II SA/Bd 654/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi D. O. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla M. B. z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...].MM, 2. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz D. O. kwotę [...](dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] (dalej powoływany jako "PINB"), na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), nakazał D. O. i A. P. (dawnej A. O.) – użytkownikom i jednocześnie inwestorom altany położonej na działce nr [...] na terenie Rodzinnego Ogrodu Działkowego (ROD) [...] przy ul. [...] w [...], o powierzchni zabudowy [...] m˛, przekraczającej dopuszczalną przepisami prawa powierzchnię 35 m˛, dokonanie rozbiórki przedmiotowej altany. Uzasadniając decyzję PINB wskazał, że w dniu [...] 2017 r. przeprowadzone zostały oględziny przedmiotowej altany, podczas których ustalono, że przekracza ona dopuszczalną powierzchnię zabudowy 35 m˛. Na podstawie przeprowadzonego postępowania dowodowego organ ustalił, że altana znajdująca się na działce nr [...] powstała po dniu [...] 1998 r., gdyż w tej dacie nastąpiło protokolarne przekazanie działki przez poprzedniego użytkownika D. S. (C. S. zmarł w 1997 r.), a ustalenie organu potwierdzają zeznania świadków J. J. (prezesa ROD [...] w latach ok. 1999 – 2000) i E. G. (członka zarządu i skarbnika w 1996 r., ostatnia kadencja zakończyła się w [...] 2001 r.). Jednocześnie organ wskazał, że nie podzielił twierdzeń skarżącego D. O., że przedmiotowa altana w obecnych gabarytach powstała przed 1993 r., tj. w okresie obowiązywania poprzedniej ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., gdyż skarżący na potwierdzenie tego nie przedłożył żadnych dokumentów, a zeznania ww. świadków jednoznacznie wskazują, że sporna altana powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. W tych okolicznościach PINB stwierdził, że w stanie prawnym, obowiązującym w momencie budowy spornego obiektu (podpiwniczonego, murowanego, o powierzchni zabudowy [...] m˛) na jego realizację niezbędne było uzyskanie przez inwestora pozwolenia na budowę, gdyż w okresie budowy altany art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r. dopuszczał budowę bez pozwolenia na budowę altan lub obiektów gospodarczych na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych (POD) o powierzchni zabudowy do 25 m˛ w miastach i 35 m˛ poza granicami miast oraz wysokości 5 m przy dachach stromych i 4 m przy dachach płaskich. Skoro przedmiotowy obiekt usytuowany był w granicach miasta, a jego powierzchnia znacząco przekraczała 25 m2, to zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z dnia [...] lipca 1994 r. wymagał pozwolenia na budowę. Pomimo tego inwestorzy D. O. i A. P. pozwolenia na budowę nie uzyskali, co oznacza, że powstały obiekt stanowi samowolę budowlaną. Jednocześnie PINB ustalił, że na terenie rodzinnych ogródków działkowych nie ma możliwości legalizacji obiektów przekraczających 35 m˛ powierzchni zabudowy, z uwagi na treść przepisów art. 13 i art. 2 pkt 9a ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogródkach działkowych (Dz.U. z 2014 r., poz. 40 ze zm.) w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. PINB wskazał przy tym, że postanowieniem z dnia [...] 2017 r. nakazał D. O. i A. P. przedłożyć ekspertyzę techniczną sporządzoną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności, określającą sposób doprowadzenia altany do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa, w szczególności z wymogami określonymi w art. 2 pkt 9a urod w terminie do dnia 20 kwietnia 2017 r., i że w odpowiedzi przesłana została do organu ekspertyza techniczna z dnia [...] 2017 r. sporządzona przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. K. C., w której jednoznacznie stwierdzone zostało, że w aktualnym stanie funkcjonalnym i technicznym nie ma możliwości doprowadzenia wymiarów altany do powierzchni zabudowy dopuszczalnej przepisami prawa tj. 35 m˛ i, że ze względów konstrukcyjnych nie ma możliwości zmiany kubatury altany, gdyż miałoby to wpływ na życie i zdrowie ludzkie, stąd decyzja o rozbiórce. Dlatego też, jak podkreślił organ, orzeczono nakaz rozbiórki całego obiektu budowlanego. