II SA/Bd 652/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Włodarska (spr.) sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2015 r. sprawy ze skargi M. P. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz M. P. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Starosta Powiatu G. decyzją z dnia [...].02.2015 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. Z. - inwestorowi pozwolenia na realizację I etapu inwestycji obejmującej: 1. budowę szklarni o powierzchni użytkowej 10 282,65 m² wraz z wewnętrznym systemem gromadzenia wody opadowej w obiegu zamkniętym przy wykorzystaniu 10 wewnętrznych retencyjnych zbiorników stalowych o pojemności łącznej 780 m³ oraz instalacją wodną; 2. budowę łącznika między projektowaną szklarnią nr 6, a istniejącą szklarnią nr 1; 3. budowę płyty żelbetowej na odpady roślinne wraz ze szczelnym zbiornikiem na odcieki o V = 2 m³ na działkach nr [...]/5 i [...]/1 w m. B. obręb B. gmina G. Odwołanie od tej decyzji pismem z dnia 20.02.2015 r. złożył M. P. (skarżący), właściciel działki nr [...]/1, twierdząc że jest stroną tego postępowania. Wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając, że jest ona niezgodna z prawem, nie uwzględnia interesów stron i że została wydana bez przeprowadzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu odwołania skarżący wyjaśnił, że definicja strony w myśl art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego ogranicza liczbę stron do tych podmiotów, które znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu. Obszarem oddziaływania obiektu jest zaś zgodnie z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, a przepisami odrębnymi w stosunku do ustawy są przepisy innych ustaw. Wyodrębnienie obszaru oddziaływania, następuje w wyniku konkretyzowania się normy prawnej. Konkretyzacja obszaru oddziaływania następuje, więc w stosunku do danej inwestycji uwzględniającej jej specyfikę. W obszarze oddziaływania mogą się znajdować nieruchomości, które bezpośrednio nie graniczą z terenem inwestycji. Podniósł, że w tej sprawie inwestycja nie ma być wprawdzie prowadzona na działce [...]/1 (sąsiadującej bezpośrednio z jego działką nr [...]/1), ale jednak cała nieruchomość inwestora graniczy z nieruchomością będącą jego własnością. W przypadku tak dużej inwestycji jej oddziaływanie nie ograniczy się, zdaniem skarżącego do granic nieruchomości, lecz w zakresie hałasu, emisji spalin (kotłownia), naświetlenia itp. będzie te granice znacznie przekraczać. Skarżący zarzucił organowi zbyt krótkie prowadzenie postępowania - przez 2 dni. W tak krótkim czasie trudno, zdaniem skarżącego ustalić, czy wniosek wraz z załącznikami jest kompletny i poprawny. Nie sposób przeprowadzić jakiekolwiek postępowanie mające zweryfikować, czy wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę jest spójny z decyzją Wójta Gminy G. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z poprzedzającą decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie można też przyjąć, że organ był w stanie wykonać czynności takie jak ocena wniosku, jego kompletności i poprawności, ustalenie stron postępowania, przeprowadzenie postępowania dowodowego, sprawdzenie całej dokumentacji, uprawnień osób ją sporządzających oraz ocena czy poprzedzające wydanie pozwolenia na budowę decyzje są zgodne ze złożonym wnioskiem. Skarżący podkreślił, że zaskarżona decyzja dotyczy tylko pierwszego etapu inwestycji tj.: 1. budowy szklarni o powierzchni użytkowej 10.282,65 m wraz z wewnętrznym systemem gromadzenia wody odpadowej w obiegu zamkniętym przy wykorzystaniu 10 wewnętrznych retencyjnych zbiorników stalowych o pojemności łącznej 780 m, 2. budowy łącznika między projektowaną szklarnią nr 6 a istniejącą szklarnią nr 2, 3. budowy płyty żelbetowej na odpady roślinne wraz ze szczelnym zbiornikiem na odcieki. Stwierdził także, że z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, ażeby tak podzielona inwestycja stanowiła samodzielną całość i że inwestor pomimo obowiązku wynikającego z art. 33 ust. 2 Prawa budowlanego nie wykazał, że objęte jego wnioskiem obiekty będą stanowiły samodzielną funkcjonalną całość. Ponadto w pozwoleniu na budowę, które obejmuje część zamierzenia inwestycyjnego musi się znaleźć projekt zagospodarowania działki dla całego zamierzenia, a brak o tym jakichkolwiek informacji w zaskarżonej decyzji. Skarżący zwrócił także uwagę, że w toku tak dużej produkcji szklarniowej ogórków, będą powstawały bardzo duże ilości