II SA/Bd 652/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak asesor WSA Anna Klotz Protokolant Agnieszka Jagiełłowicz po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi A. i J. L. oraz "H." na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] 2006 r. nr [...], a także decyzję Państwowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z [...] 2003 r. nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] na podstawie art. 51 ust. 4 w związku z art. 71 ust. 3, art. 81 ust. l pkt 2 i art. 83 ust. l ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j. t. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, póz. 2016 z późn. zm.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. -Kodeks postępowania administracyjnego (j. t. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, póz. 1071 z późn. zm.) nakazał A. i J. L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego, wybudowanego na terenie Zakładu Utylizacji w F., gm. B. z funkcji magazynowo-produkcyjnej na funkcję magazynową, zgodną z pozwoleniem na budowę z dnia [...] 2000 r. Nr [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy B. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] 2006 r. znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...]2005 r. znak: [...] nakazującej A. i J. L. przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego wybudowanego na terenie Zakładu Utylizacji w F., gm. B. z funkcji magazynowo - produkcyjnej na funkcję magazynową zgodną z pozwoleniem na budowę z dnia [...]2000 r. Nr [...] wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy B., ponieważ była ona obarczona wadą nieważności wynikającą z art. 156 § l pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając wymogi zawarte w uzasadnieniu organu nadzoru budowlanego drugiej instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego przed wydaniem niniejszej decyzji, zgodnie z zasadą ogólną wynikającą z art. 10 § 1 Kpa pismem z dnia [...]2006 r. znak: [...], zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym w prowadzonym postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów, a także do zgłoszonych żądań informując jednocześnie, że po upływie wskazanego terminu zostanie wydana decyzja na podstawie dokumentów znajdujących w aktach sprawy tut. Inspektoratu. Z przysługującego uprawnienia strony nie skorzystały. A. i J. L. na podstawie decyzji z dnia [...]2000 r. Nr [...] wydanej przez Burmistrza Miasta i Gminy B. wybudowali budynek magazynowy na terenie Zakładu Utylizacji w F., gm. B. Spełniając obowiązek wynikający z pozwolenia na budowę, ww. zawiadomili Urząd Miasta i Gminy w B. o zakończeniu budowy m.in. budynku magazynowego ( zawiadomienie z dnia 31.05.2001 r.). W wyniku przeprowadzonej kontroli na terenie ww. zakładu w dniu 29.08. 2003 r. stwierdzono, że wybudowany budynek magazynowy w części użytkowany jest niezgodnie z jego przeznaczeniem. Oprócz funkcji magazynowej Inwestor samowolnie przeznaczył część obiektu na cele produkcyjne. W związku z powyższym, PINB decyzją z dnia [...]2003 r. -nak: [...] nakazał Inwestorowi uzyskanie w określonym terminie w Urzędzie Miasta i Gminy w B. pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, z funkcji magazynowej na funkcję magazynowo-produkcyjną. Poinformowano również inwestora, że w przypadku nie uzyskania w określonym terminie pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, skutkować to będzie wydaniem decyzji nakazującej przywrócenie obiektowi funkcji magazynowej. Z uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania rzeczonego obiektu zostało wszczęte w roku 2002, to w tym przypadku mają zastosowanie przepisy prawa budowlanego obowiązujące przed wprowadzeniem zmian do ustawy Prawo budowlane ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r. (Dz. U. Nr 93, poz. 888). Zgodnie z brzmieniem art. 2 ust. 3 tej ustawy Przepisu art. 71a, ustawy, o której mowa w art. 1, nie stosuje się do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez wymaganego pozwolenia i dokonanego przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. W takich przypadkach stosuje się przepisy dotychczasowe. Uwzględniając przepisy dotychczasowe, ustawodawca odsyła do art. 71 Prawa budowlanego (obowiązującego przed wprowadzeniem zmian). Zgodnie z ust. 3 tego artykułu W razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia, o którym mowa w ust. 1, przepisy art. 50, art. 51 i art. 57 ust. 7 stosuje się odpowiednio. (...). Inwestor nie wykonał obowiązku, który wynikał z decyzji PINB z dn. [...]2003 r. zn.: [...] stąd podstawą prawną niniejszej decyzji jest art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, (...) doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego w związku z wyżej cytowanym art. 71 ust. 3 Pb. Odwołując się od powyższej decyzji A. i J. L. podnieśli, iż bez własnej winy nie mogli uzyskać wymaganej decyzji o pozwoleniu na zmianę sposobu użytkowania, z funkcji