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podniósł, że nabył działkę nr [...] wraz z byłą żoną [...] 1998 r. jako zabudowaną i, że altana wybudowana na tej działce przez poprzednika powstała w latach 1990-1992, co tym samym oznacza, że altana o obecnych wymiarach powstała przed 1 stycznia 1995 r. Zgodnie zaś z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończonych przed 1 stycznia 1995 r. Należy więc, zdaniem skarżącego, zastosować w sprawie ustawę Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. i rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego. Przepis § 44 ust. 2 przedmiotowego rozporządzenia stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altanek nieprzystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogródkach działkowych (POD). Nie było więc w tym czasie, jak stwierdził skarżący, ograniczenia wielkości altany, lecz jedynie był warunek, aby nie służyła ona do stałego zamieszkania, a skarżący nie był i nie jest zameldowany na pobyt stały w przedmiotowej altanie. Zaznaczył, że inwestor miał prawo do dysponowania nieruchomością (działką) gdyż miał zgodę Zarządu ogródków. Według skarżącego w tych okolicznościach nie ma podstaw do wydania nakazu rozbiórki czegoś, co w ówczesnym czasie powstało legalnie i nie było sprzeczne z obowiązującymi wówczas przepisami. Skarżący podniósł, że altana nabyta od poprzednich użytkowników miała te same wymiary co obecnie, a jej aktualny stan pod względem estetycznym i użytkowym nie przypomina tej, którą nabył w 1998 r. ze względu na poniesione przez skarżącego nakłady finansowe z tym związane. Wskazał również na sprzeczność zeznań świadka J. J. z zeznaniami świadka E. G. i oświadczeniem skarżącego złożonym w toku postępowania. Podkreślił też, że ze względów konstrukcyjnych – jak wynika z ekspertyzy - nie ma możliwości zmiany kubatury altany, gdyż miałoby to wpływ na życie i zdrowie ludzi, zaś stan techniczny altany nie budzi zastrzeżeń. Decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej powoływany jako "WINB") utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ II instancji wskazał, że realizacja przedmiotowej altany o wymiarach przekraczających 35 m˛ (powierzchnia zabudowy - [...]m˛), w taki sposób, iż jej wymiary przekroczyły dopuszczalną przepisami prawa powierzchnię zabudowy, spowodowała naruszenie art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Zatem przedmiotowa rozbudowa nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej, wobec której, w celu doprowadzenia jej do stanu zgodnego z prawem, organ I instancji właściwie zastosował art. 48 ww. ustawy, bowiem inwestycja została wykonana w 1998 r. W związku z tym, iż w świetle treści sporządzonej przez mgr inż. K. C. ekspertyzy nie ma możliwości doprowadzenia wymiarów altany do powierzchni zabudowy dopuszczonej przepisami prawa, tj. 35 m˛, dokonanie legalizacji przekraczającego dopuszczalne wymiary 35 m˛ obiektu było niemożliwe, dlatego też jedynym sposobem doprowadzenia zaistniałej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem w związku z treścią ww. ekspertyzy okazało się orzeczenie o rozbiórce całego obiektu budowlanego. WINB stwierdził również, że zebrany materiał dowodowy, w tym zeznania świadków J. J. i E. G. wskazują, iż sporna altana powstała po dniu [...] 1998 r., tj. po protokolarnym przekazaniu działki przez poprzedniego użytkownika. W stanie prawnym obowiązującym w dacie realizacji obiektu, zgodnie z art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane roboty budowlane można było rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Zgodnie zaś z art. 29 ust. 1 pkt 6 i art. 30 ww. ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga m.in. budowa altan na działkach POD o powierzchni zabudowy do 25 m˛ w miastach, a ponadto nie było wymagane wcześniejsze dokonanie zgłoszenia. Tym samym, jak zaznaczył WINB, nie można uznać stanowiska skarżącego, że altana powstała - w obecnych gabarytach - przed 1993 r. Ponadto WINB wskazał, że choć ustawa Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. nie dopuszczała przepisów wprost wskazujących na dopuszczalne wymiary altan w POD, to jednak § 44 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w POD, co należy rozumieć jako konieczność zachowania niewielkich rozmiarów takich obiektów. WINB wyjaśnił również, że ustawa z dnia 6 maja 1981 r., o pracowniczych ogrodach działkowych (Dz.U. z 1981 r., Nr 12, poz. 58) powołała Polski Związek Działkowców (PZD), który nadzorował działalność POD na terenie całego kraju. Wówczas wprowadzono regulamin POD uchwalony przez Krajową Radę PZD w dniu 29 października 1981 r., który w § 45 stanowił, iż powierzchnia altany w obrysie ścian zewnętrznych nie może przekraczać 20 m˛ w ogrodach znajdujących się w granicach miast oraz 35 m˛ w ogrodach poza ich granicami. Wymiary podwyższono przepisami § 68 regulaminu POD uchwalonego przez Krajową Radę PZD w dniu 25 listopada 1986 r., gdzie zapisano, iż altana w POD w ogrodzie miejskim może mieć powierzchnię do 25 m˛, zaś w ogrodach podmiejskich 35 m˛. Dopiero zmianą dokonaną przez art. 57 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2176), w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obowiązującą od 19 stycznia 2014 r.) wprowadzono możliwość realizacji altan i obiektów gospodarczych na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m˛ oraz wysokości do 5m przy dachach stromych i do 4m przy dachach płaskich. Na powyższą decyzję skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy. Domagając się uchylenia obu wydanych w sprawie decyzji skarżący zarzucił naruszenie: - 48 w zw. z art. 103 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędne zastosowanie i orzeczenie rozbiórki altany, w sytuacji gdy z ustaleń faktycznych wynika, że jej budowa została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., tj. w latach 1990-1992, a nabycie działki przez skarżącego miało miejsce w dniu [...] 1998 r., co tym samym oznacza, że w sprawie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane i rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego, - § 44 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy z ustaleń faktycznych wynika, że budowa altany została zakończona przed 1 stycznia 1995 r., tj. w latach 1990-1992, a nabycie działki przez skarżącego miało miejsce w dniu 20 czerwca 1998 r., zaś ówczesne przepisy nie wymagały pozwolenia na budowę altanki nieprzystosowanej do stałego zamieszkiwania na działkach POD i nie było w tamtym czasie nawet ograniczeń co do wielkości altanki na terenie POD, lecz jedynym warunkiem było to, iż obiekt taki nie mógł służyć do stałego zamieszkania, skarżący zaś nie jest zameldowany w spornej altanie, - art. 7, art. 77 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zebranym materiałem dowodowym, z którego wynika, że budowa altany została zakończona na pewno przed 1 stycznia 1995 r., a dokładnie została ona wykonana w latach 1990-1992, zaś nabycie działki przez skarżącego miało miejsce w dniu [...] 1998 r., co miało istotny wpływ na wynik w sprawie, a zwłaszcza na zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego, które w okresie powstania przedmiotowej altany nie przewidywały obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a tym samym ewentualnej rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej powoływanej jako "ppsa"), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji nie ustaliły stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z prawem i tym samym wystarczający do dokonania prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej sprawy. W sprawie nie było sporne, że skarżący nie posiada pozwolenia na budowę przedmiotowej altany. Zasadniczą sporną kwestią w niniejszej sprawie było ustalenie daty powstania obecnie istniejącej altany na działce nr [...] na terenie ROD [...] przy ul. [...] w [...], o powierzchni zabudowy [...] m˛, a w konsekwencji reżimu prawnego mającego zastosowanie do oceny legalności przedmiotowego obiektu oraz weryfikacji możliwość jego legalizacji. Orzekające w sprawie organy stwierdziły, że sporna altana o obecnych rozmiarach zrealizowana została pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r., co oznacza że wykonana została ona w warunkach samowoli budowlanej, natomiast skarżący podnosił, że altana ta powstała pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1974 r. i, że tym samym nie było wymagane posiadanie pozwolenia