II SA/Bd 652/09

Dnia 16 września 2009 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz (spr.) sędzia WSA Grzegorz Saniewski Protokolant: Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 16 września 2009 roku sprawy ze skargi S. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji dotyczącej pozwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie odzysku odpadów oddala skargę. II SA/Bd 652/09 Uzasadnienie S. K. działając przez ustanowionego w sprawie adwokata wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na wydaną na podstawie art. 13 ust. 1 i ust. 2 a, art. 26, art. 29 ust. 1 pkt 1, art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251 ze zm.), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r., Nr 49, poz. 356), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 134, poz. 1140 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1, art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz.1071 ze zm.), decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] Nr [...]. Zaskarżoną decyzją organ II instancji utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] znak: [...] zezwalającej Zakładowi Produkcyjno-Handlowo- Usługowemu "M." S. K. Cegielnia z siedzibą w Ś., na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wg kat. R 14, tj. inne działania polegające na wykorzystywaniu odpadów w całości lub części zgodnie z załącznikiem nr 5 ustawy o odpadach. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło na podstawie następującego stanu faktycznego. Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...], Nr [...] zezwolił stronie skarżącej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów na podstawie art. 26 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. Nr 62, poz. 628 ze zm.), Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 2001 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) wg kat. R 14 tj. Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części zgodnie z załącznikiem nr 5 ustawy o odpadach. W zezwoleniu określono, miejsce prowadzenia działalności odzysku (teren wyrobiska pocegielnianego w Ś.) oraz warunki: 1. W zakresie rodzajów odpadów podlegających zezwoleniu w pkt 5 wykazu dopuszczono popioły paleniskowe, żużle i pyły z kotłów ze współspalania inne niż wymienione w kodzie 100114 w ilości 150 000 mg/rok odpadów przeznaczonych do odzysku. W pkt IV zezwolenia określone zostały pozostałe warunki prowadzenia działalności, i tak : 1. Zgodnie z art. 36 ust. 1 ustawy o odpadach nakazano wnioskodawcy prowadzić ewidencję ilościową i jakościową z zastosowaniem karty ewidencji odpadów dla każdego rodzaju odpadu odrębnie i karty przekazania odpadów których wzory zawarte są w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 14 lutego 2006 r. w sprawie wzorów dokumentów stosowanych na potrzeby ewidencji odpadów (Dz. U. Nr 30, poz. 213). 2. Zobowiązano wnioskodawcę do przestrzegania zasad określonych w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U Nr 49, poz. 356). 3. Nakazano, aby rekultywacja była prowadzona zgodnie z warunkami decyzji Starosty G. z dnia [...] nr [...] w sprawie uzgodnienia warunków rekultywacji wyrobiska pocegielnianego w Ś. 4. Określono, że rekultywacja podstawowa winna być prowadzona przy bezwzględnym zachowaniu poniższych zasad. Między innymi w pkt 6 narzucono, aby wykorzystywanie odpadów w celach rekultywacyjnych dotyczyło wyłącznie odpadów wymienionych we wniosku, z tym że: odpady o kodzie 10 01 15 (Popioły paleniskowe, żużle i pyły z kotłów ze współspalania inne niż wymienione w 10 01 14) mogą" być wykorzystane wyłącznie do rekultywacji biologicznej (tak zwanej okrywy rekultywacyjnej), pod warunkiem wymieszania w proporcji 1/1 z odwodnionymi osadami ściekowymi. Odpady tej kategorii (10 01 15) nie mogą być wykorzystywane do wypełniania wyrobiska, a jedynie do formowania zewnętrznej powierzchni rekultywacyjnej (o grubości maksymalnej do 2 m). Wnioskodawca może odpady te przyjmować w końcowym etapie planowanej działalności, podczas zamykania wyrobiska, w kolejnych fazach rekultywacji (6.1.) Wnioskiem z dnia [...] skarżący wystąpił do Starosty G. o zmianę powyższego zezwolenia, która to zmiana miałaby polegać na dopisaniu w pkt 1 dotyczącym wykazu rodzajów odpadów podlegających zezwoleniu, odpadów o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe w ilości 150 000 Mg /rok. Wniosek o zmianę został zaopiniowany pozytywnie przez Wójta Gminy G. postanowieniem z dnia [...], znak [...] pod warunkiem spełnienia następujących obowiązków: - ustabilizowane osady przyjmować