odpadów. Inwestor, który w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21 ze zm.) jest ich posiadaczem, albowiem je wytwarza, ma obowiązek postępowania z odpadami w sposób określony tą ustawą. Skoro dotyczą go wymogi tej ustawy to m.in. także hierarchie sposobów gospodarowania odpadami (art. 17 ustawy o odpadach). Nie spełnia tego wymogu budowa płyty żelbetowej na odpady roślinne. Brak jest informacji o ilości wytwarzanych odpadów, a ta wielkość warunkuje wielkość obiektu. Ponadto posiadacz odpadów podejmując jakiekolwiek działania inwestycyjne, powinien tak projektować swoje obiekty, ażeby jego działanie powodowało powstawanie możliwie jak najmniejszej ilości odpadów, a jeżeli nie można zapobiec powstawaniu odpadów, ich posiadacz winien doprowadzić do ich odzysku lub recyklingu także recyklingu organicznego. Skarżący zarzucił, że w pozwoleniu nie ma mowy o wymogach stawianych inwestycji, co do magazynowania odpadów zgodnego z art. 25 ustawy o odpadach, czyli bezpiecznego i nieuciążliwego oraz brak danych o tym, w jaki sposób będzie toczyło się postępowanie z odpadami z produkcji (odpady roślinne gnijące teraz na granicy działki) oraz odpadami po nawozach i środkach ochrony roślin. Ponadto w pozwoleniu na budowę zezwolono na budowę płyty żelbetowej, gdy tymczasem decyzja o warunkach nie zna takiego obiektu. Bez zmiany decyzji o warunkach i decyzji środowiskowej nie ma możliwości wydania w tym zakresie pozwolenia. W decyzji o warunkach zabudowy brak też informacji o szklarni o powierzchni wskazanej w pozwoleniu na budowę. W decyzji o warunkach wymienione są cztery wielkości powierzchni szklarni i powierzchnia łączna. W tym zakresie pozwolenie na budowę odbiega więc od decyzji o warunkach. Ponadto w decyzji o warunkach nie wspomina się o 10 retencyjnych wewnętrznych zbiornikach stalowych. Te same dane nie są wymienione w decyzji środowiskowej. Skarżący podkreślił, że wszystkie wydane w czasie procesu inwestycyjnego decyzje: środowiskowa, o warunkach zabudowy i pozwolenie na budowę muszą stanowić jednorodną całość, spójną technicznie, a w tym wypadku nie mamy do czynienia z taką dokumentacją wręcz przeciwnie, brak profesjonalizmu projektantów wskazuje, że na bieżąco pod wpływem np. sugestii organów- administracji publicznej dokonywali zmian w projekcie, po to aby był on zaakceptowany. Odnośnie zespołu projektantów projektujących sporną inwestycję skarżący stwierdził, w oparciu o dane zawarte w zaskarżonej decyzji, że technik J. G. zaprojektował obiekty nie mając do tego uprawnień i także drugi z członków zespołu L. P. najprawdopodobniej przekroczył zakres swoich uprawnień. Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...].04.2015 r. wydanym na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 tj. ze zm.), dalej powoływanej w skrócie jako "kpa" oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 t.j. ze zm.), po zapoznaniu się z odwołaniem M. P. (skarżącego) z dnia 20 lutego 2015 r. stwierdził niedopuszczalność tego odwołania. Wojewoda uzasadnił to postanowienie tym, że M. P. nie był na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę spornej inwestycji i w związku z tym na podstawie art. 127 § 1 kpa nie służy mu odwołanie od decyzji wydanej w pierwszej instancji. Przytoczył też treść art. 134 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania, a postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. W skardze na powyższe postanowienie skarżący stwierdził, że stanowisko Wojewody nie jest właściwe, a postanowienie winno zostać uchylone ponieważ jest on stroną postępowania administracyjnego, którego celem jest wydanie pozwolenia na budowę odnośnie spornej inwestycji. Skarżący wyjaśnił, że ustalając legitymację strony postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę nie bierze się pod uwagę tylko aktualnego stanu nieruchomości, lecz też fakt możliwej rozbudowy w przyszłości danej inwestycji. W tej sprawie nie bez znaczenia jest więc to, iż J. Z. występował o udzielenie pozwolenia na jeden etap inwestycji. Skarżący wskazał, że sądy administracyjne stają na stanowisku, w myśl którego stroną w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego będzie też ten właściciel, użytkownik wieczysty albo zarządca nieruchomości, który znajduje się w strefie oddziaływania, w czasie realizacji późniejszych inwestycji – tak WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. (sygn. akt II SA/Gd 384/13, Lex nr 1467765, Legalis 953877). Natomiast WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 września 2005 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1252/04, Lex 310585, Legalis 74254) oraz NSA w wyroku z dnia 23 listopada 2006 r. (sygn. akt II OSK 1414/05, Legalis 246232) stwierdził, że przymiot strony w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę wynika z możliwości potencjalnego oddziaływania przyszłego zamierzenia na nieruchomość. Wojewódzki Sąd Administracyjny zaważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie zaś z treścią art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; z późn. zm.), powoływanej dalej w skrócie jako "ppsa", kontrola ta odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach zaś kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ppsa sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Oceniając zaskarżone postanowienie według powyższych kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem oceny Sądu było wydane na podstawie art. 134 kpa postanowienie Wojewody o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania złożonego przez skarżącego M. P. od decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. Z. pozwolenia na realizację I etapu inwestycji – budowy szklarni wraz z infrastrukturą. Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej przepisem art. 134 kpa organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Niewątpliwie Wojewoda był zobowiązany w pierwszej kolejności zbadać formalne przesłanki dopuszczalności wniesionego przez skarżącego odwołania. Wskazać w związku z tym należy, że niedopuszczalność odwołania może wynikać zarówno z przyczyn o charakterze przedmiotowym jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn o charakterze przedmiotowym obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawne możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych obejmuje zaś sytuację wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą legitymacji do wniesienia tego środka albo wniesienia odwołania przez jednostkę nie mającą zdolności do czynności prawnych. W razie gdy odwołanie wniósł podmiot, który twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jego odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że podmiot ten nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. akt OPS 16/98, ONSA z 1999 r. Nr 4, poz. 119), wydaje on wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa (por. Kodeks Postępowania Administracyjnego - Komentarz pod red. prof. dr hab. B. Adamiak, prof. dr hab. J.Borkowski, wyd. C.H.BECK, W-wa 2006 r., tezy do art. 134). Akceptując powyższy pogląd stwierdzić przyjdzie, że ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania, na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ I instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa. Tak się w niniejszej sprawie nie stało. Po złożeniu przez skarżącego odwołania, organ w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Przyjął, że jeżeli organ I instancji nie uczynił go stroną postępowania w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, to przesłanka niedopuszczalności odwołania został spełniona. Narusza to w sposób oczywisty przepis art. 134 kpa. Ponownie podkreślić należy, że stwierdzenie przez organ, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa lub przepisów szczególnych – np. art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, z późn. zm.), następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa w zw. z art. 127 § 1 kpa, nie zaś w formie postanowienia wydanego na podstawie art. 134 kpa. Jak uczynił to organ w niniejszej sprawie. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania w trybie art. 134 kpa z przyczyn podmiotowych może mieć miejsce tylko wówczas, gdy ze złożonego odwołania wynika w sposób oczywisty, jednoznaczny i niebudzący wątpliwości, że wnoszący je nie jest stroną postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie nie wystąpiły takie okoliczności. Organ odwoławczy był więc zobowiązany przeprowadzić postępowanie w celu ustalenia we własnym zakresie, w oparciu o zebrany materiał dowodowy, czy skarżącemu przysługuje status strony w postępowaniu dotyczącym wydania spornej decyzji o pozwoleniu na budowę, czego jednak nie zrobił. Wobec tego koniecznym było uchylenie zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa (pkt 1 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa, jak w pkt 2 sentencji wyroku. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z treści niniejszego uzasadnienia.