II SA/Bd 65/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Anna Klotz Sędziowie: sędzia WSA Grażyna Malinowska – Wasik (spr.) sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Magdalena Tambelli po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi "N. G." sp. z o.o. w T. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia oddala skargę. Decyzją ostateczną z dnia [...] nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. nakazał Zarządowi Spółka G. z o.o. w T. na podstawie art. 68 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) opróżnienie i wyłączenie z użytkowania w terminie do dnia 30 czerwca 2011 r. wielorodzinnego budynku mieszkalnego położonego przy ul. M. w T. Po bezskutecznym wysłaniu w dniu [...] do adresata decyzji, w oparciu o dokonane w trakcie kontroli ustalenia, iż lokale nr 1, 9, 10, 12 i 16 w wymienionym budynku nie zostały opróżnione, w trybie art. 15 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 195 ze zm.), upomnienia wzywającego pod rygorem wszczęcia postępowania egzekucyjnego do wykonania nałożonego obowiązku i otrzymaniu od zarządu spółki pisma informującego o podjętych czynnościach w celu doprowadzenia do eksmisji lokatorów z dwóch mieszkań a w pozostałych przypadkach - zmierzających do rozwiązania umów najmu, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. wydał w dniu [...], powołując się między innymi na art. 26 § 4 oraz art. 121 § 4 i 5 tej ustawy, postanowienie nr [...] o nałożeniu na spółkę G. w T. jednorazowej grzywny w kwocie 5000 zł celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w załączonym do postanowienia tytule wykonawczym [...] z dnia [...], zakreślając jednocześnie termin wykonania obowiązku do dnia 31 grudnia 2011 r. W postanowieniu została zamieszczona informacja, iż w przypadku niewykonania obowiązku w powyższym terminie, będzie orzeczone wykonanie zastępcze oraz zawarto w nim pouczenie o prawie wniesienia na nie zażalenia i zgłoszenia zarzutów, stosownie do art. 122 § 3. W zażaleniu z dnia [...] na postanowienie z dnia [...] spółka G. podniosła, że nałożenie grzywny jest przedwczesne, gdyż w związku z toczącym się postępowaniem egzekucyjnym zgłosiła zarzut, iż w aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe wykonanie nałożonego obowiązku, a nadto wyraziła gotowość realizacji obowiązku, gdy nie naruszy to przepisów prawa. Wniosła też o rozpatrzenie zażalenia jednocześnie ze złożonym w tym samym dniu, tj. [...] zarzutem. Nie uwzględniając zażalenia K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. postanowieniem z dnia [...] nr [...] orzekł o utrzymaniu zaskarżonego postanowienia w mocy. Organ II instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego jako organ egzekucyjny będący jednocześnie wierzycielem, zobowiązany był, w związku z niewykonaniem obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...], do podjęcia czynności zmierzających do zastosowania środków egzekucyjnych oraz - kierując się określonymi w art. 7 § 1 i 2 ustawy zasadami - do zastosowania przewidzianego w ustawie środka przymuszającego do wykonania obowiązku dotyczącego dokonania określonych czynności, będącego przy tym środkiem najmniej uciążliwym dla zobowiązanego. Wskazując na fakt poprzedzenia przez organ I instancji wydania kwestionowanego postanowienia analizą co do rodzaju środka egzekucyjnego, który należy zastosować, odzwierciedloną w notatce służbowej, organ II instancji stwierdził, że podległy organ wybrał grzywnę jako środek mniej uciążliwy biorąc pod uwagę koszty jakie powodowałoby orzeczenie wykonania zastępczego, w szczególności koszty przeprowadzenia przetargu na wykonawcę, a następnie koszty jego wynagrodzenia, przy braku powstania dodatkowych kosztów w przypadku grzywny, która poza tym może ulec zwrotowi w razie wykonania obowiązku, a w sytuacji niezapłacenia, ale wykonania obowiązku - podlega umorzeniu. Ustalając wysokość grzywny, według organu odwoławczego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie zastosował art. 121 § 2 i 4 ustawy, a kwota określona na 5000 zł jest znacznie niższa od dopuszczalnej w przypadku osoby prawnej, jaką jest zobowiązana spółka, to jest w wysokości 50.000 zł. Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji wyjaśnił, iż sam fakt niewykonania chociażby części obowiązku wyczerpuje przesłanki wszczęcia postępowania egzekucyjnego i zastosowania środka egzekucyjnego. Z uzasadnienia postanowienia wynika nadto, że organ nie podziela zarzutu niewykonalności nałożonego decyzją ostateczną z dnia [...] obowiązku o charakterze niepieniężnym. Spółka G. z o.o. w T. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy postanowienie K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, wnosząc o jego uchylenie i poprzedzającego je postanowienia PINB oraz zarzucając naruszenie art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, jak też naruszenie art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 wymienionej ustawy poprzez niewyjaśnienie w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych. Skarżąca podniosła, iż zaistniała określona w art. 59 § 1 pkt 5 ustawy podstawa do umorzenia postępowania egzekucyjnego, gdyż nałożony obowiązek o charakterze niepieniężnym jest prawnie i faktycznie niewykonalny. Egzekwowany obowiązek opróżnienia budynku nie może być aktualnie wykonany z uwagi na fakt, iż spółka nie ma prawa dokonywać eksmisji mieszkańców tegoż budynku bez wskazania dla nich przez Gminę Miasto T. lokali zastępczych, który to obowiązek obciąża Gminę. Skarżąca wymieniła przy tym trzech lokatorów, co do których zapadły wyroki eksmisyjne. Skarżąca zarzuciła, że w powyższym zakresie organy egzekucyjne nie prowadziły żadnego postępowania wyjaśniającego. W zaistniałej sytuacji, według niej, postępowanie egzekucyjne nie powinno być w ogóle wszczęte. Dodatkowo w skardze zarzucono naruszenie wyrażonej w art. 7 § 2 ustawy zasady celowości zastosowanego środka egzekucyjnego. Nałożenie grzywny w celu przymuszenia nie doprowadzi bowiem do realizacji obowiązku, gdyż spółka chce go wykonać, lecz nie jest to możliwe, zaś wykonanie zastępcze bezpośrednio spowoduje jego realizację. W odpowiedzi na skargę K. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega rozpatrzeniu w trybie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270), a kryterium kontroli zaskarżonego postanowienia jest jego legalność, czyli zgodność z obowiązującymi przepisami prawa materialnego i procesowego. Stosownie zaś do art. 134 § 1 wymienionej ustawy, sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż obligowany jest reagować także na niedostrzeżone przez skarżącego wadliwości kwestionowanego rozstrzygnięcia. Ze względu na to, że przedmiotem zaskarżenia jest postanowienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego w postaci wymierzenia grzywny w celu przymuszenia, ocenie Sądu podlegała prawidłowość wszczęcia postępowania egzekucyjnego, dopuszczalność orzeczenia powyższego środka oraz, czy przy ustalaniu wysokości grzywny nie naruszono granic administracyjnego uznania. Zgodnie z art. 6 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r., Nr 229, poz. 1954 ze zm.), na który słusznie powołano się, w zaskarżonym postanowieniu, w razie uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku, wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. jako wierzyciel (a zarazem organ egzekucyjny) obowiązku wynikającego z decyzji ostatecznej z dnia [...], po stwierdzeniu, że doręczone skarżącej upomnienie wzywające do wykonania obowiązku okazało się bezskuteczne, wystawił odpowiadający wymogom określonym w art. 27 wymienionej ustawy tytuł wykonawczy obejmujący nałożony decyzją obowiązek. Zatem wszczęcie postępowania egzekucyjnego, co nastąpiło wraz z doręczeniem skarżącej odpisu tytułu wykonawczego oraz postanowienia o nałożeniu grzywny, tj. środka egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym (a do takich należy obowiązek wykonania określonych czynności), było uzasadnione. Nadmienić należy, że omawiana ustawa nie przewiduje wydawania przez organ egzekucyjny odrębnego aktu (postanowienia) wszczynającego egzekucję administracyjną. Nadto zastosowanie środka egzekucyjnego w świetle art. 7 § 3 jest niedopuszczlne nie tylko wówczas, gdy obowiązek został wykonany, lecz również, gdy stał się bezprzedmiotowy, co oznacza, iż się zdezaktualizował, a taka sytuacja w rozpatrywanym przepadku nie zaistniała. W świetle powyższego bezzasadne jest wykazywanie przez spółkę w zażaleniu na postanowienie pierwszoinstancyjne na przedwczesność jego wydania wobec wniesienia i to równocześnie z zażaleniem (w tym samym dniu) zarzutu co do prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Należy w tym miejscu też zwrócić uwagę, że dopiero doręczając zgodnie z art. 32 ustawy zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego organ egzekucyjny poucza go w tymże tytule (art. 27 § 1 pkt 9 ustawy) o prawie zgłoszenia w terminie 7 dni zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Inną natomiast kwestią jest ewentualne wstrzymanie postępowania egzekucyjnego będącego już w toku, o którym mowa w art. 35 ustawy. Wymieniony przepis przyznaje organowi uprawnienie w tym