II SA/Bd 650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2019 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie pozbawienia statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...], Prezydent G. uznał W. K. (skarżącego) za osobę bezrobotną z dniem [...] lutego 2018 r., odmawiając jednocześnie przyznania prawa do zasiłu Decyzją z dnia [...] maja 2019 r. nr [...], Prezydent G., działając na podstawie art. 9 ust. 1 pkt 14 lit. a, art. 2 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 33 ust. 4 pkt 1 i ust. 4ca ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2018 r., poz. 1265 – dalej "u.p.z."), pozbawił skarżącego statusu osoby bezrobotnej z dniem 3 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że z posiadanych dokumentów wynika, iż skarżący podjął pracę sezonową krótkookresową, co zgodnie z przepisami u.p.z. skutkuje pozbawieniem statusu osoby bezrobotnej. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że dnia 2 kwietnia 2019 r. otrzymał informację od pracownika GOPS o możliwości wykonania dzieła, którą to ofertę przyjął i w dniu 3 kwietnia 2019 r. podpisał umowę zlecenie. Podniósł, że rejestrując się w PUP jako bezrobotny nie został pouczony o informacji wskazanej w załączniku do wniosku o rejestrację, obligującej do zgłoszenia PUP jakiejkolwiek umowy zlecenia lub umowy o dzieło. Konsekwencją tego było niesłuszne pozbawienie go statusu osoby bezrobotnej – w ocenie skarżącego organ wykorzystał jego niewiedzę co do konieczności zgłaszania każdej umowy do PUP. Decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...], Wojewoda utrzymał w mocy decyzję I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżący od 3 do 5 kwietnia 2019 r. podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej w ramach umowy zlecenia; w dniu 14 maja 2019 r. skarżący złożył w PUP oświadczenie o podjęciu pracy w ramach ww. umowy od 3 kwietnia 2019 r. Przywoławszy treść art. 2 ust. 1 pkt 2 oraz art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. organ odwoławczy stwierdził, że złożenie oświadczenia z 14 maja 2019 r. o podjęciu pracy stanowiło wystarczającą przesłankę do wydania przez organ I instancji decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej. Organ wskazał, że w dniu rejestracji skarżący własnoręcznym podpisem potwierdził otrzymanie druku "informacji dla osób rejestrujących się w Powiatowym Urzędzie Pracy" zawierającego zapis o konieczności zawiadomienia w ciągu 7 dni PUP o podjęciu zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a także zapis o utracie statusu bezrobotnego w przypadku podjęcia zatrudnienia lub wykonywania umowy zlecenie. W związku z powyższym organ uznał, że skarżący został należycie poinformowany o konieczności zgłoszenia PUP podjęcia pracy zarobkowej. W skardze na powyższą decyzję W. K. powtórzył stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji I instancji. Podniósł, że decyzja o utracie statusu osoby bezrobotnej uniemożliwia mu ubieganie się o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego, a on nie był świadom konsekwencji podjęcia zaproponowanego przez GOPS zlecenia. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji przeprowadzona w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2107) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej – "p.p.s.a.") doprowadziła Sąd do wniosku, że wniesiona skarga zasłużyła na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca podjęta została na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (publ. jak wcześniej wskazano). Jak stanowi zastosowany w decyzji art. 33 ust. 4 pkt 1 starosta pozbawia bezrobotnego tego statusu, jeżeli nie spełnia on warunków, o których mowa w jej art. 2 ust. 1 pkt 2. Przepis art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. zawiera definicję legalną "bezrobotnego". Zgodnie z tą definicją bezrobotnym jest osoba, która