tylko z Miejsko-Gminnej Oczyszczalni Ścieków w N.W., - szczegółowo określić grubość warstwy składowania osadu w decyzji rekultywacyjnej, - ustabilizowane osady na bieżąco przysypywać humusem w celu zlikwidowania zanieczyszczenia powietrza atmosferycznego. Przy rozpoznawaniu wniosku organ I instancji wziął pod uwagę również dokumenty złożone w sprawozdaniu przez Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "M." S. K. w Ś. dotyczące realizacji warunków decyzji z dnia [...] nr [...], do których składania wnioskodawca był zobowiązany na podstawie pkt IV ppkt 9.1 zezwolenia, a obejmujące rodzaje i ilości odpadów oraz źródła ich pochodzenia. Z przedłożonych dokumentów wynika, iż w pierwszym półroczu 2008 r. na teren wyrobiska przywieziono 11.947,58 Mg odpadu o kodzie 190805 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe. Organ I instancji stwierdził, że decyzja Starosty G. z dnia [...]. nr [...] zezwalająca Zakładowi Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "M." S. K. w Ś. na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wg kat. R 14 nie obejmowała odpadu o kodzie 19 08 05. Pismem z dnia [...]. organ poinformował Zakład Produkcyjno-Handlowo-Usługowy "M." S. K. w Ś., iż wykorzystywanie odpadu o kodzie 190805 do odzysku wg kat R 14 na terenie wyrobiska w Ś. odbywa się niezgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach oraz wydanym zezwoleniem i jednocześnie wezwał Zakład do natychmiastowego zaniechania wykorzystywania odpadu o kodzie 19 08 05 do odzysku wg kat R 14 na terenie wyrobiska w Ś. Organ zażądał również przedstawienia: informacji o sposobie wykorzystania odpadu o kodzie 19 08 05 na terenie wyrobiska, kserokopii kart przekazania w/wym. odpadu za okres pod początku roku 2008 r. do dnia 18 września 2008 r., wyników badań wykorzystanych komunalnych osadów ściekowych wykonanych zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 134, poz. 1140 ze zm.) Z uwagi na powyższe naruszenie przepisów prawa Starosta odmówił zmiany zezwolenia poprzez dopisanie odpadów o kodzie 190805 w ilości 150.000 Mg/rok, ponieważ na podstawie zgromadzonych dokumentów organ ustalił, iż wnioskodawca przyjął w pierwszym półroczu 2008 r. 11.947,58 Mg odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe bez wymaganego zezwolenia. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych określają, iż dawka komunalnych osadów ściekowych przeznaczonych do rekultywacji terenów na cele nierolne winna wynosić do 200 Mg suchej masy/ha i stosować ją należy jako zabieg jednokrotny z jedno lub wielorazowym wprowadzaniem osadu do gruntu. Mając powyższe rozporządzenie na uwadze organ stwierdził, iż maksymalna dawka suchej masy komunalnych osadów ściekowych przy zastosowaniu jej na powierzchni 19,1322 ha wyrobiska wynosi 3.826,44 Mg. Wnioskowana przez Zakład Produkcyjno Handlowo Usługowy "M." S. K. Cegielnia Ś. ilość odpadów o kodzie 19 08 05 wynosząca 150.000 Mg/rok wraz z dotychczasowo przyjętymi odpadami w ilości 11.947,58 Mg znacznie przekracza dozwoloną przepisami dawkę wykorzystywaną do rekultywacji. Z uwagi na powyższe organ na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. odmówi zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku, gdyż zamierzony sposób gospodarki odpadami jest niezgodny z wymaganiami przepisów o odpadach. Decyzją z dnia z [...], Nr [...] SKO uchyliło w całości zaskarżoną decyzję Starosty Powiatowego w G. z dnia [...]. znak: [...] odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji Starosty Powiatowego w G. z dnia [...]. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W decyzji uchylającej sprawę do ponownego rozpatrzenia SKO stwierdziło, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania administracyjnego w sposób wymagany przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Powyższa konstatacja wynika z dwóch okoliczności. Po pierwsze organ nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, pod kątem istnienia przesłanek warunkujących zmianę ostatecznej decyzji administracyjnej, określonych w przepisie art. 155 k.p.a., tj. przesłanek interesu społecznego i słusznego interesu strony. Tym samym rozpatrując niniejszą sprawę organ pierwszej instancji naruszył przepis art. 155 k.p.a., co już powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Po drugie organ nie wyjaśnił jednoznacznie w zaskarżonej decyzji, dlaczego zastosował w rozpatrywanej sprawie przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2002 r., Nr 134, poz. 1140 ze zm.) i wynikające z niego dawki komunalnych osadów ściekowych