II SA/Bd 656/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Piechowiak ( spr ) Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Saniewski sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant asystent sędziego Aleksandra Galla po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Decyzją z dnia [...] 2018r. nr [...] Burmistrz [...], działając m.in. na podstawie art.3, art. 4, art. 5, art.7, art.8, art. 24 -26, oraz art. 32 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 1952 ze zm., dalej powoływanej jako "u.ś.r.") uchylił w części własną decyzję z dnia [...] 2017r.nr [...]w ten sposób, że od dnia [...] 2018r. odmówił skarżącej świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego przyznanego na małoletnią K. T. oraz odmówił przyznania na córkę skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2018/2019 W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył treść przepisów dotyczących zasad przyznawania świadczeń rodzinnych oraz uzyskania i utraty dochodu. W ich kontekście wyjaśnił, że zgodnie z informacją o dochodach za 2016r. córka strony I. T. wykonywała pracę na umowę zlecenia od dnia [...] 2016 r. do [...] 2016 r. Wskazana sytuacja, zdaniem organu oznacza, iż w rodzinie skarżącej miała miejsce utrata dochodu. Należało zatem, jak podkreślił organ, ponownie ustalić dochód rodziny skarżącej, i odjąć kwotę [...]zł dochodu utraconego od miesięcznego dochodu rodziny w roku bazowym 2016r. wynoszącego [...] zł, na który składał się dochód męża skarżącej J. T. z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] do [...] 2016 r. w kwocie [...]zł podzielony przez 6 miesięcy tj. miesięczny dochód w kwocie [...]zł oraz dochód J. T. z tytułu posiadanego gospodarstwa rolnego w kwocie [...]zł podzielony przez 12 miesięcy tj. miesięczny dochód w kwocie [...]zł. Następnie organ doliczył do dochodu rodziny kwotę [...]zł uzyskaną przez I. T. z tytułu stypendium dla bezrobotnych przyznanego od [...] 2017r. Na podstawie wyżej opisanych danych Burmistrz ustalił, że w okresie od [...] 2018r. do [...] 2018r. miesięczny dochód rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka wynosił kwotę [...]zł. i przekraczał kryterium dochodowe uprawniające do zasiłku rodzinnego. Od dnia [...] 2018r. rodzina składała się z trzech osób, co skutkowało ponownym ustaleniem dochodu rodziny w przeliczeniu na jednego jej członka. Organ wyliczył, że w przeliczeniu na osobę w rodzinie (3 osoby) dochód ten wynosi kwotę [...]zł. i tym samym przekracza ustawowe kryterium dochodowe w kwocie [...]zł, uprawniające skarżącą do otrzymywania świadczeń rodzinnych w okresie od [...] 2018r. Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie nie zgadzając się z dokonanym przez organ obliczeniem dochodu rodziny. Zdaniem skarżącej dochód jej męża J. T. z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej od [...] do [...] 2016r. został niesłusznie podzielony przez 6 miesięcy, a nie 12 miesięcy, tymczasem dochód ten był wykorzystywany na przestrzeni 12 miesięcy, w związku z czym dochód rodziny w przeliczeniu na osobę ulegnie zmianie. Po rozpatrzeniu ww. odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji SKO stwierdziło, że organ I instancji prawidłowo zastosował obowiązujące przepisy prawa oraz zgodnie z nimi ustalił zmianę sytuacji dochodowej rodziny, wykazując poprawę sytuacji finansowej w okresie od [...] 2018r. z której wynika, iż dochód na osobę w rodzinie skarżącej ([...]zł) przekroczył kryterium dochodowe określone przez ustawodawcę (674 zł). Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż organ I instancji uzyskany przez męża skarżącej dochód z działalności gospodarczej niesłusznie podzielił na 6 miesięcy, a nie 12 miesięcy SKO wskazało, że zgodnie z art. 5 ust. 4a u.ś.r. w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny (...) w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny (...), osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. Skoro uzyskany dochód z działalności gospodarczej przez męża skarżącej był osiągnięty w roku bazowym 2016, to tym samym, jak podkreśliło SKO, organ I instancji prawidłowo dochód ten podzielił przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. Na powyższą decyzję skarżąca wniosła skargę podtrzymując zarzut odwołania, iż dochód jej męża z tytułu prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej powinien być podzielonych przez 12 miesięcy, a nie 6 miesięcy. Zdaniem skarżącej, w sprawie nieprawidłowo zastosowano mechanizm określony w art. 5 ust. 4a u.