zakresie w razie zgłoszenia zarzutów, pozostawiając jednak rozstrzygnięcie co do wstrzymania jego uznaniu, czy w konkretnym przypadku jest to uzasadnione oraz ograniczając owo wstrzymanie do czasu rozpatrzenia zarzutów (§ 1). Z art. 7 § 2 ustawy o egzekucji wynika, że organ egzekucyjny winien stosować środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. Środkami egzekucyjnymi w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym obowiązków o charakterze niepieniężnym są grzywna w celu przymuszenia (środek zastosowany przez organ wobec skarżącej), wykonanie zastępcze (wykonanie zastępczo obowiązku przez inny podmiot za zobowiązanego, na jego koszt i niebezpieczeństwo), odebranie rzeczy ruchomej, odebranie nieruchomości, opróżnienie lokali i innych pomieszczeń, przymus bezpośredni (art. 1a pkt 12b ustawy). Wśród wymienionych środkami prowadzącymi do wykonania nałożonego na skarżącą obowiązku, są niewątpliwie grzywna w celu przymuszenia i wykonanie zastępcze. Sformułowane w art. 7 § 2 ustawy zalecenie wskazuje, że jeżeli dany środek egzekucyjny zdolny jest doprowadzić do wykonania obowiązku, ale ten sam cel można osiągnąć inaczej, w stopniu mniej uciążliwym dla zobowiązanego, to zastosowanie go należy ocenić jako niecelowe. Grzywnę w celu przymuszenia, stosownie do art. 119 § 1 ustawy, nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia przez zobowiązanego obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności (co ma miejsce w niniejszej sprawie), a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Grzywnę nakłada się również, gdy nie jest celowe zastosowanie innego środka egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym (art. 119 § 2 ustawy). W nawiązaniu do reguły zawartej w art. 7 § 2 stwierdzić należy, że z art. 119 § 1 i 2, jak również z art. 127 ustawy nie wynika brak możliwości nałożenia grzywny przy egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, zważywszy dodatkowo na treść art. 121 § 4 oraz art. 122 § 2 pkt 2 in fine. Ze względu na to, że ustawa nie określa wprost kolejności stosowania grzywny i wykonania zastępczego, wzajemną relację między tymi środkami oraz zakres obowiązywania w procedurze egzekwowania obowiązku opróżnienia obiektu budowlanego zasad sformułowanych w art. 7 § 2 ustawy należy oceniać na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy. W zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny zobowiązana spółka nie kwestionowała rodzaju zastosowanego środka jako zbyt uciążliwy. Nie wskazywała również, iż w pierwszej kolejności winno być orzeczone wykonanie zastępcze, a uczyniła to dopiero w skardze do Sądu. Nadmienić także trzeba, że ostatecznym postanowieniem K. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [..] utrzymane zostało w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające uwzględnienia zarzutu niewykonalności obowiązku, co przesądziło o kontynuowaniu egzekucji. Rację ma strona skarżąca twierdząc, że warunkiem opróżnienia budynku z mieszkańców jest dostarczenie im lokali zamiennych. W sytuacji jednak, gdy najemca lokalu odmawia dobrowolnego zwolnienia go, po wypowiedzeniu przez właściciela stosunku najmu w związku z koniecznością wyłączenia budynku z użytkowania z upływem terminu wypowiedzenia, wraz z którym dojdzie do utraty przez najemcę tytułu prawnego do przebywania w lokalu, konieczne jest uzyskanie przez właściciela budynku prawomocnego wyroku eksmisyjnego, bowiem dopiero w procesie cywilnym dochodzi do rozstrzygnięcia w kwestii obowiązku dostarczenia lokalu zamiennego. W świetle art. 32 ustawy z dnia 21czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r., Nr 31, poz. 266 ze zm.) obowiązek zapewnienia lokalu zamiennego w powyższym przypadku obciąża gminę tylko wówczas, gdy eksmisja dotyczy najemcy opłacającego w dniu 31 grudnia 2001 r. czynsz regulowany. Jeśli natomiast chodzi o innych najemców, to obowiązek taki spoczywa na właścicielu budynku (art. 11 ust. 9 wymienionej ustawy). Jak wynika z akt sprawy [protokołów oględzin obiektu budowlanego, pisma Biura Mieszkalnictwa Urzędu Miasta w T. z dnia 24 marca 2011 r. oraz pisma skarżącej z dnia 16 sierpnia 2011 r.) na pięć mieszkań nadal zajętych przez lokatorów, co do dwóch tylko (nr 9 i nr 12) wydane zostały, wyroki eksmisyjne podlegające realizacji w zakresie zapewnienia lokali zamiennych, przez Gminę Miasto T., a co do reszty lokali na dzień wydania zaskarżonego postanowienia pozostawały nad w mocy zawarte z zarządcą nieruchomości, działającym w imieniu skarżącej spółki, umowy najmu. Wobec tego, że tylko skarżąca spółka władna jest wypowiedzieć