na budowę tej altany. Oceniając zgodność z prawem decyzji orzekających w sprawie organów oraz prawidłowość przyjętej dla ich uzasadnienia argumentacji, w ramach której organy zweryfikowały legalność spornej inwestycji w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1994 r. wskazać należy, że przepis art. 103 ust. 1 obowiązującej w dniu podjęcia zaskarżonej decyzji ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., dalej powoływanej jako "Pb") stanowi, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie zaś z ust. 2 art. 103 ww. ustawy przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne; do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Z przytoczonych regulacji wynika więc, że od dnia wejścia w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r., którą uchylono Prawo budowlane z 1974 r. (art. 107 ust. 1), tj. od dnia 1 stycznia 1995 r. (art. 108), należy stosować nowe regulacje prawne, poza wyjątkiem określonym w art. 103 ust. 2, obligującym do stosowania przepisów dotychczasowych tj. Prawa budowlanego z 1974 r. Wyjątek objęty hipotezą art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. ma zastosowanie zaś wyłącznie do sytuacji, gdy obiekt budowlany został wybudowany (lub w stosunku do którego wszczęto postępowanie administracyjne) przed dniem 1 stycznia 1995 r. bez wymaganego pozwolenia na budowę (art. 48) i nie obejmuje pozostałych rodzajów samowoli budowlanej. Na zasadzie wskazanego przepisu intertemporalnego należy zatem stosować stare regulacje prawne do zastanych w dniu wejścia w życie nowej ustawy stanów, wypełniających hipotezę art. 48, a zatem do samowoli budowlanych w rozumieniu art. 48, czyli budowy obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę. Istotą regulacji zawartej w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r. wyraża się w tym, aby do samowoli budowlanej popełnionej w warunkach opisanych w tym przepisie, nie stosować art. 48 tej ustawy, ale regulacje zawarte w przepisach Prawa budowlanego z 1974 r., które miały charakter łagodniejszy dla sprawcy takiej samowoli. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego nie określiły jednoznacznie terminu powstania spornej altany. Organ I instancji stwierdził, że miało to miejsce po dniu [...] 1998 r., gdyż w tej dacie nastąpiło protokolarne przekazanie działki przez poprzedniego użytkownika D. S. skarżącemu, a poczynione ustalenie potwierdzają zeznania dwóch świadków -J. J. i E. G. (byłego prezesa i członka zarządu ROD [...]). Organ II instancji podtrzymał w tym zakresie stanowisko organu I instancji, stwierdzając jednak również w decyzji, że inwestycja została wykonana w roku 1998. Organy obu instancji w ramach powoływanej argumentacji wskazywały także na stan prawny obowiązujący w momencie budowy spornego obiektu, nie określając przy tym wyraźnie, jaki to jest moment. Jedynie z okoliczności przywoływania w tym kontekście przepisu art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy Prawo budowlanie z 1994 r. oraz wskazywania na dopuszczalną powierzchnię zabudowy altan na działkach w POD – do 25 m˛ w miastach, można wnioskować, że chodzi o okres do dnia 10 lipca 2003 r. (a więc do zmiany Prawa budowlanego i uregulowania zagadnienia budowy altan w POD w art. 29 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlanie z 1994 r.). Powyższe wskazuje, zdaniem Sądu, nie tylko na brak jednoznacznego określenia przez organy terminu powstania spornej altany, ale również na niejasność i niekonsekwencję wypowiedzi organów co do przyjętej przez organy daty realizacji obiektu, skoro raz wskazują one, że miało to miejsce po dniu [...] 