magazynowej na funkcję magazynowo-produkcyjną z uwagi na to, iż w dniu 17 sierpnia 2005 r. skierowali wniosek do Burmistrza B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Burmistrz Brześcia Kujawskiego pismami z dnia [...]2005 r. wystąpił do Starosty Powiatowego we W. oraz do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z prośbą o uzgodnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Burmistrz B. postanowieniem znak [...] z dnia [...]2006 r. wyznaczył termin uzupełnienia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko do dnia 06.04.2006 r. "H." usunęło wszelkie braki pismem z dnia 06.04.2006 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania A. i J. L. od decyzji PINB we W., decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, a tym samym nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Odnosząc się zaś do treści odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawa budowlanego (Dz. U. Nr 106, poz. 1126 z 2000r. z późn. zm.) zobowiązują Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego prowadzącego postępowanie administracyjne, którego l etapem było wydanie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji z dnia [...] 2003r. znak: [...] zobowiązującej J. L. do wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, wyznaczając termin ich wykonania, do kontynuowania go (w razie nie wykonania nałożonych obowiązków) zgodnie z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego mówiącego: "W razie niewykonania obowiązków, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego." Natomiast, co do zarzutu niemożności uzyskania wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej organ odwoławczy uznaje je za bezzasadny zwracając uwagę, iż od dnia wydania decyzji nakazowej do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 2,5 roku. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając jednocześnie naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa. Naruszenia przepisu art. 7 kpa skarżący upatrywali w nietrafnym zarzuci organu, co do niemożności uzyskania wymaganego pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania hali magazynowej za bezzasadny biorąc jedynie pod uwagę fakt, iż do dnia wydania decyzji nakazowej do dnia wydania zaskarżonej decyzji upłynęło ponad 2,5 roku. Organ nie wziął pod uwagę wyjaśnienia strony, iż w tym okresie toczyły się postępowania administracyjne, bez zakończenia, których niemożliwe było uzyskanie wymaganego pozwolenia, a zatem naruszył artykuł 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu, których odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom przedstawionym przez stronę. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Ustosunkowując się zaś do zarzutu skargi, iż organy nadzoru budowlanego nie udowodniły jednoznacznie, iż na terenie Zakładu Utylizacji w F. prowadzona jest działalność produkcyjna, organ odwoławczy wyjaśnił, iż jest on sprzeczny z treścią samej skargi, w której na stronie 5 czytamy: "Zakład Utylizacji w F. przetwarza odpady pochodzenia zwierzęcego. Procesy technologiczne i organizacyjne wymagają, aby przed odzyskaniem odpady były magazynowane, w tym celu muszą zostać rozdrobnione i poddane procesowi sterylizacji". Fakt prowadzenia działalności produkcyjnej w wybudowanym zgodnie z pozwoleniem na budowę z dnia 14 lipca 2000 r. wydanym przez Burmistrza Miasta i Gminy B. budynków kotłowni i budynku magazynowego, został potwierdzony w toku licznych kontroli przedmiotowego budynku magazynowego, przeprowadzonych przez różne organy administracji publicznej, wskazując wykorzystanie go w sposób niezgodny z przeznaczeniem, m.in. w piśmie z 24 sierpnia 2002 r. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B., z dnia 18 sierpnia 2003 r. Starosty W., z dnia 29 sierpnia 2003 r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za zasadną. Jak wynika z przepisu art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. Nr 153, poz. 1270), w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zaskarżona decyzja podlega uchyleniu. Nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, zgodnie za art. 134 §1 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd zwrócił uwagę na uchybienie, które nie było objęte zarzutami skarżącego, a związane jest z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przepisem art. 107 § 1 kpa, decyzja administracyjna powinna zawierać oznaczenie stron lub strony postępowania. Stosownie do art. 29 kpa, stronami postępowania administracyjnego mogą być osoby fizyczne i osoby prawne, a gdy chodzi o państwowe i samorządowe jednostki organizacyjne i organizacje społeczne - również jednostki nie posiadające osobowości prawnej. Zarówno w decyzji pierwszoinstancyjnej, jak i w decyzji organu II instancji, adresatem nałożonego przez organ obowiązku jest "A. i J. L". Tak dokonane określenie strony jest wadliwe, albowiem nie wynika z niego czy adresatem decyzji są osoby