II SA/Bd 654/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Gruszecki ( spr) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Asesor WSA Grzegorz Saniewski Protokolant Ewa Czerwińska po rozpoznaniu w Wydziale II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rozprawie w dniu 5 października 2006r. sprawy ze skargi T. i K. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [..] 2006 r. nr [...] w przedmiocie wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. z dnia [...]2006 roku Nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżących T. i K. O. kwotę 755 ( siedemset pięćdziesiąt pięć ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. decyzją z dnia [...] 2006 r., Nr [...] na podstawie: art. 104 i art. 130 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.); art. 83 ust. 1 oraz art. 103 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z l974r. Nr 38 poz. 229 z późn. zm.); w związku z dostarczeniem wymaganych dokumentów celem doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem budynku gospodarczego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. stwierdził wykonanie obowiązku zawartego w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] 2004 r. oraz wzywał M., H., M. i M. R. zam. w T. przy ul. [...] — właścicieli budynku gospodarczego, usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w T. do wykonania w terminie do [...] 2006 r. robót budowlanych, umożliwiających doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, zawartych w opinii w zakresie wymagań ochrony przeciwpożarowej, tj. wykonania od strony sąsiedniej działki nr 128 ściany oddzielenia pożarowego w klasie odporności ogniowej REI-60. Przy realizacji w/w robót nakazano zachowanie następujących warunków: ← roboty prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej, ← roboty budowlane w obiekcie prowadzić zgodnie z opinią, z zachowaniem obowiązujących przepisów w wykonawstwie i przepisów BHP, ← uwzględnić i zabezpieczyć uzasadnione interesy instytucji i osób trzecich, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w T. rozstrzygnięcie swoje oparł o następujące ustalenia i rozważania: W dniu 20 maja 2004 r. przeprowadzono kontrolę (sporządzono protokół [...]) w trakcie, której ustalono, że na działce nr [...] jest wybudowany budynek gospodarczy, piętrowy mogący stanowić budynek mieszkalny jednorodzinny. M. R. oświadczyła, że w/w budynek został wybudowany w 1992 r. Z uwagi na wybudowanie bez pozwolenia na budowę w/w budynku i z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690), zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Dnia 28 czerwca 2004 r., postanowieniem [...], nałożono na właścicieli obowiązek przedstawienia w terminie określonych dokumentów. W dniu 30 sierpnia 2004 r. M., H., M. i M. R. przedłożyli żądane dokumenty. Po sprawdzeniu ich, postanowieniem [...] z dnia [...] 2004 r. wezwano M., H., M. i M. R. do uzupełnienia dokumentów. W toku trwającego postępowania, strony wielokrotnie składały oświadczenia i przedkładały nowe dowody w sprawie; pismami znak: [...] z dnia [...] 2004 r. i [...] z dnia [...] 2004 r. zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. W związku z pismem M., H., M. i M. R. z dnia [... 2004 r. informującym o wystąpieniu z pozwem do Sądu Rejonowego w T., w dniu [...] 2004 r., postanowieniem [...] zawieszono z Urzędu prowadzone postępowanie; w dniu 21 listopada 2005 r. postanowieniem [...], po przedłożeniu przez H. R. wyroku Sądu Rejonowego w T., zostało ponownie podjęte. Jednocześnie postanowieniem [...] wezwano M., H., M. i M. R. do uzupełnienia posiadanych dokumentów, a T. i K. O. do przedłożenia dowodów w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z obowiązującymi przepisami. W dniu 30 listopada 2005 r. M., H., M. i M. R. przedłożyli nakazany dokument, a w dniu [...] 2005 r. T. i K. O. na piśmie podtrzymali swoje poprzednie stanowisko w sprawie. Wobec powyższego, przed wydaniem decyzji, zawiadomiono strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się w sprawie. W dniu 20 grudnia 2005 r. i 29 grudnia 2005 r. z aktami sprawy zapoznała się T. O. i nie złożyła dodatkowych wyjaśnień. W dniu [...] 2006 r. wydano decyzję [...] w której wezwano M., H., M. i M. R. do wykonania od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia pożarowego w klasie odporności ogniowej REI-60. Od wyżej wymienionej decyzji odwołali się: H. R. w dniu 13 stycznia 2006 r. /data wpływu odwołania/ oraz T. i K. O. w dniu 19 stycznia 2006 r. /data wpływu odwołania/ a decyzja ze względu na nie podanie daty wykonania obowiązku została uchylona przez WINB w B. Odwołując się od powyższego rozstrzygnięcia T. i K. O. zarzucili naruszenie: ← przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r, Nr 38 póz. 229 z póżn. Zm.), a w szczególności art. 37 ust. 1 pkt. 2 w zw. z art. 40 przedmiotowej ustawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku zawartego w postanowieniu znak: [...] z dnia [...] 