzenie, że zachodzą okoliczności pozwalające na przyznanie skarżącemu wnioskowanego świadczenia. Organy w zaskarżonych decyzjach nie zawarły ponadto należytego i przekonującego uzasadnienia odnoszącego się do przesłanki przyznania specjalnego zasiłku celowego, poprzestając w tym zakresie jedynie na stwierdzeniu, że taka przesłanka nie zaistniała. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2325) Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. W ponownym postępowaniu organ winien rozstrzygnąć sprawę po uzupełnieniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu.