II SA/Bd 649/17

Dnia 20 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2018 roku sprawy ze skargi W. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] Prezydent Miasta B., po rozpatrzeniu wniosku skarżącego z dnia [...] stycznia 2017 r., uzupełnionego pismem z dnia [...] stycznia 2017 r., odmówił przyznania skarżącemu W. K. wnioskowanego zasiłku celowego na częściowe pokrycie należności za czynsz, zasiłku celowego na opłatę rejestracyjną w Komisji Nadzoru Finansowego (KNF) oraz zasiłku celowego na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności, z uwagi na brak współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w sprawie spełnione zostało kryterium sytuacyjne z art. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2016, poz. 930 ze zm., dalej powoływanej jako ups) w postaci bezrobocia i kryterium dochodowe z art. 8 ups (dochód skarżącego stanowi dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł i nie przekracza kryterium dochodowego dla osoby samotnie gospodarującej wynoszącego 634 zł), niemniej pomimo tego należało skarżącemu odmówić przyznania wnioskowanego świadczenia z uwagi na nie spełnienie przesłanki z art. 4 ups, a więc ze względu na brak współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu jego trudnej sytuacji życiowej. Wykazując brak współdziałania skarżącego w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej organ wskazał, że skarżący korzystając od 2013 r. z pomocy społecznej ROPS "[...]" w B., ani nie podjął zatrudnienia, ani też nie korzystał z oferowanej w Centrum Integracji Społecznej (CIS) form pomocy tj. Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego (IPZS), pomimo że powoływał się on na okoliczność poszukiwania pracy we własnym zakresie oraz uczestnictwa w szkoleniach przygotowujących do wykonywania pracy przedstawiciela ubezpieczeniowego, której to pracy od 2013 r. nie podjął. Organ podkreślił, że w 2016 r skarżący złożył w CIS oświadczenie o przygotowaniach do pojęcia pracy przedstawiciela ubezpieczeniowego (nie korzystając tym samym ze wsparcia CIS) w dniach: [...] stycznia 2016 r., [...] marca 2016 r. i [...] maja 2016 r., a w dniu [...] lipca 2016 r. i w dniu [...] stycznia 2017 r. nie stawił na do CIS na wyznaczoną rozmowę kwalifikacyjną, wskazując odpowiednio, że jest chory oraz, że podjął pracę. Pomimo powyższych oświadczeń oraz okoliczności, skarżący ani nie podjął pracy, ani też nie podjął się realizacji oferowanego w ramach CIS Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego. W dniu [...] października 2016 r. został spisany ze skarżącym kontrakt socjalny w ramach, którego skarżący zobowiązał się do podjęcia realizacji IPZS i do przyjęcie każdej proponowanej pracy, w tym też proponowanej przez firmę ubezpieczeniową po zdanym egzaminie. Skarżący ani nie podjął pracy, ani nie podjął się realizacji IPZS. W związku z wnioskiem skarżącego o przyznanie pomocy finansowej w dniu [...] stycznia 2017 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy (aktualizacja wywiadu), w toku którego skarżący oświadczył, że nadal jest zarejestrowany w PUP jako osoba bezrobotna, pomimo że w dniu [...] stycznia 2017 r. nie stawiając się w CIS na rozmowę kwalifikacyjną do kolejnej edycji IPZS, poinformował telefonicznie CIS, że podjął pracę, oraz, że odbywa szkolenia w kolejnej firmie ubezpieczeniowej, czego nie udokumentował. W przedmiotowym wniosku o przyznanie pomocy finansowej skarżący wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. dostarczy zaświadczenie o ukończonym szkoleniu. Nie wywiązał się on jednak, jak podkreślił organ, ani z tego zobowiązania, ani z żadnego innego składanego przed organem. Nie próbował on również szukać pracy w innych dziedzinach oprócz ubezpieczeń. W świetle wskazanych okoliczność organ stwierdził, że skarżący z własnej winy utracił szansę na pomoc w uzyskaniu zatrudnienia, wzięcie udziału w szkoleniach, kursach umożliwiających uzyskanie kwalifikacji, a także w programach aktywizujących na