ś.r., gdyż zawieszenie działalności gospodarczej przez męża skarżącej spowodowane było okresowym brakiem zleceń, a nie okolicznościami przewidzianymi w art. 3 pkt 23 lit. f i art. 3 pkt 24 lit. f u.ś.r. Katalog utraty i uzyskania dochodu nie zawiera zawieszenia pozarolniczej działalności gospodarczej spowodowanej brakiem zleceń, tylko spowodowanej sprawowaniem osobistej opieki nad dzieckiem. Jeżeli nie ma utraty i uzyskania dochodu osiągniętego w roku bazowym, to -jak podsumowała skarżąca- dochód dzieli się przez 12 miesięcy, a nie przez 6 miesięcy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddanie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, dalej powoływanej jako p.p.s.a.), Sąd stwierdził, iż wniesiona w sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 32 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 5 ust. 1,ust.4, ust. 4a i ust.4b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z treścią art. 32 ust.1 tej ustawy organ właściwy oraz wojewoda mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń. W rozpoznawanej sprawie spór sprowadza się do kwestii prawidłowego ustalenia, czy dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę przekraczał kwotę kryterium dochodowego, określoną w art. 5 ust. 1 u.ś.r., tj. kwotę [...]zł, i tym samym czy istniały podstawy do uchylenia w części ostatecznej decyzji Burmistrza [...] z dnia [...] 2017r. i odmowy przyznania skarżącej zasiłku rodzinnego na córkę K. T. począwszy od dnia [...] 2018r. oraz odmowy przyznania skarżącej dodatku do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia przez córkę roku szkolnego 2018/2019. W sprawie skarżąca nie zakwestionowała zasadności doliczenia, w toku ponownego ustalania dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, do dochodu członka rodziny dochodu uzyskanego z tytułu stypendium dla bezrobotnych, co odnosi się do dochodu córki skarżącej I. T., lecz nie zgodziła się ze sposobem ustalenia dochodu męża skarżącej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że podstawowym warunkiem otrzymania zasiłku rodzinnego jest spełnienie kryterium dochodowego. Stosownie bowiem do art. 5 ust. 1 u.ś.r. zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...]zł. W myśl art. 3 pkt 2 i 2a u.ś.r. dochodem rodziny jest suma dochodów członków rodziny, a za dochód członka rodziny uważa się przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 4-4c. Okres zasiłkowy to natomiast okres od dnia 1 listopada do dnia 31 października następnego roku kalendarzowego, na jaki ustala się prawo do świadczeń rodzinnych (art. 3 pkt 10 u.ś.r.). W sprawie okres zasiłkowy obejmuje okres od [...] 2017r. do [...] 2018 r., co oznacza, że rokiem bazowym do ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę jest rok 2016. Z powyższego wynika, że przesłanką do przyznania świadczeń rodzinnych jest spełnienie kryterium dochodowego odwołującego się do pojęcia dochodu rodziny, który z kolei należy rozumieć jako sumę przeciętnych miesięcznych dochodów członków rodziny, uzyskanych w skali roku kalendarzowego i przeliczanych w skali roku kalendarzowego. Zauważyć jednak należy, że ustawodawca zawarł dodatkowe mechanizmy korygujące dochody rodziny, wprowadzając w art. 5 ust. 4 - 4b instytucje "utraty" i "uzyskania" dochodu, odwołujące się do zdarzeń mających wpływ na status finansowy rodziny. W świetle tych przepisów możliwa jest korekta ustalanego według wskazanych zasad dochodu rodziny z powodu zdarzeń kwalifikowanych jako utrata lub uzyskanie dochodu. Definicję legalną uzyskania dochodu ustawodawca zawarł w art. 3 pkt 24 u.