II SA/Bd 655/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Protokolant Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 września 2013 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] znak: [...], 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...], Wójt Gminy [...] ustalił na wniosek [...] Sp. z o.o. warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci [...] wraz z przyłączem energetycznym na terenie nieruchomości oznaczonej nr 85/1. Następnie, na wniosek inwestora, decyzją z dnia[...], Starosta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z infrastrukturą techniczną na przedmiotowej działce. W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że inwestor nie wykonał obowiązków wynikających z postanowienia z dnia [...]r., tj. nie przedłożył wymaganej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz projektu budowlanego uwzględniającego jej ustalenia, a tym samym nie usunął wskazanych nieprawidłowości w projekcie budowlanym. Zdaniem Starosty przedstawione przez Spółkę postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia nie jest dla niego aktem wiążącym. Pozostałe dwa dokumenty przedłożone przez inwestora, tj. postanowienie Starosty [...] z dnia [...] r. oraz pismo Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] r. znajdowały się już w aktach sprawy. Na skutek rozpatrzenia wniesionego przez inwestora odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. Na decyzję Wojewody [...][...]Sp. z o.o. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, domagając się uchylenia w całości jej oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...]. Wyrokiem z dnia 26 lipca 2011 r. (sygn. akt II SA/Bd 575/11) Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA wskazał, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organy architektoniczno-budowlane nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami. Powołując się na przepis art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane Sąd I instancji wskazał, że zbadanie zgodności decyzji o pozwoleniu na budowę z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jest obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego. Uzasadnione zatem było podjęcie działań przez organ na podstawie art. 35 ust. 3 powyższej ustawy w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W badanej sprawie bezsporne jest, iż inwestor w terminie zakreślonym postanowieniem Starosty [...] z dnia [...]r. uzupełnił wniosek o pozwolenie na budowę o postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r., którym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] na działce nr 85/1, ponieważ zgodnie z obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko przedmiotowe przedsięwzięcie nie kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, albowiem nie jest wymienione w § 2 i § 3 tego rozporządzenia. W ocenie Sądu powyższe postanowienie nie realizuje obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nałożonego na inwestora postanowieniem organu architektoniczno-budowlanego. W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez [...] Sp. z o.o. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 maja 2013 r. uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 lipca 2011 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania. NSA uznał, że WSA dokonał błędnej wykładni przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) Zgodnie z art. 35 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (ust. 3). NSA podkreślił, że art. 35 ustawy - Prawo budowlane dotyczy przede wszystkim sprawdzenia rozwiązań projektowych i określa zakres obowiązków organu zawartych w fazie wyjaśniającej prowadzonego postępowania administracyjnego o pozwolenie na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego. Dokonując kompleksowego sprawdzenia projektu budowlanego organ architektoniczno-budowlany w szczególności dokonuje oceny zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku jego braku z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli w sprawie wydano decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, tak jak w tej sprawie, to decyzja ostateczna w tym zakresie wiąże organ architektoniczno-budowlany. Negatywny wynik ustaleń organu co do tej zgodności nie pozwala na wydanie pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie jest w odniesieniu do wymogów ochrony środowiska, a w szczególności ustaleń sprecyzowanych w ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż bez wątpienia decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, przed wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w tej sprawie nie została wydana, gdyż Wójt Gminy [...] uznał, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga uzyskania takiej decyzji. NSA podkreślił, że w sytuacji kiedy ww. decyzja nie została wydana, przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może służyć organowi architektoniczno-budowlanemu do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W ramach merytorycznego postępowania organ przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza, zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy, zgodność projektu budowlanego z wymogami ochrony środowiska, a w szczególności z wymogami określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W razie stwierdzenia naruszeń w zakresie określonym w ust. 1, a więc w takiej właśnie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane). Słuszny jest zatem zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Przepis ten może być bowiem stosowany wyłącznie do usunięcia nieprawidłowości wskazanych w art. 35 ust. 1, czyli ogólnie ujmując nieprawidłowości dotyczących dokumentacji budowlanej, czy niezgodności wynikającej z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Norma