m.in. nie jest zatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub w danej służbie albo innej pracy zarobkowej. Z kolei definicję legalną terminu "inna praca zarobkowa", zamieszczono w art. 2 ust. 1 pkt 11 u.p.z. Zgodnie z nim "inną pracą zarobkową" jest wykonywanie pracy lub świadczenie usług na podstawie umów cywilnoprawnych, w tym umowy agencyjnej, umowy zlecenia czy umowy o dzieło. Przedmiot sporu w niniejszej sprawie stanowi ustalenie przez organy obu instancji zaistnienia okoliczności powodującej utratę przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej w rozumieniu art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. Okolicznością tą, jak wynika z akt sprawy, było podjęcie przezeń pracy zarobkowej z tytułu umowy zlecenia, którą to pracę skarżący wykonywał w okresie od 3 do 5 kwietnia 2019 r. Skarżący kwestionuje powzięte rozstrzygnięcia podnosząc, że nie był świadomy konsekwencji podpisania umowy zlecenia i zgłoszenia tego do Powiatowego Urzędu Pracy. Uznając zasadność wniesionej skargi Sąd wziął pod uwagę, że o ile z powołanych przepisów wynika, iż podjęcie przez bezrobotnego w czasie posiadania statusu bezrobotnego prac, w tym na umowę zlecenia, skutkuje z mocy ustawy utratą statusu osoby bezrobotnej, a organ zatrudnienia jest zobowiązany do wydania z urzędu decyzji w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego, to jednak rygoryzm, jaki wynika z tych przepisów, nie może mieć zastosowania w kontrolowanej przez Sąd sprawie. Zauważyć po pierwsze należy, że bezsporną okolicznością faktyczną, jaką organy obu instancji obrały za przesłankę uzasadniającą wydanie rozstrzygnięcia o utracie przez skarżącego statusu osoby bezrobotnej, było podjęcie przez niego krótkotrwałego, trwającego 3 dni zatrudnienia w dniach 3-5 kwietnia 2019 r. (k. 14 i 15 akt adm.). Zagadnienie, czy fakt ten może stanowić przesłankę pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej i to w sposób, w jaki orzeczono w zaskarżonej decyzji stanowi odrębne zagadnienie, które zostanie omówione w dalszej części uzasadnienia. Najistotniejszą jednak w warunkach przedmiotowej sprawy jest okoliczność, czy skarżący został prawidłowo poinformowany o skutkach podjęcia zatrudnienia. Znajdujące się w aktach sprawy pouczenie dołączone do decyzji o uznaniu skarżącego za osobę bezrobotną, składa się z dwóch dokumentów. Jednym z nich jest zestawienie szeregu przepisów u.p.z. wśród których m.in. wskazano, że zarejestrowana osoba traci status bezrobotnego, gdy nie spełnia warunków zawartych w definicji bezrobotnego. W pouczeniu tym jest ponadto informacja, że bezrobotnym nie może być osoba zatrudniona, wykonująca umowę zlecenie, umowę o dzieło, umowę agencyjną, umowę w rolniczej spółdzielni produkcyjnej, spółdzielni kółek lub usług rolniczych lub jakąkolwiek inną umowę cywilno-prawną (k. 4 akt administracyjnych). . Powyższa informacja nie informuje więc wprost o skutkach zatrudnienia się osoby bezrobotnej, lecz odsyła do definicji bezrobotnego. W istocie więc by powziąć istotną dla strony informację, jakie są skutki podjęcia zatrudnienia, należy dokonać wykładni wielu przepisów ustawy. Sytuacji takiej nie można uznać za poinformowanie strony o skutkach krótkotrwałego okazjonalnego zatrudnienia. Drugim dokumentem jest dedykowany stronie załącznik do wniosku o jej rejestrację. Dokument ten nakłada na stronę obowiązek powiadomienia organu m.in. o podjęciu zatrudnienia, do czego skarżący zastosował się zresztą. Jako sankcję za niespełnienie tego obowiązku przewiduje konieczność zwrotu nienależnie pobranego świadczenia. Również i w tej informacji brak jest wskazania, że podjęcie zatrudnienia skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej (k. 3 ww. akt). W tych warunkach nie można przyjąć, że skarżący został w sposób prawidłowy – więc nie budzący wątpliwości – poinformowany o tym, że podejmując zatrudnienie (w tym nawet okazjonalne i krótkotrwałe), utraci status osoby bezrobotnej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że bezrobotny może zostać pozbawiony statusu bezrobotnego tylko wówczas, jeżeli miał świadomość wystąpienia zdarzeń, które zgodnie z udzielonym mu uprzednio w sposób właściwy pouczeniem, skutkują utratą statusu bezrobotnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17 – dostępny jw.). Bezrobotny może być pozbawiony statusu bezrobotnego na podstawie art. 33 ust. 4 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o promocji zatrudnienia tylko wówczas, jeżeli miał, a co najmniej przy zachowaniu należytej staranności, jakiej można by w danym przypadku odeń wymagać: powinien mieć, świadomość wystąpienia zdarzeń, które zgodnie z właściwie udzielonym mu uprzednio pouczeniem skutkują utratą statusu bezrobotnego (vide wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2012r. sygn. I OSK 1483/11, dostępny jw.). Konfrontując powyższe rozważania z treścią i przede wszystkim formą zawartego w aktach sprawy pouczenia, a także mając na uwadze stwierdzoną okoliczność podjęcia się wykonania umowy zlecenia o charakterze incydentalnym, Sąd doszedł do wniosku, że wskazane pouczenia nie tylko mogły wzbudzić wątpliwość skarżącego, czy rzeczywiście wykonanie przez niego wskazanej umowy, spowoduje utratę tego statusu, lecz mogły być mylące, skoro w dedykowanym dla niego pouczeniu nie ma mowy o tym, że podjęcie zatrudnienia skutkuje utratą statusu osoby bezrobotnej, a jedynie jest mowa o tym, że fakt podjęcia takiego zatrudnienia należy zgłosić organowi. Oświadczeniem z dnia 14 maja 2019 r. skarżący zgłosił zatrudnienie od dnia 3 kwietnia 2019 w zakładzie budowlanym (k. 16). Doniosłość tak ważnego skutku, jakim jest utrata statusu osoby bezrobotnej w istocie została więc pominięta w pouczeniu by nie rzec ukryta. Pomiędzy zaistnieniem okoliczności, która ma wpływ na status danej osoby jako bezrobotnej a wyraźnym wskazaniem, że zaistnienie danej okoliczności będzie skutkowało pozbawieniem statutu osoby bezrobotnej, istnieje dość istotna różnica (vide wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 517/16 – dostępny jw.). Prawidłowe poinformowanie osoby bezrobotnej powinno polegać na tym, że taka osoba wie, jakie będą konsekwencje zaistnienia danego zdarzenia. W konsekwencji powyższego, należy uznać, ze brak prawidłowego pouczenia skarżącego o skutkach podjęcia zatrudnienia wyłącza możliwość zastosowania wobec niego sankcji z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia. Dodatkowo jednak należy również zwrócić uwagę na wadliwe zastosowanie w sprawie prawa materialnego w postaci ww. przepisu przy naruszeniu prawa procesowego w postaci art. 7, 8 § 1, art.9 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Sąd podziela stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że biorąc pod uwagę specyfikę postępowania w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej należy mieć na względzie, iż przyczyną utraty tego statusu jest pozostawanie nie w jakimkolwiek stosunku cywilnoprawnym, ale tylko w takim, który koliduje z gotowością do podjęcia pracy (vide wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 1063/18, dostępny na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). Ważnym elementem ustawowej definicji osoby bezrobotnej jest pozostawanie w pełnej i rzeczywistej gotowości do podjęcia zatrudnienia (vide wyrok WSA w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Ol 661/16, dostępny jw.). Przy dokonaniu więc oceny, czy skarżący utracił gotowość do podjęcia pracy, nie bez znaczenia jest, czy podjęte przez niego zatrudnienie miało stały, długotrwały, czy też incydentalny charakter. Wykładnia powołanych przepisów, poza ich literalnym brzmieniem, powinna uwzględniać również wykładnię celowościową i funkcjonalną oraz zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 