przeznaczonych do rekultywacji terenów na cele nierolne, podczas, gdy decyzja Starosty Powiatowego w G. z dnia [...] znak: [...] zezwalająca Zakładowi Produkcyjno-Handlowo-Usługowemu "M." S. K. Cegielnia Ś., [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wg kat. 14, tj. inne działania polegające na wykorzystywaniu odpadów w całości lub części zgodnie z załącznikiem nr 5 ustawy o odpadach, wydana została w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. z 2006 r., Nr 49, poz. 356) i dotyczyła rekultywacji wyrobiska poglinowego. Tym samym w ocenie organu odwoławczego organ pierwszej instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] Nr [...] na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) odmówiono wnioskodawcy zmiany zezwolenia w żądanym zakresie. Organ I instancji odmówił zmiany decyzji w trybie art. 155 kpa, który stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Organ I instancji stwierdził w uzasadnieniu decyzji, iż na podstawie art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego prowadzone postępowanie zmierzało do ustalenia zaistnienia przesłanek określonych w tym przepisie, czyli zbadania interesu społecznego i słusznego interesu strony. Organ uprawniony przez przepisy prawa do rozstrzygnięcia sprawy powinien ją załatwić zgodnie ze słusznym interesem strony ale wyłącznie w przypadku, jeżeli nie stoi on w kolizji z interesem społecznym oraz nie narusza prawa. Natomiast zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach zabrania się odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami spełniającymi określone wymagania. Art. 13 ust. 2 a pkt 1 daje dyspozycję dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia w drodze rozporządzenia rodzajów odpadów oraz warunków ich odzysku w procesach odzysku R 14 i R 15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy. Zgodnie z powyższym z dniem 27 marca 2006 r. weszło w życie Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami lub urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356). Wydana przez Starostę Grudziądzkiego decyzja z dnia 3 stycznia 2007 r. nr OS.7645-2/ 66/2006/2007 zezwalająca na prowadzenie odzysku odpadów poza instalacjami i urządzeniami (na terenie wyrobiska w Świerkocinie) oparta została na przepisach ustawy o odpadach jak i powyższego rozporządzenia. Warunki prowadzenia odzysku szczegółowego dla każdego dopuszczonego odpadu określa niniejsze rozporządzenie. Wniosek w przedmiocie zmiany zezwolenia dotyczy dopuszczenia do odzysku odpadu o kodzie 19 08 05 - ustabilizowane komunalne osady ściekowe w ilości 150 000 Mg/rok. W związku z zapisami art. 13 ustawy o odpadach, istnieje możliwość odzysku również i tego rodzaju odpadu na terenie wyrobiska, a więc poza instalacjami i urządzeniami, ale zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Niniejsze rozporządzenie (Lp. 13 załącznika nr 1) dopuszcza wykorzystywanie odpadu o kodzie 19 08 05 do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części (tak zwanej okrywy rekultywacyjnej), przy czym grubości warstwy stosowanych odpadów powinna być uzależniona od planowanych obsiewów lub nasadzeń; w odniesieniu do odpadów o kodzie 190805 stosuje się art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Artykuł 43 tejże ustawy określa warunki stosowania komunalnych osadów ściekowych, w tym do rekultywacji terenów poza określeniem miejsc, na których możliwe jest stosowanie komunalnych osadów ściekowych, jak i ogólnych zakazów. Ustawodawca w art. 43 ust. 7 ustawy o odpadach dał dyspozycję ministrowi właściwemu do spraw środowiska, do określenia w drodze rozporządzenia, warunków jakie muszą być spełnione przy wykorzystywaniu komunalnych osadów ściekowych na określone cele, w tym dawki tych osadów, które można stosować na gruntach, a także zakres częstotliwość i metody referencyjne badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których osady te mają być stosowane. Warunki o których mowa powyżej zostały szczegółowo określone w wydanym na podstawie powołanego wyżej art. 43 ust. 7 ustawy o odpadach Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. Nr 134, poz. 1140 ze zm.). Wobec powyższego Starosta stwierdził, iż rozpatrując przedmiotowy wniosek pod uwagę wziął zapisy ustawy o odpadach, rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, które to w stosunku do odpadów o kodzie 19 08 05 kieruje do zapisów art. 43 ustawy o odpadach. Artykuł ten określa zasady odzysku komunalnych osadów ściekowych, a wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych precyzuje warunki