rynku pracy. Organ podkreślił, że udział w IPZS w ramach CIS, stwarza szansę na zdobycie nowych, poszukiwanych na rynku pracy kwalifikacji i pozyskanie zatrudnienia na podstawie umowy o pracę. Warunkiem jednak przyjęcia do tego Programu, jest stawiennictwo w określonym terminie na rozmowie kwalifikacyjnej oraz chęć podjęcia zatrudnienia, czego w przypadku skarżącego zabrakło. Organ zaznaczył, że brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej może stanowić w świetle art. 11 ust. 2 ups podstawę do odmowy przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Od powyższe decyzji skarżący wniósł odwołanie, w którym wskazał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. nie stawił się w CIS gdyż dyrektor oddziału firmy ubezpieczeniowej zaakceptował już jego osobę na stanowisko kierownika zespołu, że przygotowywany było on już do objęcia obowiązków i otrzymał wzór umowy do akceptacji, niemniej musiał jeszcze wnieść opłatę rejestracyjną w KNF w wysokości [...] zł oraz dostarczyć zaświadczenie o niekaralności płatne [...] zł, dlatego zwrócił się do organu o pomoc finansową na wskazane cele. Skarżący wyjaśnił, że nie mógł dostarczyć do dnia [...] stycznia 2017 r. zaświadczenia dotyczącego odbywanego szkolenia, bez otrzymania pieniędzy na ww. cele, tj. na opłacenie kosztów związanych ze szkoleniem, gdyż wydaje się tylko zaświadczenie o ukończeniu szkolenia, a żeby je ukończyć trzeba opłacić ww. koszt szkolenia. Skarżący wskazał, że w dnia [...] lutego 2017 r. przedstawił potwierdzenie, że od dnia [...] stycznia 2017 r. uczestniczy w kolejnym szkoleniu, podkreślając że go nie ukończy bez wniesienia opłat związanych ze szkoleniem. Ponadto skarżący wskazał, że w CIS proponowano mu jednomiesięczne szkolenie płatne kwotą [...]zł lub pracę płatną wynagrodzeniem najniższym krajowym, co po potrąceniu komorniczym w związku z jego długiem alimentacyjnym i po odjęciu innych opłat, spowodowałoby że nie miałaby pieniędzy na życie. Wskazał, że nie powinno się zmuszać do CIS osób, w takiej sytuacji jak jego. Skarżący pokreślił też, że wielokrotnie zgłaszał się na szkolenia do firm ubezpieczeniowych, które jednak nie odbywały się z powodu rezygnacji z nich zainteresowanych osób. Zaznaczył, że nie opuszczał żadnych wezwań z UP ani też propozycji pracy z UP. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] marca 2017 r. sygn. akt [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazując na przesłanki i warunki przyznania pomocy w formie zasiłku celowego, stwierdził że wniosek skarżącego o przyznanie pomocy finansowej na częściowe pokrycie należności za czynsz nie może być uwzględniony, gdyż skarżący na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2016 r., otrzymuje już dofinansowanie z gminy na wynajem pokoju w formie dodatku mieszkaniowego w kwocie [...]zł przez okres 6 miesięcy, a organ przyznając świadczenie z pomocy społecznej nie może na ten sam cel przyznawać kilku świadczeń, biorąc pod uwagę ilość osób i rodzin oczekujących pomocy finansowej na terenie Miasta B. i związaną z tym konieczność racjonalnego gospodarowania środkami finansowymi. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uwzględnienia jego skargi. Skarżący w uzasadnieniu skargi, tak jak w odwołaniu wskazał, że organ warunkował przyznanie mu pomocy finansowej koniecznością uczestnictwa w szkoleniach w CIS, tymczasem CIS proponowało pracę za wynagrodzeniem, które po potrąceniu komorniczym zaległości alimentacyjnych i po odjęciu innych opłat, nie wystarczyłoby mu na przeżycie. Skarżący zrzucił, że to ROPS zniweczył jego aktywność i inicjatywę w poszukiwaniu pracy przez brak współpracy ze skarżącym, gdyż gdyby przyznał mu pomoc finansową na opłacenie kosztów szkolenia, którego celem było podjęcie pracy w firmie ubezpieczeniowej, miałby już pracę i tym samym środki do życia oraz utrzymania. Wskazał, że nie można mu zarzucać braku współdziałania i biernej postawy w sytuacji gdy: stawiał się zawsze na wezwania UP; stawiał się na