fizyczne, tj. A. i J. małżonkowie L., czy też osoba prawna, jaką jest każda spółka z ograniczoną odpowiedzialnością. Prawidłowe (poza wskazaniem adresu) oznaczenie osób fizycznych winno sprowadzać się jedynie do przytoczenia ich imienia i nazwiska. Prawidłowe zaś oznaczenie przedsiębiorstwa, posiadającego prawną formę organizacyjną spółki z o.o., winno być zgodne z jego nazwą, figurującą w Krajowym Rejestrze Sądowym. W rejestrze tym, przedsiębiorstwo, którego wspólnikiem jest J. L. figuruje pod nazwą: "H.". Materialno – prawną podstawą rozstrzygnięcia podjętego przez organy obu instancji jest przepis art. 71 w/w ustawy Prawo budowlane, w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 16 kwietnia 2004 r., o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz.U.04.93.888). Przepis ten w ust. 3 stanowił, że w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez pozwolenia właściwego organu, może on nakazać właścicielowi albo zarządcy przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tego obiektu lub jego części. Z powyższego przepisu wynika więc, że adresatem zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej jej decyzji, winien być właściciel lub zarządca obiektu. W konsekwencji, na organach ciążył obowiązek wskazania podmiotu spełniającego warunki, określone w powyższym przepisie. Należy tu zauważyć, że już w piśmie z 19.09.2002 r., "H." , podnosiła, że nie jest stroną postępowania, powołując się na okoliczność, iż jest jedynie użytkownikiem obiektu – zakładu utylizacji w F., którego właścicielem jest PPH "H." A.J. L. (vide: k. 19 akt administracyjnych organu I instancji). Wobec więc posiadanych przez organy informacji o istnieniu czterech podmiotów – A. L., J. L. ,"H." A.J. L. oraz "H.", których uprawnienia i obowiązki mogą niewątpliwie dotyczyć wskazanego obiektu budowlanego, organy winny były dokonać nie budzących wątpliwości ustaleń co do właściciela obiektu (z wypisu z rejestru gruntów z 26.06.2003 r., wynika, że działka, na której jest on położony - nr 27/2 jest własnością Skarbu Państwa, a jej użytkownikiem wieczystym są małżonkowie A. i J. L. - k. 49 w/w akt - , z twierdzeń "H.", wynika, że właścicielem obiektu jest "H." A.J. L., - k. 19 w/w akt ). Zgodnie z przepisem art. 235 § 1 ustawy z 23.04.1963 r., Kodeks cywilny (Dz.U.64.16.93), budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność, przy czym to samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Powyższe okoliczności świadczą o tym, że właścicielem obiektu budowlanego są małżonkowie L. O tym jednak, czy rzeczywiście sytuacja taka zachodzi, winny przesądzić organy w ustaleniach faktycznych decyzji administracyjnej, na podstawie aktualnego wypisu z księgi wieczystej, którego treść mogłaby ponadto prowadzić do ustalenia zarządcy obiektu. Poczynienie ustaleń w tym zakresie jest w sprawie istotne, bowiem jak już wskazano wyżej, adresatem decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektu, poza właścicielem obiektu może być też jego zarządca, co winno dotyczyć sytuacji, kiedy to właśnie zarządca obiektu zmienia jego sposób użytkowania. Istotnym więc będzie dokonanie przez organy ustaleń co do okoliczności, czy zachodzą warunki do uznania, że obiekt ów znajduje się w zarządzie, w rozumieniu powołanego przez organy przepisu art. 71 prawa budowlanego, a jeżeli tak, to jaki podmiot zarząd ów sprawuje, w szczególności, czy za zarządcę można uznać wskazaną spółkę z o.o., która przyznała, że jest użytkownikiem obiektu. Sąd stosując normę przepisu art. 135 w/w ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił również decyzję organu I instancji z 9 września 2003 r. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Brak poczynienia we wskazanej decyzji, powyżej omówionych już ustaleń (w zakresie podmiotu będącego właścicielem lub zarządcą obiektu), czyni ją również wadliwą. Konsekwencją tego jest zresztą sytuacja polegająca na nałożeniu przez organ obowiązku uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu, jedynie na J. L., gdy tymczasem decyzją z 27 marca 2006 r., organ I instancji nakazu przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania obiektu nie skierował już do tego samego podmiotu. Pomimo tego bowiem, że adresat tej decyzji jest trudno czytelny, to niewątpliwie nie jest nim jedynie J. L. W konsekwencji powyższego zachodzi konieczność uchylenia decyzji z 9 września 2003 r., albowiem we wskazanych warunkach jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Reasumując powyższe rozważania Sąd doszedł do przekonania, iż zaskarżoną decyzję, poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, oraz jego decyzję z [...]2003 r., należy uchylić. Decyzje te zostały bowiem wydane w następstwie naruszenia przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Stąd też Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracji winien w pełni uwzględnić poczynione wyżej uwagi odnoszące się do prawidłowości postępowania.