stosowania tych odpadów. Przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych określają, iż dawka komunalnych osadów ściekowych przeznaczonych do rekultywacji terenów na cele nierolne winna wynosić do 200 Mg suchej masy/ha i stosować ją należy jako zabieg jednokrotny z jedno lub wielorazowym wprowadzaniem osadu do gruntu. Z dokumentacji załączonej do wniosku w sprawie decyzji Starosty G. z dnia [...] znak [...] wynika, iż kierunek rekultywacji wyrobiska poglinowego to kierunek nierolny (cele przemysłowe, leśne, wodne, rolnicze tylko o charakterze trawników). Nierolny kierunek rekultywacji wynika również z decyzji Starosty G. z dnia [...] nr [...] w sprawie uzgodnienia warunków rekultywacji, będącej podstawą do wydania decyzji z dnia [...] roku, znak [...] (pkt lV ppkt 3 decyzji). Na podstawie przedstawionych przez wnioskodawcę dokumentów stwierdzono, iż w roku 2008 zakład przyjął odpady o kodzie 19 08 05 ustabilizowane osady ściekowe w ilości 14 342,90 Mg bez wymaganego zezwolenia przed rozstrzygnięciem postępowania o które wnioskował. Wnioskowana przez Zakład Produkcyjno Handlowo Usługowy "M." S. K. Cegielnia Ś. ilość odpadów o kodzie 19 08 05 wynosząca 150.000 Mg/rok wraz z dotychczas przyjętymi odpadami w ilości 14 342,90 Mg znacznie przekracza dozwoloną przepisami w/wym rozporządzenia dawkę wykorzystywaną do rekultywacji. Przekroczenie występuje również bez uwzględnienia dotychczas przyjętych odpadów tego rodzaju. Maksymalna dawka suchej masy komunalnych osadów ściekowych przy zastosowaniu jej na powierzchni 19,1322 ha wyrobiska wynosi 3.826,44 Mg. Starosta uzasadniając odmowę zmiany zezwolenia z uwagi na treść art. 155 kpa stwierdził, że można mówić o interesie społecznym lub słusznym interesie strony tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem Wyrok WSA w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007 r. VII SN/Wa 1985/06). Uwzględnienie interesu społecznego lub słusznego interesu strony w przedmiotowej sprawie jest całkowicie niemożliwe, z uwagi iż ewentualne wyrażenie zgody na odzysk komunalnych osadów ściekowych w proponowanej ilości i horyzoncie czasowym naruszałoby przepisy art. 43 ustawy o odpadach oraz rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (załącznik nr 1, Lp. 13), kierującego w przypadku odpadów o kodzie 19 08 05 za pośrednictwem art. 43 ust. 7 ustawy o odpadach do Rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 KPA jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem nie jest ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz jedynie weryfikacja wydanej decyzji ostatecznej, poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie (Wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 listopada 2005 r. II SA/Wa 1764/05). W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący zarzucił: - naruszenie prawa materialnego, tj. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. łącznie z załącznikiem nr 1, poprzez wadliwą jego interpretację; - naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, administracyjnego a szczególności art. 6, 7, 9, 11, 12, § 1, które nakładają na organ obowiązki: - podjęcia wszelkich kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i dokonania Jego oceny, - wskazania w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, - działania wnikliwie i szybko, czego organ w sposób rażący zaniedbał. Z uwagi na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie zgodnie z wnioskiem z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji skarżący zarzucił Staroście Powiatowemu, że w ponownym postępowaniu nadal nie przeanalizował rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. Nr 49, poz. 356), na podstawie którego została wydana decyzja. Nie wziął pod uwagę słusznego interesu strony jak również słusznego interesu społecznego. W interesie strony i w interesie społecznym jest zakończenie rekultywacji i wykonanie biologicznej zabudowy terenów. O taką rekultywację występowali sąsiedzi zarzucając nie wystarczające ograniczenie pylenia ze strony prowadzonej rekultywacji. Po pierwsze w pkt 13 przedmiotowego rozporządzenia dla wymienionych odpadów znajdują się następujące zapisy co do ich wykorzystania poza instalacjami, cyt.: 1. "Do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części (tak zwanej okrywy rekultywacyjnej), przy czym grubość warstwy stosowanych odpadów powinna być uzależniona od planowanych obsiewów lub nasadzeń" Ten zapis nie ma zastosowania w sprawie, gdyż dotyczy wykorzystania wymienionych odpadów do rekultywacji biologicznej składowiska lub jego części, a wyrobisko poglinowe nie jest ani składowiskiem ani jego częścią. 