ś.r., poprzez wymienienie w sposób enumeratywny sytuacji (zmian w strukturze dochodów) powodujących uzyskanie dochodu. Zmiany polegające na uzyskaniu dochodu mogą nastąpić: w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, bądź po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. W zależności od charakteru zmian (utrata lub uzyskanie dochodu) w strukturze dochodów, jak i czasu ich powstania (w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy lub po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy) ustawodawca przewidział w art. 5 ust. 4, ust. 4a i ust. 4b różne zasady modyfikowania wysokości dochodu branego pod uwagę przy ustalaniu uprawnień do zasiłku rodzinnego i dodatków do niego. W zaskarżonej decyzji SKO stwierdziło, że w sprawie miało miejsce uzyskanie dochodu zarówno w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co odniosło do dochodu męża skarżącej z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej, jak i po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, co z kolei odniosło do dochodu córki skarżącej uzyskanego z tytułu stypendium dla bezrobotnych. Kwestię uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w sprawie 2017/2018 rok) normuje przepis art. 5 ust. 4b u.ś.r. Zgodnie z jego treścią, w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny, dochodu osoby uczącej się lub dochodu dziecko pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W przytoczonym przepisie przewidziano zatem zasadę doliczenia do ustalonego dochodu członka rodziny, dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym dochód przez tą osobę został po raz pierwszy osiągnięty. Tak też uczyniły orzekające w sprawie organy, w trakcie ponownego ustalania dochodu rodziny, gdyż dokonując stosownych wyliczeń uwzględniły również dochód córki skarżącej z grudnia 2017r. ([...]zł) uzyskany z tytułu zawartej umowy zlecania, który w świetle art. 3 pkt 24 lit. c u.ś.r. stanowi dochód uzyskany. W sytuacji natomiast uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy (w sprawie 2016 rok) zastosowanie znajduje przepis art. 5 ust. 4a u.ś.r. Stosownie do jego treści w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny, osobę uczącą się lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, ustalając dochód członka rodziny, osoby uczącej się lub dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, osiągnięty w tym roku dochód dzieli się przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych. W tym wypadku więc znajduje zastosowanie zasada dzielenia osiągniętego dochodu przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany. W zaskarżonej decyzji SKO powołując się na przytoczoną regulację, w ramach ponownego wyliczania dochodu rodziny, dochód męża skarżącej z pozarolniczej działalności gospodarczej osiągnięty w 2016 r. podzieliło przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, tj. przez 6 miesięcy. W ocenie Sądu w sprawie nie zostały wykazane przesłanki uzasadniające taki sposób wyliczenia dochodu męża skarżącej. Należy podkreślić, że wyliczenie w art. 3 pkt 24 u.ś.r. rodzajów dochodów, które stanowią dochód uzyskany posiada charakter zamknięty i organ administracji nie może tego katalogu rozwijać. W art. 3 pkt 24 lit. f u.ś.r. ustawodawca wskazał, że dochodem uzyskanym jest uzyskanie dochodu spowodowane rozpoczęciem pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia w rozumieniu art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Przepis art. 14a ust. 1d wskazanej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania skarżonej decyzji stanowił zaś, że przedsiębiorca niezatrudniający pracowników prowadzący działalność gospodarczą przez okres co najmniej 6 miesięcy może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres do 3 lat w celu sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem, nie dłużej jednak niż do zakończenia roku kalendarzowego, w którym dziecko kończy 6 rok życia, a w przypadku dziecka, które z powodu stanu zdrowia potwierdzonego orzeczeniem o niepełnosprawności lub stopniu niepełnosprawności wymaga osobistej opieki osoby prowadzącej działalność gospodarczą, na okres do 6 lat, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez dziecko 18. roku życia. Z powyższego wynika, że za dochód uzyskany przez osobę prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą może być uznany dochód spowodowany rozpoczęciem prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej lub wznowieniem jej wykonywania po okresie zawieszenia spowodowanego koniecznością sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Wznowienie wykonywania działalności gospodarczej po okresie jej zawieszenia z innych przyczyn aniżeli wskazane w art. 14a ust. 1d ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej nie może być zatem kwalifikowane jako uzyskanie dochodu. W sprawie dochód męża skarżącej z pozarolniczej działalności gospodarczej osiągnięty w 2016 r. został podzielony przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, tj. przez 6 miesięcy, co zostało zakwestionowane przez skarżącą. SKO wskazało wprost, że podstawę do podzielenia dochodu męża skarżącej przez liczbę miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, stanowi przepis art. 5 ust. 4a u.