II SA/Bd 657/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Czerwiński Sędziowie: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Asystent sędziego Bartosz Kornalewicz po rozpoznaniu na rozprawie w Wydziale II w dniu 10 listopada 2010 r. sprawy ze skargi M. P. E. C. sp. z o.o. we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku złożonego przez firmę "[...]" - [...]Sp. z o.o. w W., ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzenia inwestycyjnego polegającego na rozbudowie budynków magazynowych na terenie działki nr 1/3 obręb [...] KM 103 położonej przy ul. [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ podniósł, iż inwestor wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy na rozbudowę budynków magazynowych, a teren, na którym inwestor zamierza realizować swoje zamierzenie, nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz strefami ochronnymi ustalonymi na podstawie przepisów szczególnych. Stwierdzono też, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych, ale dopiero wówczas, gdy zostaną spełnione warunki przewidziane w przepisach prawa budowlanego. Konieczne jest też spełnienie wymagań określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588). W wyniku analizy obszaru wyznaczonego zgodnie z § 3 ust. 2 cyt. rozporządzenia ustalono, że powyższy obszar jest terenem o funkcji produkcyjno - usługowej i częściowo mieszkaniowej. W terenie dominują obiekty przemysłowe, magazynowe i usługowe w tym duże bazy, hurtownie. Zabudowa mieszkaniowa skupia się wyłącznie wzdłuż ulic[...]. Istniejące budynki mieszkalne charakteryzują się obniżonym standardem i niezadowalającym stanem technicznym. Część obszaru wchodzącego w zakres analizy - obszary położone poniżej ulicy [...] zaczynając od działki nr 1/1 KM 102 przy ul. [...] znajduje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] dla obszaru wyodrębnionego pomiędzy ulicą[...], a[...], który przewiduje na tym terenie funkcję produkcyjno - składową z zakazem zabudowy mieszkaniowej. Funkcjonowanie na tym obszarze dużych zakładów przemysłowych oraz istniejąca bocznica kolejowa przemawiają za rozwojem funkcji produkcyjnej i usługowej. Z uwagi na otaczające sąsiedztwo w analizowanym obszarze nie ma terenów, które mogłyby być przeznaczone pod rozwój i kontynuację budownictwa mieszkaniowego. Na tej podstawie organ uznał, że inwestycja polegająca na rozbudowie budynków magazynowych na terenie działki nr 1/3 obręb [...] KM 103, położonej przy ul. [...], mieści się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu i stanowi kontynuację istniejącej funkcji. Ponadto ustalono, że budynki w obszarze analizy usytuowane są w zróżnicowanej odległości od frontowych granic działek, bezpośrednio przy granicy oraz w odległości od 2 m do 42 m od granicy z ulicami[...]. Średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki w obszarze analizy wynosi 32% - kształtuje się od 4% dla działki nr 1/5 obręb [...] KM 103 przy ul. [...] do 100% dla działki nr 37/5 obręb [...] KM 104 przy ul. [...]. Szerokość elewacji frontowych budynków znajdujących się w obszarze analizy kształtuje się od 4 m do 133 m. Średnia szerokość elewacji frontowych budynków wynosi 27 m. Wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w obszarze analizy kształtuje się od ok. 3 m do ok. 14 m. Geometria dachów budynków usytuowanych w obszarze analizy jest bardzo zróżnicowana: dachy płaskie jedno, dwu i wielospadowe o kątach nachylenia od ok. 5° do ok. 45°. Powyższe ustalenia pozwoliły organowi stwierdzić, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne stanowi kontynuację istniejącej funkcji, bowiem kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa mieści się w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, a istniejąca zabudowa na działkach sąsiednich pozwala na określenie wymagań dla nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem. W związku z tym linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 cyt. rozporządzenia, jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej dz. nr 1/5 obręb [...] KM 103 przy ul. [...]