1998 r. nie określając daty końcowej realizacji obiektu, innym razem że inwestycja została wykonana w roku 1998, a w jeszcze innym fragmencie wskazuje się na moment budowy spornego obiektu poprzez odwołanie się do przepisu obowiązującego od dnia 1 stycznia 1995 r. do dnia 10 lipca 2003 r. Zauważyć należy, że w ustawie Prawo budowlane z 1994 r. dokonywane były zmiany przepisów regulujących problematykę budowy altan w pracowniczych i rodzinnych ogrodach działkowych. Na podstawie wypowiedzi organów odnośnie terminu powstania spornej altany można jedynie jednoznacznie stwierdzić, że orzekające organy stwierdziły, że przedmiotowa altana powstała pod reżimem ustawy Prawo budowlane z 1994 r. oraz, że organy oparły to stwierdzenie na podstawie dokumentu w postaci protokołu przekazania działki przez poprzedniego użytkownika D. S. skarżącemu oraz w oparciu o zeznania dwóch świadków - J. J. i E. G.. W ocenie Sądu na podstawie wskazanych dowodów, na które powołały się orzekające w sprawie organy, nie można poczynić jednak niebudzących wątpliwości ustaleń co do momentu powstania spornego obiektu o wymiarach przekraczających dopuszczalną przepisami prawa powierzchnię zabudowy, jak i reżimu prawnego mającego zastosowanie do oceny legalności przedmiotowego obiektu. Po pierwsze podkreślić należy, że data protokolarnego przekazania działki przez poprzedniego użytkownika skarżącemu nie ma znaczenia dla ustalenia daty powstania altany, skoro w protokole przekazania w ogóle nie mówi się o obiekcie istniejącym na przekazywanej działce. Odnośnie natomiast zeznań świadka E. G. wskazać należy, że świadek ten, jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy protokołu przesłuchania z dnia [...] 2017 r., zeznał na początku przesłuchania, że jest po udarze mózgu i nie wszystko pamięta. Istotnym jest także, że świadek ten w złożonych zeznaniach odniósł się wyłącznie do wyglądu altany użytkowanej przez poprzednich użytkowników, stwierdzając iż była to "klitka", której wymiarów nie potrafi określić. Niemniej jednak nie wyjaśnił co rozumie przez słowo klitka, nie został też dopytany przez osobę przesłuchującą, jaka wielkość obiektu oznacza dla świadka klitkę. W protokole przesłuchania nie ma też żadnej informacji czy świadek widział aktualny wygląd altany, czy okazane zostały mu jej zdjęcia i czy użyte przez świadka słowo klitka zostało sformułowane w kontekście obecnie istniejącej altany. Co istotne w złożonych zeznaniach świadek w ogóle nie odnosi się do obecnie istniejącej altany (jej wyglądu, rozmiaru, kształtu), a jedynie do altany użytkowanej przez poprzednich użytkowników. W tych warunkach w ocenie Sądu brak jest wystarczających podstaw do uznania, że z zeznań tych wynika, iż sporna altana powstała po protokolarnym przekazaniu działki skarżącemu, skoro świadek w ramach złożonych zeznań nie ustosunkował się i nie odniósł swoich spostrzeżeń do spornej altany (stanowiącej przedmiot postępowania), lecz jedynie do altany poprzednich użytkowników. Oznacza to, że w sprawie w rzeczywistości mamy do czynienia z jednym dowodem tj. zeznaniami świadka J. J., w których wskazane zostało, że w dacie przekazania działki skarżącemu altana znajdująca się na działce nr [...] wyglądała zupełnie inaczej – była drewniana i miała gipsowe ściany. [...] również z zeznań tego świadka nie wynika, skąd czerpie wiedzę co do wyglądu obecnej altany, tj. czy jest użytkownikiem jednej z dziełek w ROD [...] i stąd ma wiedzę w tym zakresie, czy zostały mu okazane zdjęcia spornej altany, czy też odnosi się on do wyglądu altany, kiedy był jeszcze prezesem ROD [...]. Należy również zaznaczyć, że świadek w ogóle w złożonych zeznaniach nie odniósł się do rozmiaru obecnej altany oraz altany użytkowanej przez poprzedników skarżącego. Tymczasem to kwestia wymiaru altany, stanowiła podstawę do stwierdzenia przez organy samowoli budowlanej. W tym stanie rzeczy, zdaniem Sądu, na podstawie zeznań wskazanych świadków nie można jednoznacznie stwierdzić momentu powstania przedmiotowej altany. W związku z tym, iż w sprawie analizowana przez organy była okoliczność powstania na działce nr [...] innej altany niż altana istniejąca przed protokolarnym przekazaniem działki nr [...] skarżącemu, celem prowadzonego postępowania dowodowego, w tym przesłuchania ww. świadków, powinno być skonfrontowanie altany użytkowanej przed protokolarnym przekazaniem działki skarżącemu, z altaną stanowiącą przedmiot kontrolowanego postępowania administracyjnego, celem ustalania czy to skarżący dokonał realizacji obecnie istniejącej altany z przekroczeniem dopuszczalnej przepisami prawa powierzchni zabudowy. Realizacja tego celu wymagała porównania, skonfrontowania tychże altan. Koniecznym zatem było odniesienie się ww. świadków w ramach składanych zeznań również do obecnie istniejącej altany i jej