art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może stanowić podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do uzyskania takiej decyzji, nawet decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w której właściwy organ stwierdzi brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (art. 84 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie mógł stanowić podstawy prawnej do nałożenia na inwestora obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organ architektoniczno-budowlany nie jest organem właściwym do zobowiązywania inwestora, na tym etapie postępowania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do przedstawienia takiej decyzji. Przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wymaga niewątpliwie planowane przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko (art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Z taką inwestycją jednak, co jest niesporne, nie mamy do czynienia w tej sprawie. Natomiast obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organy te zostały wymienione w art. 75 ust. 1 wskazanej wyżej ustawy, a w okolicznościach tej sprawy jest to wójt, burmistrz, prezydent miasta. Niespornym jest także, że postanowienie wydaje się również jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). Takiego postanowienia formalnie Wójt Gminy [...] nie wydał przed podjęciem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, choć podjął czynności uzgodnieniowe w tym zakresie z organem sanitarnym i Starostą [...]. Natomiast w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania spornej inwestycji z dnia [...] w jej pkt 2 dotyczącym wymagań dot. ochrony środowiska, wskazano na brak wymogu uzyskania decyzji środowiskowej przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Poza tym już na etapie postępowania przed organami architektoniczno-budowlanymi inwestor przedstawił postanowienie Wójta Gminy [...] z dnia [...] r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla spornego przedsięwzięcia. Mimo to organ uznał, że powyższe postanowienie nie wiążę go, a to stanowisko zaaprobował Sąd I instancji. Dodatkowo NSA zauważył, iż przepis art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko wskazuje, że w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wydanej po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwy organ określa wymagania dotyczące ochrony środowiska konieczne do uwzględnienia w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, w szczególności w projekcie budowlanym. W decyzji o pozwoleniu na budowę właściwy organ (w tym wypadku architektoniczno budowlany) może zmienić wymagania o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. c, jeżeli potrzeba zmiany została stwierdzona w ramach oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 93 ust. 2 pkt 4 omawianej ustawy z dnia 3 października 2008 r.). Tym samym powyższe potwierdza stanowisko, że z uregulowań tej ustawy nie wynika umocowanie organu architektoniczno – budowlanego do domagania się od inwestora przedstawienia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak uczyniono to w tej sprawie. Zatem, w okolicznościach tej sprawy, zarówno brak było podstawy prawnej do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i uczynił to organ, który nie został wymieniony w art. 75 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny, ponownie rozpoznając sprawę zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy prawidłowo organy architektoniczno-budowlane nałożyły na inwestora obowiązek przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w celu sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z jej ustaleniami. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z ww. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 maja 2013 r. niniejsza sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, a stosownie do art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270; z późn. zm.; zwanej "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W konsekwencji Sąd w niniejszym składzie zobowiązany jest, w ślad za NSA, uznać, że w sytuacji kiedy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nie została wydana – tak jak to miało miejsce w kontrolowanej sprawie administracyjnej - przepis art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie może służyć organowi architektoniczno – budowlanemu do zobowiązania inwestora do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Co więcej - organ architektoniczno – budowlany nie jest organem właściwym do zobowiązania inwestora, na tym etapie postępowania, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, do przedstawienia takiej decyzji. Obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko (art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko). W przedmiotowej sprawie takiego postanowienia Wójt Gminy [...] nie wydał wprawdzie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, uczynił to jednakże w czasie, kiedy toczyło się postępowanie przed organami architektoniczno – budowlanymi (postanowienie Wójta z dnia [...] r.). Powyższe prowadzi do wniosku, że organy, dopuściły się naruszenia art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, co miało wpływ na wynik sprawy poprzez bezpodstawną odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wyłącznie na tej podstawie, że skarżący nie przedstawił decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w pkt 1 sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien wydać rozstrzygnięcie co do złożonego wniosku inwestora uwzględniając powyższe stanowisko Sądu. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku podjęto zgodnie z treścią art. 152 p.p.s.a. O kosztach (pkt 3 wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349; z późn. zm.), biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.