. Ponadto wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy ustalono zgodnie z § 5 ust. 1 w/w rozporządzenia na podstawie średniego wskaźnika dla obszaru analizowanego, wysokość budynku w przedmiotowej sprawie wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 w/w rozporządzenia, a geometrię dachów ustalono zgodnie z § 8 tego rozporządzenia. Organ podniósł również, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 i art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję wydano po uzgodnieniu z Miejskim Zarządem Dróg - opinia z dnia[...], ponieważ inwestycja będzie realizowana na obszarze przylegającym do pasa drogowego. Stwierdzono, że teren wskazany przez inwestora, zgodnie z ewidencją gruntów miasta [...] jest zakwalifikowany jako tereny przemysłowe i nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a istniejąca w terenie infrastruktura techniczna jest wystarczająca dla wnioskowanego zamierzenia, nieruchomości posiadają bezpośredni dostęp do drogi publicznej – ulicy[...], a projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Biorąc powyższe pod uwagę orzeczono ustalić warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji z uwzględnieniem polityki przestrzennej miasta, określonej uchwałą Nr 103/XI/2007 Rady Miasta [...] z dnia 29 października 2007 r. w sprawie uchwalenia "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta [...]". Od powyższej decyzji odwołanie złożyło Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. we[...]. Odwołująca się spółka podniosła, że nie zgadza się ze stwierdzeniem organu I instancji, iż przeprowadzona analiza pozwala na stwierdzenie, że wnioskowane zamierzenie stanowi kontynuację istniejącej funkcji. W szczególności zarzuciła, że linie zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ustalono niezgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co powoduje zaburzenie ładu przestrzennego. Wskazała również, że przepis ten określa różne stany faktyczne, z którymi wiąże się z kolei konieczność zastosowania określonej normy prawnej. W ocenie skarżącej w niniejszej sprawie winno to oznaczać zastosowanie jednego ze sposobów ustalenia linii zabudowy określonego alternatywnie w ust. 1 do ust. 4. Skarżąca wskazała, że z jednego ze zdań uzasadnienia wprawdzie wynika, że zastosowano § 4 ust. 1 rozporządzenia, ale dalej są już szerokie wywody na temat pozostałych jednostek redakcyjnych tego przepisu, tym samym nie wiadomo, w oparciu o jakie kryterium została ustalona linia zabudowy. Podobne zastrzeżenia skarżąca podniosła co do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskazując, że takie ustalenie może mieć niekorzystny wpływ na jej nieruchomość. W konsekwencji, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty poprzez odmowę ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, bądź uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium we [...] po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowa decyzja dotyczy rozbudowy budynków magazynowych istniejących na działce nr 1/3 i niewątpliwie zamiar inwestora mieści się w pojęciu nowa zabudowa, jednakże z uwagi na treść ust. 2 art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przeprowadza się analizy i nie bada się tzw. dobrego sąsiedztwa, o którym mowa w ust. 1 art. 61 w stosunku do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa wart. 88 ust. 1. Wskazano, że organ I instancji analizę taką przeprowadził; nie rozpatrzył jednakże, czy zachodzą podstawy do zastosowania ust. 2 art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem również w wypisie z ewidencji gruntów tereny te sklasyfikowane są jako tereny przemysłowe. Organ podniósł ponadto, że jak wynika z wniosku inwestora, przedmiot inwestycji dotyczy rozbudowy budynków magazynowych, a wypis z KRS spółki wskazuje, że w zakresie działalności spółki mieści się też działalność produkcyjna. W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego inwestycja produkcyjna to nie tylko obiekty, w których odbywają się czynności produkcji, ale też i wszystkie obiekty