rozmiarów. Tego jednak w sprawie zabrakło, co oznacza, że złożone zeznania nie są wystarczająco precyzyjne by oprzeć na nich jednoznaczne, niebudzące wątpliwości ustalenia co do daty powstania spornej altany i niewątpliwego stwierdzenia, iż powstała ona pod rządami ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Okolicznością spójną w obu zeznaniach świadków jest twierdzenie, że skarżący występował z projektem altany o zgodę na jej realizację do Zarządu ogródków działkowych w latach ok. 1998 – 1999. To jednak jest niewystarczające do uznania, że zrealizował on sporną altanę, zważywszy, że w aktach sprawy jest rysunek altany na którym widnieje zapis zgoda zarządu, do którego odniósł się świadek J. J., wskazując że widnieje na nim data [...] 1998 r., a więc daty przed protokolarnym przekazaniem działki skarżącemu. Należy zauważyć, że w sprawie orzekające organy nie ustaliły także aktualnego miejsca zamieszkania A. P. i nie przesłuchały jej na okoliczność terminu realizacji spornej altany, tymczasem mogła mieć ona wiedzę w tym zakresie. Pomimo, że w stosunku do A. P. orzeczony został także nakaz rozbiórki spornej altany, nie została jej doręczona skutecznie żadna korespondencja w sprawie, gdyż organy wysyłały ją na adres ROD "[...]" przy ul. [...] w [...] - działka nr [...], tymczasem z akt sprawy wynika, że A. P. rozwiodła się ze skarżącym i w rzeczywistości od długiego czasu nie użytkuje spornej altany. Z rozstrzygnięć orzekających w sprawie organów nie wynika też czy w sprawie ustalono wszystkich użytkowników sąsiednich działek, którzy mogliby mieć wiedzę na temat terminu i okoliczności realizacji spornej altany. Zdaniem Sądu wskazane wątpliwości i niejasności związane z ustaleniem momentu powstania przedmiotowej altany, a wynikające z nieprecyzyjnych zeznań ww. dwóch świadków, nie przesłuchania żony skarżącego i ewentualnie innych użytkowników sąsiednich działek oraz braku dowodów z dokumentów dotyczących powstania spornej altany, mają istotne znacznie w sprawie, w świetle treści przytoczonego powyżej przepisu art. 103 ust. 2 pb. Nie można bowiem oceniać legalności wykonanych robót budowlanych, bez poczynienia jednoznacznych i niebudzących wątpliwości ustaleń faktycznych co do zrealizowanych robót budowlanych oraz w oderwaniu od norm prawa materialnego i stawianych przez nie wymogów, które są zróżnicowane w zależności od rodzaju, miejsca i czasu zrealizowanego obiektu, jak nieprawidłowo uczyniły to organy obu instancji. Jak wykazano to powyżej, przepisy Prawa budowlanego przewidują możliwość konkretyzacji wzajemnych uprawnień i obowiązków stron stosunku administracyjnego w zależności od charakteru i wymogów stawianych w danym reżimie prawnym określonym robotom budowlanym. Uzależniają one również określone konsekwencje prawne w zależności od reżimu prawnego (Prawo budowlane z 1974 r. lub 1994 r.), któremu określone roboty budowlane podlegają. To natomiast uwarunkowane jest poczynieniem jednoznacznych i prawidłowych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę subsumpcji pod określone normy prawna materialnego. W niniejszej sprawie takich ustaleń faktycznych, jak wykazano, zabrakło. Tymczasem w reżimie prawnym istniejącym pod rządami Prawa budowlanego z 1974 r. i 1994 r. obowiązywały inne regulacje prawne dotyczące kwestii realizacji bez pozwolenia na budowę altan w pracowniczych (następnie rodzinnych) ogródkach działkowych. W świetle unormowań ustawy Prawo budowlane z 1994 r. (zmienianych w trakcie jej obowiązywania) dotyczących wymiarów altan w POD i ROD niewymagających uzyskania pozwolenia na budowę, wskazać należy, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altan na działkach w pracowniczych (rodzinnych) ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 25 m˛ w miastach, następnie altan na działkach w rodzinnych ogrodach działkowych o powierzchni zabudowy do 35 m˛, a aktualnie altan działkowych, o których mowa w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, tj. wolno stojących budynków rekreacyjno-wypoczynkowych lub innych obiektów budowlanych spełniający taką funkcję, położonych na terenie działki w rodzinnym ogrodzie działkowym, o powierzchni zabudowy do 35 m˛. W przypadku natomiast ustawy Prawo