2. "W odniesieniu do odpadów o kodzie 19 08 05 stosuje się art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach" Ten zapis dotyczy wykorzystania odpadów 190805 poza instalacjami zgodnie z zapisem artykuł 43 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach tj .polegającym na ich stosowaniu: -w rolnictwie, rozumianym jako uprawa wszystkich płodów rolnych wprowadzanych do obrotu handlowego, włączając w to uprawy przeznaczane do produkcji pasz, -do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne, -do dostosowania gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, -do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, -do uprawy roślin nie przeznaczonych do spożycia i do produkcji pasz. Przepisy art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach oraz ustalone w rozporządzeniu wykonawczym wydanym w związku z art. 43 ust. 7 ustawy o odpadach dawki osadów, które można stosować na gruntach nie dotyczą prowadzonej rekultywacji wyrobiska poglinowego. Jak sam organ wyjaśnił w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji na stronie 4 cyt: "kierunek rekultywacji wyrobiska poglinowego to kierunek nie rolny (cele przemysłowe, leśne ... " Wymienione cele nie mieszczą się w wymienionych w art. 43 ust. 1, pkt 1-5. Ponadto organ w podstawie prawnej wydanej decyzji z dnia [...], znak [...], zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wg kat.R14 w związku z prowadzoną rekultywacją wyrobiska poglinowego w Ś. nie umieścił art. 43 ustawy o odpadach. 3. "odpady o kodach: 1001 01, 10 01 02, 10 0115 i 10 01 80 przed wykorzystaniem należy wymieszać w proporcji 1: 1 z odwodnionymi osadami ściekowymi i stosować w postaci warstwy o grubości maksymalnie 1 m w przypadku nasadzeń niskich lub 2 m w przypadku nasadzeń drzewiastych." W pkt IV. 6.1. decyzji z [...] organ nakazuje mieszanie popiołów o kodzie 10 01 15 w proporcji 1/1 z odwodnionymi osadami ściekowymi. Organ nie wprowadził żadnych ograniczeń ilościowych przy stosowaniu osadów przy ich mieszaniu z popiołami. Skarżący uważa za niezrozumiałe, dlaczego organ ograniczył się tylko do odpadów 10 01 15 skoro w rozporządzeniu wymienia się odpady: 1001 01, 1001 02, 1001 15 i 1001 80. Na to pytanie organ nie udzielił odpowiedzi na etapie wcześniejszego postępowania jak również postępowania obecnego. Powierzchnia terenu do rekultywacji wynosi 19,1322 ha, stąd do okrywy rekultywacyjnej o grubości średnio 1,5 m można przy mieszaniu z popiołami użyć 143 491,5 m³ sm osadów ściekowych, co daje około 144 tys. Mg suchej masy osadów. Wniosek o zmianę decyzji dotyczy dopisanych w pkt 1 osadów ściekowych (19 08 05) w ilości 150 000 Mg/rok. Ilość ta jest całkowicie zgodna z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami w nawiązaniu do zapisów pkt 13 tego rozporządzenia (akapit 3) oraz powierzchni do rekultywacji. Nadto skarżący zarzucił decyzji Starosty Powiatu G. z dnia [...], znak: [...] odmawiającej zamiany decyzji z dnia [...], znak: [...] zezwalającej na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wg kat.R14 w związku z prowadzoną rekultywacją wyrobiska poglinowego w Ś: - nie uwzględnienie w postępowaniu argumentów przedstawionych w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego niezgodność z obowiązującymi przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami (Dz. U. Nr 49, poz. 356), - niezgodność z zapisem pkt IV.6.1. decyzji Starosty G. z [...] gdzie organ nakazuje mieszanie popiołów o kodzie 10 01 15 w proporcji 1/1 z odwodnionymi osadami ściekowymi na etapie rekultywacji biologicznej niezgodność stosowanych argumentów w stosunku do zastosowanej podstawy prawnej wydanej decyzji zezwalającej na odzysk odpadów, - działanie na niekorzyść strony poprzez próbę nieuzasadnionego wydłużenia terminu zakończenia rekultywacji wyrobiska. Odzyskanie terenu po jego pełnej rekultywacji leży w interesie strony w związku z zamiarem prowadzenie na tym terenie dalszej działalności gospodarczej. Zarzucił Staroście Powiatowemu w G. nieznajomość przepisów prawa, niekompetencję, nieterminowość, lekceważenie słusznego interesu strony i interesu społecznego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Cytując za organem I instancji Kolegium stwierdziło, że wbrew twierdzeniom skarżącego w przedmiotowej sprawie ma zastosowanie przepis art. 43 ust. 1 i ust. 7 ustawy o odpadach oraz Rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie komunalnych osadów ściekowych. SKO podzieliło w całości argumentację