towarzyszące w tym magazyny, składy i itp. Przepis nie zawiera definicji inwestycji produkcyjnej w związku z tym należy to pojęcie rozumieć możliwe szeroko. Wywiedziono również, że przedmiotowy teren inwestycji, znajdujący się w obszarze między ulicami [...] według zapisu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXVI.132/88 Miejskiej Rady Narodowej we [...] z dnia 30 maja 1988 r. (Dz. U. Woj. Włocławskiego nr 13 z dnia 28 czerwca 1988 r., poz. 135 z późn. zm.), która obowiązywała do dnia 31 grudnia 2002 r. był terenem przemysłowym budowlanym i składów, oznaczony symbolem F/U/ Mn/ZPO, co oznacza w powołanym planie teren produkcyjno - usługowy. Stwierdzono, iż inwestycje produkcyjne to nakłady, których bezpośrednim skutkiem jest zwiększenie dochodu i są to przede wszystkim inwestycje przemysłowe, budowlane, rolne, leśne a także w dziedzinie handlu, transportu czy komunikacji, nakłady na budowę nowych zakładów bądź rozbudowę istniejących (por: uzasadnienie wyroku WSA z dnia 18 listopada 2008 r., II SA/Lu 631/08 baza orzeczeń NSA nr 6153). Ostatecznie podkreślono też, że zaskarżona decyzja spełnia również i inne wymogi przewidziane prawem w tym określone wart. 61 ust. 1 pkt 2 do 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W skardze do sądu Miejskie Przedsiębiorstwo [...] Spółka z o.o. we [...] wniosła o uchylenie decyzji organu II instancji, zarzucając naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), a konkretnie art. 59 ust. 1 i art. 61 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) na skutek uznania, że zostały spełnione przesłanki, w oparciu o które ustalenie warunków zabudowy następuje, a także stwierdzenia, że nie została naruszona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". Zdaniem skarżącej teren, na którym inwestor pragnie realizować swoje zamierzenie nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz strefami ochronnymi ustalonymi na podstawie przepisów szczególnych, a analiza terenu obejmującego obszar sąsiadujący z terenem inwestycji pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, pozwala na stwierdzenie, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne nie stanowi kontynuacji istniejącej funkcji. W ocenie skarżącej spółki linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji ustalono niezgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), co powoduje zaburzenie ładu przestrzennego, a ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej zamierzenia inwestycyjnego dokonano niezgodnie z § 7 ust. 1 ust. 4 w/w rozporządzenia, przy czym skarżąca dodatkowo podniosła, że takie ustalenie ma niekorzystny wpływ na jego nieruchomość. W odpowiedzi na skargę SKO we [...] wniosło oddalenie skargi, podnosząc, iż podtrzymuje w pełni stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej zwaną p.z.p.). Stosownie do art. 59 ustawy p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Wydanie zaś decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji stwierdzono, że linię zabudowy dla wnioskowanej inwestycji wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako przedłużenie istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej – działka nr 1/5 obręb [...] obręb KM 103 przy ul. [...]. Zaznaczono przy tym powołując się na wyrok NSA z 8 lipca 2008 r. (II OSK 789/07), że linia zabudowy nie jest jedyną linią wzdłuż której mogą być wzniesione fronty budynków, lecz jedynie granicą tej części nieruchomości, która znajduje się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy terenu, stanowiąc nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji. Uwagę tę poczyniono z tego względu, że wnioskowana inwestycja stanowi łącznik między istniejącymi dwoma budynkami magazynowymi oddalonymi od wyznaczonej linii zabudowy. W tym układzie dzieli go od ulicy [...]budynek magazynowy usytuowany szczytem do tej ulicy. Oba budynki magazynowe, choć nie w linii prostej znajdują się w pasie przyległym od strony działki 1/5. Przewidywany łącznik wypełnia lukę między nimi. Tym samym ustalenie linii zabudowy w stosunku do przebiegu