te umowy i wnieść powództwa o eksmisję z mieszkań w należącym do niej obiekcie oraz, jak przyjąć należy w świetle wskazanych wyżej przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, będzie zobowiązana do zapewnienia im we własnym zakresie lokali zamiennych, nie jest możliwe podjęcie działań skutkujących opróżnieniem budynku przez inny niż zobowiązana podmiot, co wyklucza zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci wykonania zastępczego. Brak możliwości orzeczenia wykonania zastępczego w zaistniałej sytuacji i podstawa do wymienia grzywny w celu przymuszenia wynika nie tylko z art. 119 ust. 1, lecz również z art. 127 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zaznaczyć należy, że zebrany w powyższym zakresie materiał dowodowy czyni bezzasadnym zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 77 § 1 kpa w związku z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. Reasumując wybór środka egzekucyjnego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego był w rozpoznawanej sprawie właściwy, uzasadniony ustaleniami faktycznymi, a brak wyjaśnienia pod tym kątem rozstrzygnięcia w uzasadnieniu postanowienia nie miał, w ocenie Sądu, wpływu na jego treść. Wskazać dodatkowo należy, że w zaskarżonym i poprzedzającym je postanowieniu organy egzekucyjne wykazały, że wartość wykonania zastępczego przewyższałaby wysokość grzywny zważywszy na koszty wynagrodzenia wykonawcy oraz prowadzącego do wyłonienia wykonawcy przetargu. Oceniając zgodność z prawem postanowienia o nałożeniu grzywny stwierdzić należy, że odpowiada ono wymogom ustawowym również co do wysokości tejże grzywny, której - jak już zaznaczono - zobowiązana zresztą nie kwestionowała. Stosownie do art. 121 § 2 ustawy egzekucyjnej maksymalna wysokość grzywny w celu przymuszenia nakładana na osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej nie może przekraczać kwoty 50.000 zł. W przepisie tym nie precyzuje się dolnej granicy wskazanego środka egzekucyjnego. W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi możliwość swobody co do orzekania o wysokości grzywny, powinnością organu jest jej odpowiednie wyważenie z uwzględnieniem okoliczności sprawy, mając na uwadze zasadę celowości i zasadę stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 i § 3 ustawy). W ocenie sądu grzywna w kwocie 5000 zł będzie wystarczająco motywowała zobowiązaną do podjęcia korków zmierzających do wykonania nałożonego obowiązku, a z drugiej strony, jak trafnie zaznaczono w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie może być uznana za zbyt uciążliwą dla zobowiązanej, skoro mogła być orzeczona w granicach do 50.000 złotych. Wbrew zamieszczonemu w skardze zarzutowi orzekające w niniejszej sprawie organy egzekucyjne nie mogły dopuścić się naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, gdyż go nie stosowały - jest on bowiem podstawą umorzenia postępowania egzekucyjnego, a przedmiotem rozpatrywanej sprawy była prawidłowość postanowienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego. W oparciu o wskazany przepis postępowanie egzekucyjne umarza się w razie stwierdzenia niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, zaś kwestionowanie przez skarżącą możliwości wykonania obowiązku miało miejsce w ramach zgłoszonego w dniu 18 października 2011 r. zarzutu, który został prawomocnie rozpatrzony w odrębnym postępowaniu. Ustawodawca w art. 122 § 3 ustawy przewidział dla zobowiązanego prawo do zgłoszenia zarzutów i prawo do wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny i w razie skorzystania z tego prawa, prowadzone są dwa niezależne od siebie postępowania. Nie jest możliwe więc w sprawie o nałożenie grzywny w celu przymuszenia "zajmowanie się" przez organ egzekucyjny rozpatrywaniem zarzutów. Zauważyć należy, że inne stanowisko w tej kwestii oznaczałoby możliwość dwukrotnego rozpatrywania tych samych zarzutów - raz w sprawie w tym przedmiocie i kolejny raz przy rozpatrywaniu zażalenia na postanowienie. W świetle powyższego organ odwoławczy nie był uprawniony do ustosunkowywania się w zaskarżonym postanowieniu do podnoszonej przez zobowiązaną spółkę, niewykonalności obowiązku. Nie jest również możliwe odniesienie się do tej kwestii przez Sąd w niniejszej sprawie jako nie mieszczącej się w granicach tejże sprawy zakreślonych przez przedmiot postanowienia K. Wojewódzkiego Nadzoru Budowlanego z dnia [...] i poprzedzającego je postanowienia organu egzekucyjnego I instancji. W tym stanie rzeczy uznając skargę za nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) orzeczono o jej oddaleniu.