budowlane z 1974 r. brak było regulacji określającej kwestię braku wymogu uzyskania pozwolenia na budowę na realizację altan na działkach w POD. Rodzaje robót budowlanych zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, w tym i te dotyczące realizacji altan w POD, regulowało rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz.U. Nr 8, poz. 48), które w § 44 ust. 2 pkt 1 stanowiło, że pozwolenia na budowę nie wymagała budowa altanek nie przystosowanych do stałego zamieszkania na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych. W tym stanie rzeczy rację ma skarżący, że ani ustawa Prawo budowlane z 1974 r., ani też wskazane rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. nie zawierały przepisów określających powierzchnię zabudowy altan, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, a ówczesny prawodawca uzależnił budowę altan w POD bez uzyskania pozwolenia na budowę jedynie od wymogu aby nie były one przystosowane do stałego zamieszkania, co nie należy utożsamiać wyłącznie z niewielkim rozmiarem obiektu. Jednocześnie podkreślić należy, że regulamin POD nie stanowi źródła prawa powszechnie obowiązującego, lecz akt wewnętrznie obowiązujący, i jako taki nie może być samoistną podstawą rozstrzygnięć organów, ani też źródłem nakładania obowiązków przez organy administracji publicznej. Poza sporem jest, że ustaleń czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną w rozumieniu art. 48 pb, dokonuje się na podstawie przepisów z daty jej dokonania. Wobec tego nie znając tej daty nie można stwierdzić, czy altana stanowi samowolę budowlaną, tj. obiekt wybudowany bez wymaganego pozwolenia na budowę, czy też nie. Podkreślić przy tym należy, że orzekające organy oparły rozstrzygnięcia o rozbiórce altany na stanowisku, że w spawie mamy do czynienia z samowolą budowlaną z uwagi na przekroczenie przez obiekt powierzchni zabudowy, którego realizacja nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę oraz na ustaleniu, że brak jest możliwości legalizacji takiego obiektu. Zauważyć jednak należy, że w stanie prawnym obowiązującym przed wejściem w życie ustawy Prawo budowlane z 1994 r. przepisy powszechnie obowiązującego prawa, inaczej niż w przypadku ustawy Prawo budowlane z 1994 r., nie wiązały kwestii wymogu uzyskania pozwolenia na budowę altany w POD z określoną powierzchnią zabudowy altany, lecz jedynie przystosowaniem jej do stałego zamieszkania. Ponadto inne były warunki legalizacji samowoli budowlanej pod rządami Prawa budowlanego z 1994 r. i z 1974 r. W tych więc okolicznościach data realizacji spornej altany ma zasadnicze znaczenie dla podstawy prawnej rozstrzygnięcia orzekającego rozbiórkę tego obiektu. Stosownie bowiem do art. 103 ust. 2 pb przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy - do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Wskazany art. 48 pb dotyczy obiektów budowlanych wybudowanych bez pozwolenia na budowę. Jeżeli zatem sporna altana została wybudowana przed 1 stycznia 1995 r., to należało stosować ustawę Prawo budowlane z 1974 r. Przepisy nowej ustawy, po które sięgnęły organy w niniejszej sprawie, mogłyby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby budowa altany została dokonana po 1 stycznia 1995 r. Data realizacji przedmiotowej altany jest więc okolicznością mającą znaczenie dla rozstrzygnięcia i dlatego trzeba tę datę ustalić na tyle precyzyjnie, by w sposób wolny od jakichkolwiek wątpliwości można było zastosować właściwe przepisy. Stosowanie prawa nie może bowiem być uzależnione od stopnia prawdopodobieństwa lub domysłów czy przypuszczeń organu, lecz musi bazować na pewności co do okoliczności rozstrzyganego stanu faktycznego. Z punktu widzenia zasady legalizmu, pełniącej fundamentalną rolę w państwie prawa, nie jest rzeczą obojętną, jakie przepisy się stosuje, oddziałując władczo na prawa i obowiązki stron. W przeciwnym razie to cel, jaki organ zamierza osiągnąć, dominowałby nad prawem ograniczającym swobodę organu do ściśle zakreślonych reguł postępowania, i wręcz determinowałby wybór podstawy prawnej działania organu. Instytucja prawa budowlanego jaką jest nakaz rozbiórki obiektu zrealizowanego bez pozwolenia na budowę, jest najbardziej radykalną i dotkliwą dla inwestora sankcją za dokonanie samowoli budowlanej. Sankcja ta winna więc być stosowana jedynie w sytuacji poczynienia niebudzących wątpliwości ustaleń co do wszystkich istotnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. Ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy nie mogą się więc opierać na niejasnych, nieprecyzyjnych i budzących wątpliwości dowodach dotyczących przede wszystkim momentu realizacji obiektu, jako okoliczności determinującej reżim prawny mający zastosowanie w sprawie, w oparciu o który należy weryfikować, czy mamy do czynienia z samowolą budowlaną i jakie są warunki ewentualnej jej legalizacji. Przepis regulujący instytucję rozbiórki obiektu budowlanego jest przepisem o charakterze zamkniętym, musi więc być interpretowany literalnie, a nie rozszerzająco, zaś wszelkie wątpliwości interpretacyjne należy rozstrzygać na korzyść inwestora. Tak samo też decyzja administracyjna wydana na podstawie takiego przepisu nie może zawierać elementów niedookreślonych, niejasnych i uogólnień. Decyzja wraz z uzasadnieniem powinna więc jednoznacznie i precyzyjnie wskazywać stronie przyjęte przez organy, na podstawie niebudzącego wątpliwości materiału dowodowego, istotne ustalenia faktyczne i prawne, determinujące sankcję w postaci nakazu rozbiórki. W sprawie, jak wykazano, takich jasnych i niewątpliwych ustaleń zabrakło, co stanowi istotne naruszenie przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3, art. 11 i art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), a czego konsekwencją, mającą wpływ na wynik sprawy, jest naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 103 § 2 pb. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów wyroku. Organy ponownie rozpoznając sprawę zgromadzą materiał dowodowy niebudzący wątpliwości i niejasności co do momentu powstania spornej altany (w tym ustalą wszystkich potencjalnych świadków – użytkowników sąsiednich i pobliskich altan - mogących mieć wiedzę co do terminu i okoliczności realizacji spornej altany, których to przesłuchają w sprawie, ustalą adres i przesłuchają żonę skarżącego na okoliczność terminu realizacji spornej altany, przesłuchają świadków J. J. i E. G. w sposób, który zapewni konfrontację aktualnego rozmiaru i wyglądu altany z wiedzą świadków co do altany użytkowanej przez poprzedników skarżącego) oraz w sposób jednoznaczny i konsekwentny wypowiedzą się co do ustalonej daty realizacji tego obiektu i sposobu jego realizacji (czy jest to budowa, rozbudowa, przebudowa). Precyzyjnie określą także reżim prawny pod rządami, którego została zrealizowana przedmiotowa altana, na którego podstawie ustalą, czy stanowi ona samowolę budowlaną i jakie są warunki jej legalizacji. Organy wezmą również pod uwagę, że nie każdy obiekt, który powstanie na terenach ogrodów działkowych stanowi altanę. Poza bowiem wymiarem obiektu, istotna jest także funkcja i charakter obiektu, jego forma, gabaryty, konstrukcja oraz to z jakiego materiału został zbudowany. W konsekwencji należy przyjąć, że każdy obiekt zrealizowany na terenie ogrodu działkowego i nie zwolniony ustawą od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podlega wszelkim rygorom przewidzianym w prawie budowlanym, łącznie z możliwością wydania przez organ nadzoru budowlanego orzeczenia o rozbiórce. Koniecznym w sprawie jest również, jak zaznaczono powyżej, ustalenie adresu zamieszkania A. O. i zapewnienie jej możliwości udziału w sprawie, jako stronie postępowania. Obowiązkiem organu jest - w postępowaniu wszczynanym z urzędu - ustalenie prawidłowego adresu strony, w celu dokonywania doręczeń korespondencji w toku postępowania. W sprawie tego zabrakło, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad doręczania pism organu uregulowanych w art. 39-49 kpa w zw. z art. 28 kpa, a w konsekwencji prawa strony postępowania do udziału we wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a i c w zw. z art. 135 ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji WINB z dnia 4 kwietnia 2018 r. oraz poprzedzającej ją decyzji PINB z dnia 12 lutego 2018 r. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenie Ministra sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).