2004 r. oraz wezwanie M., H., M. i M. R. do wykonania robót budowlanych przy zachowaniu warunków określonych w niniejszej decyzji pomimo, iż obiekt budowlany został wybudowany niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w okresie jego budowy i winien podlegać rozbiórce z uwagi na niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, w tym przypadku właścicieli sąsiedniej działki – T. i K. O.; ← przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75 poz. 690), a w szczególności jego § 12 poprzez nie uwzględnienie odległości jaka powinna być zachowana pomiędzy budynkiem usytuowanym na działce M., H., M. i M. R. od granic działki i zabudowy na działce T. i K. O. i ograniczenie opinii rzeczoznawcy jedynie do wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej.; ← art. 7 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2000r Nr 98 poz. 1071 ze zm.) poprzez nie wyjaśnienie stanu faktycznego oraz załatwienie sprawy w sposób nie uwzględniający interesu obywateli – T. i K. O.; [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., po rozpatrzeniu odwołania T. i K. O. decyzją z [...] 2006 r., Nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania robót i w tym zakresie ustalił termin wykonania ww. robót do dnia 15 sierpnia 2006 r. oraz utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w pozostałej części. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy podzielił ustalenia faktyczne i prawne organu pierwszej instancji, a tym samym nie znalazł podstaw do jej uchylenia. Ustosunkowując się zaś do zarzutów podniesionych w odwołaniu T. i K. O., że przedmiotowy budynek ze względu na jego usytuowanie powoduje zacienienie działki i uniemożliwia korzystanie z niej zgodnie z jej przeznaczeniem, a więc powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla skarżących, są niezasadne. Lokalizacja budynku gospodarczego przy granicy, zdaniem organu odwoławczego, nawet jeśli jest to południowa granica, nie powoduje niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych. Zgodzono się ze skarżącymi, że pogorszenie warunków użytkowych nastąpiło, gdyż wybudowany w 1992 r. budynek spowodował zwiększenie zacienienie działki, nie jest to jednak niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych, które stanowiłyby podstawę do rozbiórki obiektu. Natomiast brak ściany oddzielenia pożarowego budynku znajdującego się przy granicy jest niezgodne z przepisami. Zgodnie z § 272 ust. 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki powinien mieć od strony sąsiedniej działki ściany oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności ogniowej określonej w § 232 ust. 4 i 5. A więc rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji, którą zobowiązano właścicieli do wykonania robót budowlanych polegających na doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem poprzez wykonanie ściany oddzielenia pożarowego o odporności ogniowej REI-60 w sposób określony w opinii rzeczoznawcy ppoż. -jest zasadne i nie znajduję podstaw prawnych do uchylenia zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kolejnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów dot. odległości od granicy działki organ odwoławczy wyjaśnił, że przepisy art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. uprawniają organ nadzoru budowlanego do rozbiórki przedmiotowego budynku, jeżeli znajduje się on na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę lub przeznaczony jest pod innego rodzaje zabudowę albo powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia lub niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Natomiast lokalizacja budynku niezgodnie z obowiązującymi przepisami dotyczącymi odległości od granicy działki nie stanowi podstawy do nakazania obiektu na podstawie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Odnośnie zarzutu nie wyjaśnienia stanu faktycznego i błędnego ustalenia daty pobudowania przedmiotowego budynku, organ stwierdził, że z obszernego zebranego przez organ pierwszej instancji materiału dowodowego dotyczącego daty pobudowania ww. budynku wynika, że przedmiotowy budynek został pobudowany w 1992 r. Organy nadzoru budowlanego uwzględniły cały zebrany w sprawie materiał dowodowy, jak również datę przekazania działek na rzecz odwołujących oraz zeznania świadków i pismo Prezydenta Miasta T. z dnia [...] 