prawną zawartą w decyzji organu I instancji co do prawidłowości zastosowanych przepisów prawa. Zarzuty i argumenty skarżącego zawarte w odwołaniu organ uznał za bezpodstawne i nie mające żadnego znaczenia dla merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy. W szczególności podkreślił, że stronie zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania. W skardze do Sądu na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w . z dnia [...] (sygn. akt [...]), skarżący zarzucił: Naruszenie prawa formalnego, tj. art. 155 kpa poprzez jego nie zastosowanie przy wydawaniu przedmiotowej decyzji, a nadto z powodu pominięcia interesu społecznego i interesu strony, co w szczególności dotyczącego trudnych do przezwyciężenia trudności w zdobyciu ziemi uprawnej, przy jednoczesnej dopuszczalnej możliwości zastąpienia jej mieszaniną popiołów z ustabilizowanymi osadami komunalnymi (kod 19 0805). Naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwą wykładnię zakresów stosowania Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 21 marca 2006 r. w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami, rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych, brak rozważenia ratio legis przez pryzmat celu ustanowienia ograniczeń działalności dotyczącej odpadów, zwłaszcza przez pryzmat Dyrektywy Rady Europy nr 86/278/EWG z uwzględnieniem dyrektywy 91/692/EWG pominięcie faktycznych etapów wykorzystania odpadów o kodzie wskazanym we wniosku (19 08 05), gdzie najpierw należy utworzyć okrywę rekultywacyjną, a nadto wywodzenie nieuprawnionych stanem wiedzy technicznej i praktyką różnic w przypadku zagospodarowania terenu rekultywacyjnego, a składowiskiem odpadów - w przypadku dopuszczonej cyt. wyżej aktem wykonawczym tożsamości stosowanych na obu terenach odpadów Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał na zasadność zastosowania art. 155 kpa. W zakresie błędnej interpretacji rozporządzenia z dnia 21 marca 2006 r. skarżący podniósł nieprawidłowa subsumcję i zakwalifikowanie terenu, na którym prowadzone są działania objęte ustawą o odpadach jako składowiska odpadów lub jego części, podczas gdy nie jest to tożsame z wyrobiskiem poglinowym, czym w istocie teren ten jest. Zastrzeżenia skarżącego budzi zastosowanie art. 43 ustawy o odpadach (mocą którego stosuje się odesłanie do regulacji delegowanej w ustępie 7 tego przepisu) do przypadku skarżącego, skoro sam organ wskazał, że kierunek rekultywacyjny wyrobiska poglinowego nie jest rolny. W zakresie wykonalności wcześniejszej decyzji Starosty z dnia [...] podniósł skarżący, że wynika z niej nakaz mieszania popiołów o kodzie 10 01 15 z odwodnionymi osadami ściekowymi na etapie rekultywacji biologicznej. W tym zakresie organ nie sprostał obowiązkowi wyjaśnienia zależności między tym zapisem w decyzji pkt IV.6.1. a aktualnie prezentowaną interpretacją przepisów. W ocenie skarżącego należy tę kwestie rozstrzygnąć, w przeciwnym razie zachodzi sprzeczność systemowa wskazywanych wyżej regulacji. W udzielonej odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T. wniosło o oddalenie skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] wraz z argumentacją zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył , co następuje: W rozpoznawanej sprawie istota sprowadza się do ustalenia, czy przepisy prawa materialnego wyrażone w ustawie o odpadach oraz aktach wykonawczych do niej zezwalają na uwzględnienie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów wg kat. R 14. Dopiero ustalenie powyższego będzie stanowiło podstawę do rozważenie czy możliwe jest uwzględnienie wniosku w zakresie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Wyjaśnić zatem należy, czy jest dopuszczalne zastąpienie ziemi uprawnej mieszaniną popiołów z ustabilizowanymi osadami komunalnymi (kod 19 0805). Skarżący naruszenie prawa materialnego upatruje w tym, iż z uwagi na niewłaściwy stan wiedzy technicznej i brak praktyki organ nie dostrzega różnic w przypadku zagospodarowania terenu rekultywacyjnego, a składowiska odpadów - w przypadku dopuszczonej cyt. wyżej aktem wykonawczym tożsamości stosowanych na obu terenach odpadów. Skarżący nie zgadza się z zakwalifikowaniem terenu, na którym prowadzone są działania objęte ustawą o odpadach jako składowiska odpadów lub jego części. Teren ten jest wyrobiskiem poglinowym. Ustosunkowując się do powyższego zarzutu należy stwierdzić, że zezwolenie z dnia [...], Nr [...] na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów zostało poprzedzone decyzją Starosty G. z dnia [...], nr [...], w