II SA/Bd 655/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia [...] Sędziowie WSA: Sędzia [...] Sędzia [...] Protokolant [...] po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu [...] października 2008r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] maja 2008 r., nr [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz R. P. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Bd 655/08 Uzasadnienie Prezydent Miasta B. decyzją [...]z dnia [...]r. na podstawie art. 54, art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 i 4 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) oraz art. 104 kpa odmówił B. i R. P. wydania na ich wniosek z dnia 27 września 2004 r. decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego na działce nar 2/2 obręb 291 przy ul. O. w B. Uzasadniając decyzje wskazano, że przedmiotowa działka usytuowana jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego i zgodnie z rozporządzeniem nr 11 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego z 9 czerwca 2005 r. (Dz. Urzęd . Woj. Kuj. – Pom. nr 72, poz. 1375) na takim terenie zakazuje się lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybnej. Natomiast zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Odwołanie od tej decyzji złożył R. P. zarzucając naruszenie art. 6-9 Kpa, kwestionując ustalenie dot. położenia przedmiotowej działki w Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] (...) na podstawie art. 1 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 138 § 1 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 5 ww. ustawy z 27 marca 2003 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu przeprowadzone postępowanie wyjaśniające – analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych, doprowadziło do ustalenia, że działka nr 2/2 obręb 291 przy ul. O. w B. jest usytuowana w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego, utworzonego rozporządzeniem Wojewody Bydgoskiego Nr 9/91z dnia 14 czerwca 1991 r. w sprawie utworzenia 22 Obszarów Chronionego Krajobrazu w województwie bydgoskim. Prezydent Miasta B. dokładnie zbadał okoliczności faktyczne sprawy i w przekonujący sposób wykazał, że planowana inwestycja znajduje się w obszarze chronionego krajobrazu, włączając do akt administracyjnych sprawy uwierzytelnione kopie mapy z naniesionymi granicami Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego, z legendą zawierającą oznaczenie znaków graficznych oraz z naniesioną jednocześnie lokalizacją planowanej inwestycji. Wskazano także, że przepis art. 73 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902 z późn. zm.) zobowiązuje organ prowadzący postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy do uwzględnienia w decyzji o warunkach zabudowy ograniczeń wynikających z ustanowienia obszaru chronionego krajobrazu. Zgodnie z rozporządzeniem Nr 11 Wojewody [...]z dnia 9 czerwca 2005 r. na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego zakazuje się m.in. lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej i rybackiej. Zakazy obowiązujące na tym obszarze wynikają z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.), a możliwości zastosowania odstępstw dla wymienionych zakazów, wyrażone w art. 24 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, dla przedmiotowej inwestycji nie mają zastosowania. Wskazano, że w załączniku graficznym Nr 1 do zaskarżonej decyzji wkreślono obowiązująca linię nowej zabudowy wyznaczoną zgodnie z przepisami odrębnymi, tj. w odległości 100 m od linii brzegowej rzeki Brdy. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy znalazła się w całości poza obowiązującą linią zabudowy co czyni zamierzenie inwestycyjne niezgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja Kolegium została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy przez R. P. W skardze ponowiono zarzuty podnoszone w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta B. Skarżący wskazał także na fakt uzyskania przez właściciela sąsiadującej, identycznie usytuowanej w stosunku do brzegu rzeki Brdy nieruchomości decyzji ustalającej warunki zabudowy dla budowy domu jednorodzinnego (znak: [...]z dnia [...]r.) oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch domów jednorodzinnych (znak: [...]z dnia [...]r.). Zdaniem skarżącego takie zachowanie organu świadczy o różnym traktowaniu petentów. Skarżący zakwestionował także zasadność rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o rozporządzenie nr 9/91 Wojewody Bydgoskiego. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji wnosząc o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oczywiste, że chodzi o przepisy prawa obowiązującego w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto, stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując sprawę w świetle powyższych kryteriów, stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W rozpoznawanej ponownie sprawie głównym zarzutem skarżącego jest nadal to, że planowana inwestycja, wbrew stanowisku organu, nie jest położona w Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego ustanowionego wskazanymi decyzjami i przepisami rozporządzenia Wojewody. W związku z tym należy zauważyć rzecz skądinąd oczywistą, że na potrzebę oraz konieczność dokładnego, precyzyjnego wręcz ustalenia przebiegu granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego zwrócił już uwagę w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w swoim poprzednim wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. – II SA/Bd 322/07. Mimo podjęcia przez organ kroków zmierzających do uzupełnienia materiału dowodowego w kierunku wskazanym w powyższym wyroku, rozpoznając skargę Sąd nadal nie był w stanie ocenić, czy wydanie decyzji negatywnej było zgodne z art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc czy wydanie decyzji pozytywnej naruszałoby ten przepis. W chwili wydania zaskarżonej decyzji obwiązywała (zresztą obwiązuje i nadal) ustawa z 16 kwietnia 2005 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 680). Na podstawie art. 23 ust. 2 tej ustawy Wojewoda Kujawsko – Pomorski wydał w dniu 9 czerwca 2005 r. rozporządzenie Nr 11 w sprawie obszaru chronionego krajobrazu, na które powołano się w zaskarżonej decyzji. Paragraf drugi tego rozporządzenia stanowi, że wykaz obszarów chronionego krajobrazu z określeniem ich nazwy, położenia obszaru ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemu zawarte zostały w załączniku do tego rozporządzenia. Treść tego załącznika została określona rozporządzeniem nr 9/2007 Wojewody Kujawsko-Pomorskiego zmieniającego rozporządzenie Nr 11 z 9 czerwca 2005 r. w sprawie obszaru chronionego krajobrazu (Dz. Urzęd. Woj. Kuj. Pom. Nr 120, poz. 1781). Obowiązywało ono – co uszło uwadze obu organów- już w chwili wydania zaskarżonej decyzji jak i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Pkt 5 załącznika poświęcony został Obszarowi Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego. Obszar ten stanowi ekosystem wodny i leśny. Położony jest na terenie Gminy: Gostycyn, Koronowo, Lubiewo, Osielsko, Pruszcz, Siecienko. Obejmuje Miasto Bydgoszcz, Powiat: bydgoski, tucholski i świecki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w poprzednim wyroku z dnia 19 czerwca 2007 r. dotyczącym niniejszej sprawy wyraził pogląd, że "Z przepisu tego nie wynika, że granice administracyjne gmin, powiatów i miasta wyznaczają w całości granice obszaru chronionego krajobrazu". Przypomnieć zaś należy, że skarżący już w poprzednim postępowaniu podniósł, że dla innych inwestycji w bliskim sąsiedztwie jego nieruchomości ten sam organ wydał wskazane przez skarżącego z datą i sygnaturą decyzje ustalające warunki zabudowy. W tej sytuacji organ zobowiązany był do dołożenia szczególnej staranności przy wydawaniu decyzji w niniejszej sprawie, tak aby przekonać skarżącego co do trafności negatywnej dla niego decyzji. Podkreślenia wymaga, że właściwe zastosowanie powołanej zasady nie powinno ograniczać się np. jedynie do odesłania do przepisów ustawy, ale powinno wyrażać się we wnikliwym rozważeniu argumentacji strony oraz w przedstawieniu stronie okoliczności faktycznych, których udowodnienie będzie miało wpływ na wynik sprawy. W szczególności organ w ogóle nie rozważył potrzeby przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. W tym miejscu należy wskazać na treść art. 89 § 1 i § 2 kpa zawierającego przesłanki do przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie zaś z art. 75 § 1 kpa jako dowód należy dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być także opinie biegłych oraz oględziny. Ustalając przebieg granicy Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego organ wskazał na rozporządzenie Wojewody Bydgoskiego nr 9/91 z dnia 14 czerwca 1991 r. Przebieg granicy opisano w załączniku do tego rozporządzenia w sposób następujący: "Granica rozpoczyna się na północy z miejsc. Gostycyn, skąd biegnie na E, wzdłuż pd. granicy otuliny Tucholskiego Parku Krajobrazowego - do Bysławka. Stąd drogą umocnioną do Klonowa. Wzdłuż torów PKP/Więcbork- Terespol/ ok. 1,2 km, a następnie na S po wsch. brzegu Jez. Suskiego drogami okolnymi do wsi Sucha, następnie na S wschodnim skrajem wsi Cierplewo do Glinek. Około 1.5 km na południe od Glinek granica skręca na E włączając obręb obszaru tzw. Las Świekatowski. Omijając wsch. brzeg Jez. Zamkowego granica biegnie na SE w kierunku Serocka, skręca najpierw na SW, potem S i omijając Nw. Jasiniec w odległości ok. 1 km na południe od wsi biegnie równolegle do drogi umocnionej Tuszyny - Serock w kierunku SW. Po przekroczeniu drogi Koronowo- Włóki granica biegnie koło Leśn. Nowy Mostek, przez Bożenkowo Drugie (Ostrowo) i Bożenkowo do Łach granicy obszaru "14",którą na S, poczym po półn. stronie kolejowych zakładów naprawczych ok. 1 km na SW, a następnie na N. Granicą północną miasta do rz. Brdy, która na S ul. Opławiecką do drogi kołowej Bydgoszcz – Koronowo. Wspomnianą drogą przez Tryszczyn, Gościeradz do Koronowa. Stąd ok. 1 km na E, a następnie siecią dróg polnych zach. skrajem masywów leśnych ok. 6 km na NW/na wschód od NW Gworu/, k/PGR Iwiekowo dalej na NW, a następnie SW, aż do torów PKP Pruszcz- Bagienica - Koronowo. Wzdłuż torów ok. 0,5 km na NW i następnie na N i NE. pd.-wsch. granicą obszaru "13", przez Kadzionkę, w odl. ok. 1.5 km na wschód od Mąkowarska, wsch. granicą obszaru "9" przez Pruszcz do drogi kołowej w kierunku Gostycyna, którą do połączenia z pkt. wyjścia." Pomijając filologiczne zastrzeżenia dotyczące języka, użytych słów, braku w niektórych zdaniach nawet orzeczenia itd., należy zauważyć konfrontując ten opis z mapami, że w dołączonych do akt mapach brak wszystkich odniesień geograficznych, o których mowa w opisie. Oczywiście Sąd spostrzegł skądinąd zrozumiałe zastrzeżenie zawarte w piśmie Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody z dnia 28 września 2007 r. o przesłaniu z racji rozmiarów tylko fragmentu mapy. Chodzi jednak o to, że w nadesłanych mapach brak m.in. oznaczeń położenia "kolejowych zakładów naprawczych" czy też wymienionych (z dużej litery - co sugeruje że jest to nazwa miejscowości) Łach. Bez tych oznaczeń (i innych zawartych w słownym opisie) nie można zweryfikować zarzutu skarżącego o błędnym wykreśleniu granic i błędnym umieszczeniu jego nieruchomości w Obszarze Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego. Organy administracji podejmując decyzję administracyjną w sprawie warunków zabudowy związane są wymogami procedury administracyjnej w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Muszą w związku z tym przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa) i są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Powinny ponadto w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa, art. 80 kpa) dopuszczając jako dowód wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygniecie zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organy obydwu instancji dopuściły się naruszenia przede wszystkim art. 7 kpa, a w konsekwencji również pozostałych, wymienionych wyżej, reguł procesowych w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z przywołanym powyżej art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W tym stanie rzeczy uznając, że doszło do naruszenia ww. przepisów postępowania co mogło mięć istotny wpływ na wynik sprawy – Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy na podstawie art. 145 §1 pk1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił (pkt 1 sentencji wyroku) zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...]r. nr[...]. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku oparto na art. 152 tej ustawy, a w pkt 3 – na art. 200 w zw. z art. 211 przywoływanej ustawy. Prowadząc ponownie postępowanie organ uwzględni wszystkie powyższe oceny i wskazania co do dalszego postępowania, które po myśli art. 153 ww. ustawy z 30 sierpnia 2002 r. są dla organu wiążące. W szczególności organ przeprowadzi rozprawę administracyjną m.in. z udziałem skarżącego i innych osób dysponujących odpowiednią wiedzą celem ustalenia przebiegu granic Obszaru Chronionego Krajobrazu Zalewu Koronowskiego. W zależności od ustaleń rozważy możliwości i potrzebę przeprowadzenia innych dowodów (np. oględzin). Zapozna się także z decyzjami wskazanymi przez skarżącego dot. warunków zabudowy sąsiednich nieruchomości analizując przyczyny ich pozytywnej dla wnioskodawców treści. Dopiero przeprowadzenie postępowania przy pełnym poszanowaniu wskazanych przepisów i zasad oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwoli wydać decyzję spełniającą zasady zawarte w art. 6-8 kpa.