2004 r. i na podstawie analizy zgromadzonego materiału dowodowego ustalono datę budowy ww. budynku. W skardze wniesionej do Sądu skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji powołując się argumentację przedstawioną w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści przepisu, art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że Sąd rozpoznając skargę ocenia czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne orzekają w sprawach skarg na decyzje administracyjne; postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę, co do istoty; postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; inne niż określone wyżej akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zgodnie z postanowieniami art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie jest jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Właśnie taka sytuacja zachodzi w przedmiotowej sprawie. W rozpatrywanym przypadku faktem bezspornym jest, iż przedmiotowy obiekt budowlany został wzniesiony bez wymaganego pozwolenia pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. W związku z tym, zgodnie z regułami intertemporalnymi zawartymi w art. 103 § 2 Prawa budowlanego z 1994 r. – do rozpatrzenia sprawy będą miały zastosowanie przepisy obowiązujące w dacie samowoli budowlanej. Dlatego, też organy administracji zasadnie przyjęły, iż w rozpatrywanej sprawie rozważyć należy czy nie powinien znajdować zastosowania art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zgodnie z którym "obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia podstawowego stwierdził, iż obiekt budowlany lub jego część: 1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, 2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałaby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego przyjęły, że żadna z tych przesłanek nie jest spełniona w związku z czym w ich przekonaniu nastąpiły podstawy do zalegalizowania samowoli budowlanej na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Zauważyć jednak należy , że rozstrzygnięcia podejmowane na tej podstawie prawnej, nie mają charakteru dowolnego a organ powinien precyzyjnie wykazać czym się kierował przyjmując, iż nie zaistniały przesłanki określone w art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku. W rozważanym przypadku szczególne zastanowienie wywołuje właściwa analiza zgodności obiektu stanowiącego przedmiot postępowania z przepisami o planowaniu przestrzennym oraz brak pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Mówiąc bowiem, o przepisach z zakresu planowania przestrzennego powinniśmy brać pod uwagę zarówno te obowiązujące w dacie samowoli budowlanej, jak i te z daty orzekania przez organ administracyjny. W tej sytuacji ograniczenie się do stwierdzenia, że lokalizacja obiektu budowlanego nie narusza postanowień planu zagospodarowania obowiązującego w dacie samowoli budowlanej ale nie obowiązującego w dacie orzekania przez organ administracji nie jest wystarczające. W przypadku barku bowiem planu zagospodarowania przestrzennego organ administracji powinien dokonać oceny zgodności usytuowania obiektu budowlanego z aktualnymi uregulowaniami prawnymi. Taka analiza nie miała miejsca, a zatem przyjęta w tym zakresie ocena miała charakter dowolny i pozostawała w sprzeczności z zasadami przeprowadzania postępowania dowodowego wynikającymi z art. 7 i 77 kpa, które zobowiązują organy administracji do merytorycznego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Podobne zastrzeżenia budzić winna prawidłowość oceny co do braku wystąpienia niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych dla otoczenia. Ocenie organów administracji poddany został bowiem jedynie aspekt nasłonecznienia nieruchomości sąsiedniej. Całkowitym milczeniem pominięte zostały natomiast ewentualne uciążliwości o charakterze prawnym związane z ograniczeniami w zabudowie nieruchomości sąsiedniej w stosunku do tej, na której zlokalizowany jest przedmiotowy obiekt. Przy dokonywaniu takiej oceny punktem granicznym przesądzającym o możliwości zlokalizowania konkretnego obiektu w danym miejscu powinny być standardy przy zastosowaniu, których obiekt mógłby być zlokalizowany w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa bez niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych nieruchomości sąsiedniej. W warunkach prowadzonego postępowania legalizacyjnego podmiot będący sprawcą samowoli budowlanej nie powinien bowiem osiągnąć więcej niż mógłby uzyskać działając w granicach określonych przez przepisy prawa. W rozpatrywanej sprawie organy nadzoru budowlanego milczeniem objęły spełnienie przez przedmiotowy obiekt tych wymagań, a zatem również w tym zakresie orzekły w sposób dowolny bez odpowiedniego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. W związku z zasygnalizowanymi wyżej uchybieniami procesowymi mogącymi mieć wpływ na wynik postępowania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Z uwagi na skutki prawne, jakie mogłoby wywołać wykonanie zaskarżonej decyzji Sąd na podstawie art. 152 cytowanej ustawy stwierdził, że nie może ona być wykonana. O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji powinien przeprowadzić ustalenia w przedstawionym wyżej zakresie i od ich wyniku uzależnić dalszy przebieg postępowania.