której zostały ustalone warunki rekultywacji wyrobiska pocegielnianego w Ś. Ustalono w decyzji tej, że planowane prace rekultywacyjne polegać będą na zasypaniu wyrobiska odpadami interaktywnymi oraz przykryciu warstwą nakładu glebowego, gdyż wypełnianie wyrobisk poeksploatacyjnych zalicza się do metod odzysku jako kategoria R 14 zgodnie z załącznikiem nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. W zezwoleniu w pkt IV 3 skarżący został zobowiązany do przestrzegania warunków rekultywacji wynikających z decyzji Starosty. W załączniku nr 5 do ustawy o odpadach pod kategorią R 14 jako proces odzysku ujęto inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części. Zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o odpadach. W ust. 2a pkt 1 do tego artykułu zawarta została norma kompetencyjna, na mocy której minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy. Skarżący żąda zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie odzysku odpadów, poprzez rekultywację na terenie, które jest wyrobiskiem poglinianym. Prace rekultywacyjne polegają na zasypaniu wyrobiska odpadami (decyzja z dnia [...] uzgadniająca warunki rekultywacji) oraz przykryciu warstwą nakładu glebowego. Oznacza to, że wyrobisko pogliniane będzie w rzeczywistości wykorzystywane do odzysku odpadów, a proces odzysku będzie polegał na działaniu z wykorzystaniem odpadów do rekultywacji. Wyrobisko pogliniane będzie miejscem odzysku odpadów w drodze rekultywacji. Nie oznacza to jednak, aby można było w oparciu o inne kryteria niż wynikające z obowiązujących przepisów prawa prowadzić działalność w zakresie odzysku odpadów. Przepisy nie rozróżniają odmiennego traktowania składowiska odpadu i wyrobiska poglinianego w przypadku prowadzenia działalności w zakresie odzysku odpadów. Znaczenie ma natomiast kategoria prowadzenia działalności. W przypadku skarżącego jest to kategoria R 14 obejmująca inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części. Działalność ta w świetle art. 13 ust. 2a pkt 1 wymusza na osobie ubiegającej się o tą kategorię działalności stosowanie się do rygorów wynikających z rozporządzenia w sprawie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów poza instalacjami i urządzeniami. Rozporządzenie określa w § 1 pkt 1 rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesach odzysku R14 i R15, wymienionych w załączniku nr 5 do ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Rodzaje odpadów oraz warunki ich odzysku w procesie odzysku R14. Inne działania polegające na wykorzystaniu odpadów w całości lub części są określone w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 rozporządzenia). W pkt 13 załącznika ujęty został rodzaj odpadów o kodzie 19 08 05, który stanowi ustabilizowane komunalne osady ściekowe, a jako rodzaj odzysku zgodnie z kolumną 4 załącznika wskazano, że jest to odpad do rekultywacji biologicznej zamkniętego składowiska lub jego części (tak zwanej okrywy rekultywacyjnej), przy czym grubość warstwy stosowanych odpadów powinna być uzależniona od planowanych obsiewów lub nasadzeń. W odniesieniu do odpadów o kodzie 19 08 05 stosuje się art. 43 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Odpady o kodach: 10 01 01, 10 01 02, 10 01 15 i 10 01 80 przed wykorzystaniem należy wymieszać w proporcji 1:1 z odwodnionymi osadami ściekowymi i stosować w postaci warstwy o grubości maksymalnie 1 m w przypadku nasadzeń niskich lub 2 m w przypadku nasadzeń drzewiastych. Nakaz stosowania art. 43 związany jest ściśle z rodzajem odpadów o kodzie 19 08 05. Oznacza to, że odzyskiwanie powyższego odpadu w drodze rekultywacji wymusza zastosowanie właśnie art. 43 ustawy o odpadach. Przepis ten w ust. 1 pkt 2 stanowi, że odzysk komunalnych osadów ściekowych polegający na ich stosowaniu do rekultywacji terenów, w tym gruntów na cele rolne - powinien się odbywać z zachowaniem warunków określonych w ust. 1a-7. W art. 43 ust. 7 ustawy o odpadach zawarta została delegacja ustawowa dla Ministra Środowiska, zgodnie, z którą w rozporządzeniu z dnia z dnia 1 sierpnia 2002 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2002, Nr 134, poz.1140 ze zm.) określone zostały: 1) warunki, jakie muszą być spełnione przy wykorzystywaniu komunalnych osadów ściekowych; 2) dawki komunalnych osadów ściekowych, które można stosować na gruntach; 3) zakres, częstotliwości i metody referencyjne badań komunalnych osadów ściekowych i gruntów, na których osady te mają być stosowane. W § 2 pkt 4 lit b określono, że komunalne osady ściekowe mogą być stosowane, jeżeli zawartość