spotkania CIS co kilka miesięcy, często z własnej inicjatywy, ale proponowano mu pracę za wynagrodzeniem za które nie mógłby przeżyć; chodził z własnej inicjatywy na szkolenia wyznaczone w UP; chodził z własnej inicjatywy do UP, gdzie szukał ofert pracy; miał dobry kontakt z pracownikiem socjalnym; ponadto sam podjął przygotowania do podjęcia działalności gospodarczej; a przede wszystkim w grudniu 2016 r. i w styczniu 2017 r. uczestniczył w szkoleniach w firmach ubezpieczeniowych jako kandydat na pośrednika ubezpieczeniowego, jednak brak pomocy finansowej ze strony organu udaremnił jego starania w znalezieniu pracy. Skarżący zarzucił, że SKO nie odniosło się do jego skargi na odmowę przyznania pomocy finansowej na opłatę rejestracyjną w KNF oraz na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej powoływanej jako ppsa) sąd stwierdził, że decyzja organu II instancji podlegała uchyleniu z uwagi na naruszenie przepisów postępowania tj. art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z zm., dalej powoływanej jako kpa) w zw. z art. 140 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na wstępie należy wskazać, iż ustawodawca w art. 138 kpa zawarł zamknięty katalog rozstrzygnięć organu odwoławczego, w ramach którego wyszczególnił następujące rodzaje rozstrzygnięć: tj. decyzję utrzymującą w mocy zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 1 kpa), decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości lub w części i w tym zakresie bądź orzekającą co do istoty sprawy bądź umarzającą postępowanie pierwszej instancji (art. 138 § 1 pkt 2 kpa), decyzję umarzającą postępowanie odwoławcze (art. 138 § 1 pkt 3 kpa) oraz decyzję uchylającą zaskarżoną decyzję w całości i przekazującą sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (art. 138 § 2kpa). W ramach wskazanych rozstrzygnięć organu odwoławczego można wyróżnić orzeczenia merytoryczne (art. 138 § 1 kpa) i orzeczenia kasacyjne (art. 138 § 2 kpa). Cechą charakterystyczną orzeczenia merytorycznego jest to, iż w orzeczeniu tym organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty. Cechą charakterystyczną orzeczenia kasacyjnego jest natomiast to, że organ odwoławczy w orzeczeniu nie rozstrzyga istoty sprawy, tylko uchyla decyzję organu l instancji i przekazuje mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Należy podkreślić, że model postępowania odwoławczego unormowany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego oparty jest na zasadzie merytorycznego rozpatrywania sprawy zakończonej decyzją organu l instancji. Orzeczenie odwoławcze co do zasady przybiera więc charakter merytoryczny (art. 138 § 1 pkt 1) lub merytoryczno-reformacyjny (art. 138 § 1 pkt 2 in principio). Decyzja o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji (art. 138 1 pkt 1 kpa), stanowiąca jeden z rodzajów rozstrzygnięć, które może podjąć organ odwoławczy w następstwie rozpatrzenia odwołania, wydawana jest przez organ odwoławczy w przypadku stwierdzenia, że zaskarżona decyzja organu I instancji jest prawidłowa. Zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" oznacza, że nowe, powtórne rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji. Ten skrót myślowy oznacza zatem, że organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w sposób identyczny jak organ pierwszej instancji. Utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oznacza przede wszystkim utrzymanie w mocy jej podstawowego, koniecznego elementu, jakim jest rozstrzygnięcie. Skoro więc w sprawie organ II instancji wydał decyzję o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji, to tym samym oznacza to, że uznał on rozstrzygnięcie organu I instancji za prawidłowe i tym samym, że orzekł on tak jak organ I instancji o odmowie przyznania skarżącemu zasiłku celowego na częściowe pokrycie należności za czynsz, zasiłku celowego na opłatę rejestracyjną w KNF i zasiłku celowego na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności. Rozstrzygnięcie