II SA/Bd 651/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grażyna Malinowska-Wasik Sędziowie: sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2006 r. sprawy ze skargi Małgorzaty L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka oddala skargę Decyzją z dnia [...] 2005 r., znak: [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy L. - Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w L., orzekł o przyznaniu M. L. świadczeń rodzinnych w formie: zasiłku rodzinnego w kwocie 43,00 zł miesięcznie na dzieci: P. S., D. S. i w kwocie 53,00 zł na S. S., na okres od dnia 1października 2005 r. do dnia 31 sierpnia 2006 r., ponadto dodatek do zasiłku I rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka na P. S., na okres od dnia 7 października 2005 r. do dnia 30 listopada 2005 r. i na D. S. na okres od 7 października 2005 r. do 31 stycznia 2006 r. w kwocie 300,00 zł miesięcznie na każde dziecko, kwota przyznana po wygaśnięciu orzeczenia o niepełnosprawności wynosi miesięcznie 220 zł w okresie do 31 sierpnia 2006 r. Ponadto przyznano dodatek z tytułu kształcenia i rehabilitacji dziecka niepełnosprawnego, dodatek z tytułu wychowywania dziecka w rodzinie wielodzietnej i dodatek do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji stwierdził, że spełnione zostały przesłanki określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255), niezbędne do przyznania tych świadczeń. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...] stwierdziło z urzędu nieważność decyzji Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r., znak: [...], przyznającej M. L. określone wyżej świadczenia rodzinne, w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, przyznanego na P. S. i D. S., ze względu na fakt, iż decyzja ta wydana została bez podstawy prawnej w części dotyczącej przyznania tego dodatku. Swoje stanowisko organ oparł na ustaleniu, iż stanowiący podstawę prawną powyższej decyzji przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. Nr 228, poz. 2255) faktycznie nigdy nie obowiązywał (nie wszedł w życie), ze względu na fakt, iż ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732) zmieniono ustawę o świadczeniach rodzinnych w ten sposób, że art. 12 ust. 1 otrzymał treść, na podstawie której M. L. nie spełniała warunków objęcia jej przedmiotowym świadczeniem. W dniu 17 maja 2006 r. M. L. wystąpiła z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy z uwagi na trudną sytuację materialną, zdrowotną i rodzinną. Wnioskująca zwróciła się o utrzymanie w mocy prawnej decyzji Wójta Gminy Lubicz z dnia 22 grudnia 2005r., opisując trudną sytuację materialną i zdrowotną swoją i członków swojej rodziny. Dodatkowo w dniu 22 maja 2006 r. M. L. uzupełniła swój wniosek pismem zatytułowanym "skarga", w którym wniosła m.in. o zadośćuczynienie za krzywdy moralne z tytułu pozbawienia możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb osób niepełnosprawnych i ich jedynego opiekuna w kwocie 50 000 zł oraz spłatę świadczeń z tytułu samotnego wychowywania dzieci począwszy od 1 stycznia 2006 r. i bieżącą wypłatę tego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. decyzją z dnia [...] 2006 r. nr [...]po ponownym rozpatrzeniu sprawy orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ konsekwentnie przywołał swą argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji, ponownie stwierdzając, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r., znak: [...], na mocy której przyznano M. L. określone świadczenia rodzinne, została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka (dot. P. S. i D. S.), w związku z czym należało ją unieważnić. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 28 czerwca 20006 r. M. L.yraziła swoje niezadowolenie z rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 23 marca 2006 r., wniosła o przyznanie zadośćuczynienia w kwocie 30 tys. zł i jednocześnie oświadczyła, iż podtrzymuje zarzuty zawarte w "skardze" wniesionej 17 maja 2006 r. do tut. Sądu, które to pismo w rzeczywistości stanowiło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z 23 marca 2006 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie uzasadniając, iż w stosunku do zaskarżonej decyzji ([...] 2006 r.) przysługuje wyłącznie prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zaś skarga do sądu administracyjnego przysługuje jedynie wobec orzeczenia z [...] 2006 r., o czym strona skarżąca została w sposób wyczerpujący pouczona. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Na wstępie wyjaśnić należy, iż dopuszczalność rozpatrzenia niniejszej skargi, pomimo jej oznaczenia, że dotyczy decyzji organu z 23 marca 2006 r., wynika z charakteru podniesionych zarzutów i daty jej złożenia (w terminie przewidzianym do wniesienia skargi), przy czym podkreślić też należy, że w sprawie wykorzystane zostały wszystkie prawem dopuszczalne środki zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Zakres właściwości Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego określa art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 12690), który w § 2 stanowi, iż Sąd sprawuje kontrolę zaskarżonych rozstrzygnięć pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Oznacza to, że rozpatrując skargę na decyzję, wydaną w postępowaniu o stwierdzenie z urzędu nieważności określonej decyzji, Sąd bada prawidłowość postępowania administracyjnego w zakresie ustalenia występowania określonych przesłanek uzasadniających stwierdzenie nieważności, a następnie bada czy ocena właściwego organu administracji odnośnie skutków ustalonego stanu faktycznego jest zgodna z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zawarte wart. 156 § 1 przesłanki zastosowania nadzwyczajnego trybu postępowania jakim jest stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej określone zostały w sposób enumeratywny, choć z uwagi na treść art. 156 § 1 pkt 7 K.p.a. katalog nie ma charakteru zamkniętego. Nie są one oparte na uznaniu, stąd ich ustalenie musi pociągać za sobą stwierdzenie nieważności, chyba że zachodzi sytuacja o jakiej mowa wart. 156 § 2 K.p.a. Z uwagi jednak na fakt, iż stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych konstytuowanej przez art. 16 § 1 K.p.a., może mieć ono miejsce tylko wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 K.p.a. Z tego też powodu wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter ścieśniający (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83, Prob. Praw. 1984, nr 10, s. 28, w którego uzasadnieniu wskazano: "Stwierdzenie nieważności ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że f uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych wart. 156 § 1 K.p.a.'_. Zasadne przy tym jest odwołanie się do teorii gradacji wad decyzji administracyjnej i odróżnienie wadliwości decyzji powodujących jej wzruszalność, od takich wad, które powodują - przez samo swoje istnienie (skutki) nieuchronną konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego lub wiążącego stwierdzenia naruszenia porządku prawnego przez decyzję. Stwierdzenie nieważności decyzji - będące przedmiotem niniejszego postępowania - prowadzi do eliminacji z obrotu prawnego decyzji zawierającej wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej, prowadzi do konieczności stwierdzenia istnienia kwalifikowanej wady określonego aktu administracyjnego. Analiza akt sprawy w sposób bezsporny pozwala stwierdzić, że decyzja Wójta ( Gminy L. z dnia [...] 2005 r., znak: [...], przyznającej M. L. świadczenia rodzinne, w części dotyczącej wysokości dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka,, przyznanego na P. S. i D. S., oparta została na podstawie przepisu art. 12 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu ustalonym zmieniającą go ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz.U. Nr 86, poz. 732). Przepis ten istotnie przewidywał, iż dodatek z tytułu samotnego wychowywania dziecka przysługuje samotnie wychowującym dziecko matce lub ojcu, ; opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka, jeżeli nie zostało zasądzone świadczenie alimentacyjne na rzecz dziecka od drugiego z rodziców dziecka, ponieważ: drugi z rodziców dziecka nie żyje (pkt 1), albo ojciec dziecka jest nieznany (pkt 2), albo powództwo o ustalenie świadczenia alimentacvineqo od druqieqo z rodziców zostało oddalone (pkt 3). Przepis powyższy miał wejść w życie z dniem 1 września 2005 r. Jednakże na podstawie ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 164, poz. 1366) została uchylona część przytoczonego wyżej przepisu prawa, poprzez skreślenie jednej z przyczyn warunkujących przyznanie dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka, a mianowicie, gdy powództwo o ustalenie świadczenia alimentacyjnego od drugiego z rodziców zostało oddalone (pkt 3). Tym samym przepis art. 12 ust. 1 pkt 3 nigdy nie wszedł w życie i nie mógł stanowić podstawy wydania w przedmiotowej sprawie pozytywnej decyzji w zakresie przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka. Dokonana powyżej analiza prawna pozwala w sposób jednoznaczny stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy L. z dnia [...] 2005 r., na mocy której przyznano M. L. określone świadczenia rodzinne, została wydana bez podstawy prawnej w części dotyczącej przyznania dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka – P. S. i D. S. Jak wynika bowiem z ustalonego przez doktrynę i orzecznictwo stanowiska, decyzja wydana jest bez podstawy prawnej wtedy, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji, polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz." Warszawa 1998 r.). Nie sposób w związku z powyższym zarzucić Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w T. rozstrzygającemu w sprawie, naruszenia przepisów prawa materialnego ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Zwrócić też należy uwagę, że decyzja o przyznaniu dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu samotnego wychowywania dziecka nie jest decyzją opartą na tzw. uznaniu administracyjnym, co skutkuje związaniem organu orzekającego w sprawie określonym jej stanem faktycznym i właściwą podstawą prawną, w związku z czym trudna sytuacja zdrowotna i materialna skarżącej, nie ma wpływu na podjęte rozstrzygnięcie. Mając powyższe na uwadze orzeczono jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).