metali ciężkich w wierzchniej (0-25 cm) warstwie gruntu, na którym komunalne osady ściekowe mają być stosowane, nie przekracza ilości ustalonych w załączniku nr 3 do rozporządzenia - przy stosowaniu komunalnych osadów ściekowych do rekultywacji terenów na cele nierolne, do uprawy roślin przeznaczonych do produkcji kompostu, do uprawy roślin nieprzeznaczonych do spożycia i produkcji pasz oraz przy dostosowywaniu gruntów do określonych potrzeb wynikających z planów gospodarki odpadami, planów zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 4 przy stosowaniu komunalnych osadów ściekowych stosuje się dawki ustalone w załączniku nr 4 do rozporządzenia. Zgodnie z pkt 2, jeżeli celem wykorzystania komunalnych osadów ściekowych będzie rekultywacja to załącznik 4 do powyższego rozporządzenia określa dla terenów na cele nierolne dawkę komunalnych osadów ściekowych w Mg suchej masy/ha - do 200 i ma być to zabieg jednokrotny z jedno- lub wielorazowym wprowadzaniem osadu do gruntu. W świetle powyższego zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie. Skarżący przekroczył zalecane dawki. Przepisy powyższej ustawy o odpadach jak również cytowanych powyżej rozporządzeń nie uzależniają możliwości zastosowania spornych odpadów od ilości wysokości warstwy przypadającej na 1 ha. Dawka przewidziana jest w Mg/ha jako zabieg jednokrotny. Nie jest uzależniony też od skali lat. Tak jak to ma miejsce w innych celach wykorzystywania komunalnych osadów ściekowych. Oznacza to, że nawet w przyszłości jest niedopuszczalne zastosowanie odzysku odpadów o spornym kodzie. Istota sprawy natomiast sprowadza się do zmiany decyzji organu administracji ostatecznej w trybie art. 155 kpa. Decyzja wydana w tym trybie wywołuje skutki na przyszłość od momentu jej wydania. Jest to decyzja konstytutywna, a nie deklaratoryjna. Z chwilą jej zmiany dopiero można podejmować działania chociażby w zakresie odzysku odpadów o kodzie 19 08 05. W ocenie Sądu z uwagi na tryb art. 155 kpa, który stanowił podstawę do wydania zaskarżonych decyzji organ nie miał obowiązku wypowiadać się w zakresie wykonalności decyzji Starosty z dnia 3 stycznia 2007 r. tj. pkt IV.6.1., co do nakazu mieszania popiołów o kodzie 10 01 15 z odwodnionymi osadami ściekowymi na etapie rekultywacji biologicznej. Przedmiotem rozpoznania była decyzja ostateczna, a nie weryfikacja w zakresie poprawności decyzji wydanej w trybie zwykłym. Chociaż ma rację skarżący, że z redakcji powyższego punktu wynika, że organ dopuścił odzysk odpadów o kodzie 10015, w celu wykorzystania do rekultywacji biologicznej pod warunkiem wymieszania w proporcji 1/1 z odwodnionymi osadami ściekowymi, a więc odpadami o kodze 19 08 05. Powyższy zapis niejako wymusza dopisanie kodu 19 08 05 stanowiącego odwodnione osady ściekowe. Brak wpisanego kodu 19 08 05 w pkt 1 zezwolenia rodzaje odpadów podlegających niniejszemu zezwoleniu - skutkuje tym, że warunek określony w pkt IV 6.1 w zakresie odwodnionych osadów ściekowych był niewykonalny i niewykonalność ta ma charakter trwały. Jest to jednak przesłanka nie do zastosowania art. 155 kpa, lecz do stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o przesłanki art. 156 pkt 5. W trybie art. 155 k.p.a. nie można dokonywać zmiany decyzji dotkniętej wadą nieważności w celu jej sanowania. Nie mają wpływu na wynik sprawy również dyrektywy Rady Wspólnot Europejskich, tj. Dyrektywa z dnia 23 grudnia 1991 r. normalizująca i racjonalizująca sprawozdania w sprawie wykonania niektórych dyrektyw odnoszących się do środowiska 91/692/EWG oraz dyrektywa Rady 86/278/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r. w sprawie ochrony środowiska, w szczególności gleby, w przypadku wykorzystania osadów ściekowych w rolnictwie. Pierwsza z powyższych dyrektyw zgodnie lit. g załącznika nr VI do niej zmienia art. 17 dyrektywy Rady 86/278/EWG. Zmiana powyższa polega na skróceniu do 3 lat okresu przesyłania informacji dotyczącej wykonania dyrektywy Rady 91/692/EWG w formie sprawozdania sektorowego. Warto w tym miejscu podkreślić, że dyrektywa Rady 86/278/EWG z dnia 12 czerwca 1986 r. dotyczy wykorzystania osadów ściekowych w rolnictwie. Nie ma zatem ona zastosowania do rekultywacji. Zresztą zgodnie z definicją "rolnictwa" w tej dyrektywie zawartą w jej w art. 2 lit "c "rolnictwo" oznacza uprawę wszystkich rodzajów roślin jadalnych, w tym służących uzyskaniu materiału siewnego". Rekultywacja wyrobiska poglinowego nie będzie rolnictwem w świetle ww. dyrektywy. Z powyższych względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji wyroku.