sprawy stanowi obligatoryjny element decyzji administracyjnej z art. 107 § 1 kpa, ale nie jedyny element decyzji. Decyzja organu odwoławczego powinna spełniać także pozostałe wymagania określone w art. 107 § 1–3 kpa, w tym te związane z prawidłowym sformułowaniem uzasadnienia decyzji. Organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania zobligowany jest ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę w takim zakresie, w jakim została ona rozstrzygnięta przez organ I instancji, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu odwoławczego. W tym kontekście wskazać należy, że w sytuacji gdy odwołanie dotyczy całej decyzji, to nie budzi wątpliwości, że organ odwoławczy, wydając decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powinien ustosunkować się w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji oraz wszystkich zarzutów odwołania. Decyzja organu drugoinstancyjnego, której immanentną częścią jest uzasadnienie, musi być zgodna z zakresem odwołania i przede wszystkim odnosić się do przedmiotu odwołania oraz całości sprawy objętej decyzją organu I instancji. Jeżeli zatem organ odwoławczy nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu pierwszej instancji oraz do zarzutów odwołania, to tym samym naruszył on nie tylko przepis art. 107 § 3 kpa określający wymagania dotyczące prawidłowego uzasadnienia decyzji, ale również art. 11 kpa, który wymaga od organu aby wyjaśnił on stronom zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Podjęcie rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjną, powoduje konieczność spełnienia przez to rozstrzygnięcie wszystkich wymogów formalnych jakie ustawodawca stawia decyzjom administracyjnym, w szczególności tych wynikających z przepisów art. 107 kpa, a określających obligatoryjne elementy decyzji, odnoszące się zarówno do komparacji i formuły rozstrzygnięcia, jak i jego uzasadnienia faktycznego i prawnego. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 pkt 6 kpa decyzja powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. Wymogi uzasadnienia faktycznego i prawnego precyzuje art. 107 § 3 kpa. Analiza akt sprawy i zapadłych w sprawie rozstrzygnięć prowadzi zdaniem Są du do jednoznacznego wniosku, że organy II instancji dopuścił się, naruszenia ww. przepisu art. 107 § 3 w zw. z § 1 oraz art. 11 kpa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ II instancji bowiem nie odniósł się w ogóle w uzasadnieniu decyzji do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. Prezydent Miasta B. bowiem decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. orzekł o odmowie przyznania skarżącemu W. K. wnioskowanego zasiłku celowego na częściowe pokrycie należności za czynsz, zasiłku celowego na opłatę rejestracyjną w KNF oraz zasiłku celowego na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności. Skarżący wniósł od tej decyzji odwołanie koncentrując zarzuty względem decyzji organu I instancji przede wszystkim na kwestii dotyczącej braku przyznania mu pomocy finansowej na opłatę rejestracyjną w KNF oraz na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności, jako okoliczności uniemożliwiającej stronie zakończenie szkolenia i podjęcie pracy. Pomimo tego organ II instancji w uzasadnieniu decyzji w ogóle nie odniósł się ani do kwestii samego wniosku skarżącego o przyznanie zasiłku celowego na opłatę rejestracyjną w KNF i zasiłku celowego na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności, ani do kwestii rozstrzygnięcia organu I instancji w tym przedmiocie. Nie ustosunkował się także do zarzutów odwołania kwestionujących rozstrzygnięcie organu o nie przyznaniu pomocy finansowej na opłatę rejestracyjną w KNF oraz na opłatę za wydanie zaświadczenia o niekaralności. Stanowi to w ocenie Sądu naruszenie przepisu art. 107 § 3 w zw. z § 1 i art. 11 kpa w zw. z art. 140 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, i tym samym uzasadnia uchylnie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.