ś.r., a więc przepis określający sposób wyliczenia dochodu m.in. członka rodziny, w przypadku uzyskania dochodu w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Pomimo podzielania - w toku ponownego ustalania dochodu rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę - dochodu męża skarżącej z pozarolniczej działalności gospodarczej osiągniętego w 2016 r. przez liczbę 6 miesięcy, w których dochód ten był uzyskiwany, brak jest w zaskarżonej decyzji jakichkolwiek wyjaśnień czy ustaleń odnośnie kwestii, czy i do której z wymienionych enumeratywnie w art. 3 pkt 24 u.ś.r. sytuacji uznanych przez ustawodawcę za dochód uzyskany kwalifikuje się dochód męża skarżącej z pozarolniczej działalności gospodarczej osiągnięty w 2016r., w tym w szczególności, czy w sprawie miało miejsce uzyskanie dochodu w rozumieniu art. 3 pkt 24 lit. f u.ś.r., a więc czy nastąpiło rozpoczęcie prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej (jedyna przesłanka uznania dochodu za dochód uzyskany w art. 3 pkt 24 lit. f u.ś.r. w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji, czy też wznowienie jej wykonywania po okresie zawieszenia spowodowanego koniecznością sprawowania osobistej opieki nad dzieckiem. Bez poczynienia zaś ustaleń w tym przedmiocie, znajdujących odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętej decyzji, brak jest w realiach niniejszej sprawy podstaw do uznania za dochód uzyskany – dochodu męża skarżącej uzyskanego z prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej. Skoro więc w sprawie, bez poczynienia ustaleń w tym zakresie, SKO uznało dochód męża skarżącej z tytułu pozarolniczej działalności gospodarczej za dochód uzyskany i na tej podstawie dokonało ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, to tym samym zaskarżona decyzja narusza w sposób istotny przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa oraz w zw. z art. 5 ust. 4a u.ś.r. i art. 3 pkt 24 lit. f u.ś.r. Ponadto zgodnie z powołanym przez SKO przepisem art. 5 ust. 4a u.ś.r., możliwość ustalenia dochodu członka rodziny na podstawie tej regulacji obwarowana została dodatkowym wymogiem zachowania zasady kontynuacji. Ustawodawca bowiem wymaga, aby dochód uzyskany był jednocześnie dochodem uzyskiwanym w okresie, na który ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczeń rodzinnych (dochodem uzyskiwanym w dniu ustalania prawa do świadczeń rodzinnych – zgodnie z art. 5 ust. 4a u.ś.r. w wersji obowiązującej w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że w sprawie należało poczynić również ustalenia, czy uzyskany dochód spełnia przesłankę kontynuacji uzyskiwania tego dochodu. Brak poczynienia ustaleń w tym przedmiocie także stanowi o naruszeniu w sprawie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w zw. z art. 140 kpa oraz w zw. z art. 5 ust. 4a u.ś.r. W świetle powyższego stwierdzić należy, że w sprawie nie zostały wyjaśnione wszystkie wskazane przez Sąd istotne kwestie, mające znaczenie dla ustalenia dochodu rodziny w przeliczeniu na osobę, a w konsekwencji dla przesądzenia, czy istotnie skarżąca nie spełnia obecnie przesłanek do przyznania jej zasiłku rodzinnego i dodatku do tego zasiłku. Ponownie rozpatrując sprawę należy poczynić ustalenia faktyczne konieczne dla możliwości zastosowania instytucji uzyskania dochodu, a także ustalić i wyjaśnić w uzasadnieniu podjętej decyzji dochód rodziny skarżącej w przeliczeniu na osobę z uwzględnieniem zaprezentowanego stanowiska Sądu dotyczącego zdarzeń kwalifikowanych przez ustawodawcę jako dochód uzyskany oraz sposobu ustalania dochodu członka rodziny w przypadku uzyskania dochodu. Wobec powyższego Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.