547/17, dostępny jw.). Przy analizie zastosowania wobec strony sankcji – przy założeniu rzecz jasna prawidłowego pouczenia, co do możliwości jej zastosowania - polegającej na pozbawieniu jej statusu bezrobotnego w sytuacji, w której tylko przez trzy dni świadczyła niewątpliwie incydentalną pracę na podstawie umowy cywilnoprawnej, niezbędnym jest dokonanie rozważań, czy nie zachodzą warunki do pozbawienie jej statusu osoby bezrobotnej jedynie w okresie obejmującym okres świadczonej przez nią pracy, którą jednak już została zakończona. Trzeba mieć bowiem na względzie, ze sankcja utraty statusu osoby bezrobotnej winna być adekwatna do celu, jaki powinien zostać osiągnięty w wyniku podjęcia decyzji na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. Celem tej ustawy jest bowiem zwiększenie zatrudnienia i zahamowanie wzrostu bezrobocia, w tym rozwiązywanie problemów społecznych, zwłaszcza takich jak bezrobocie, ubóstwo i wykluczenie społeczne. Celem wynikającym z art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy było uznanie za bezrobotnego osobę, która jest niezatrudniona i nie wykonuje innej pracy zarobkowej oraz jest zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia (vide cyt. wyrok o sygn. akt II SA/Wa 1063/18). Podjęcie się przez skarżącego w dniach od 3 do 5 kwietnia 2018 r. pracy w zakładzie budowlanym nie zmieniło jego statusu jako osoby niepozostającej w zatrudnieniu po dniu 5 kwietnia 2018 r. oraz niewykonującej innej pracy zarobkowej i dlatego nie skutkowało utratą gotowości do podjęcia pracy w pełnym wymiarze czasu pracy po tym terminie. Ustawa o promocji zatrudnienia nie zawiera przepisu regulującego sposób określania terminu utraty statusu osoby bezrobotnej w sytuacji niespełnienia przesłanki z art. 2 ust. 1 pkt 2 lit. l tej ustawy. W związku z tym w orzecznictwie sądów administracyjnych zaprezentowano i taki pogląd, że wprawdzie brak jest uregulowania wskazującego na możliwość pozbawienia osoby objętej ubezpieczeniem społecznym statusu bezrobotnego tylko za dany okres, w którym osoba ta podlegała ubezpieczeniu, ale ustawa ta nie zawiera również przepisu, z którego wynikałoby, aby jedynym możliwym sposobem określenia terminu zastosowania takiej sankcji stanowiła tylko i wyłącznie data powstania zdarzenia prawnego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 19 września 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 668/13, LEX nr 1371043; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt IV SA/Gl 809/15, LEX nr 2059270; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 22 czerwca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1429/15, LEX nr 2085756; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. akt. II SA/Wa 1063/18). Biorąc powyższe pod uwagę należy stwierdzić, że w tej sprawie doszło do naruszenia prawa procesowego w postaci art. 7, 8 § 1 oraz 9 k.p.a., jak też prawa materialnego w postaci art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, które miało wpływ na wynik sprawy, polegającego na błędnym zastosowaniu tego przepisu w sytuacji niezasadnego uznania o pouczeniu skarżącego co do skutków zatrudnienia i braku rozważenia celowości zastosowania tego przepisu w specyficznej sytuacji, jaką było krótkotrwałe zatrudnienie strony. Ponadto, jak już wskazano, nie rozważono ewentualnego pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej jedynie na czas jego zatrudnienia, co z kolei naruszyło przepisy postępowania w postaci art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. Powyższe uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Wskazania co do prowadzonego powtórnie postępowania wynikają wprost z niniejszego uzasadnienia i oznaczają niemożność zastosowania sankcji z art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia, wobec braku prawidłowego pouczenia skarżącego o warunkach jej zastosowania.