ul. Zielnej nie narusza przepisów rozporządzenia, gdyż stanowi ona przedłużenie linii zabudowy obiektów wzdłuż ul. [...]na działce 1/5 stosownie do zasady wyrażonej w § 4 ust. 1 rozporządzenia. Sąd nie podziela zarzutu skarżącej o niewłaściwym wyznaczeniu obszaru analizowanego. Z załączonej kopii mapy wynika, że obszar analizy odpowiada warunkom określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego wysokości budynku ustalonej na maksimum 8 m to należy zwrócić uwagę, że w obszarze analizy wysokość budynków jest zróżnicowana i wynosi od 3 -14 m. Przepisy rozporządzenia dopuszczają wyznaczenie innej wysokości niż ustalana jako przedłużenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich. W sytuacji, gdy nie doszło do przekroczenia występujących na tym terenie wartości w ocenie Sądu nie można stwierdzić naruszenia przepisów prawa. Organ odwoławczy podniósł zupełnie nowy argument przemawiający za utrzymaniem w mocy decyzji organu pierwszej instancji. Organ zwrócił uwagę, że teren inwestycji mieści się w obszarze, który według zapisów starego planu zagospodarowania przestrzennego stanowił tereny przemysłowo – budowlano – składowe. Obszar między ulicami [...] według planu miejscowego dla miasta [...] zatwierdzonego uchwałą nr XXVI132/88 Miejskiej Rady Narodowej we [...] z 30 maja 1988 r. (Dz. Urz. Woj. Włocławskiego, Nr 13, poz. 135 z 28 czerwca 1988 r.) oznaczono jako przemysłowo - budowlany i składów (F/U/Mn/ZPO). W tych okolicznościach organ powołał się na art. 61 ust. 2 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłączający konieczność prowadzenia analizy i warunków dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy w stosunku do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tj. ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 ze zm.). Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy u.p.z.p. miejscowe plany obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy o.p.z.p., to jest w dniu 1 stycznia 1995 r. tracą moc po upływie 8 lat od dnia wejścia w życie. Jeśli natomiast w powyższym terminie rada gminy uchwaliła studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i przystąpiła do sporządzenia m.p.z.p. albo jego zmiany, plan obowiązujący przed dniem 1 stycznia 1995 r., zgodnie z art. 67 ust. 1a u.p.z.p., zachował ważność w granicach objętych uchwałą, do czasu uchwalenia nowego planu, jednak niż dłużej nie przez 9 lat od dnia wejścia w życie u.p.z.p. Określając pojęcie inwestycji produkcyjnej organ stwierdził, że są to obiekty w których odbywa się produkcja, ale też wszystkie obiekty towarzyszące w tym magazyny, składy itp. Przepis nie zawiera definicji inwestycji produkcyjnej, zatem pojęcie to należy rozumieć szeroko. Zdaniem Sądu proponowana inwestycja stanowiąca rozbudowę obiektów magazynowych mieści się w pojęciu inwestycji produkcyjnej. Literalne określenie przeznaczenia terenów, które uwzględniane są w projekcie rysunku planu miejscowego jako tereny zabudowy techniczno-produkcyjnej obejmują tereny obiektów produkcyjnych, składów i magazynów [v. aktualnie obowiązujące przepisy dotyczące zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części tekstowej i graficznej określone w punkcie 4 załącznika do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587)]. Uzasadnione może być zatem posłużenie się przez analogię takim rozumieniem pojęcia inwestycji produkcyjnej jako obejmującej też budynki magazynowe. W konsekwencji zwalnia to organ od konieczności przeprowadzenia analizy i warunków dobrego sąsiedztwa, skoro inwestycja ma być lokalizowana na terenie przeznaczonym w starym planie pod inwestycje produkcyjne. W tych okolicznościach w ocenie Sądu nie doszło dla naruszenia obowiązujących przepisów przy wydaniu decyzji ustalającej warunki zabudowy do spornej inwestycji. Skarżący formułował w skardze zarzuty, że łącznik może mieć niekorzystny wpływ na jego nieruchomość. W tym miejscu należy zauważyć, że ewentualny negatywny wpływ inwestycji z punktu widzenia przepisów techniczno – budowlanych oddziałujących na działkę skarżącego może być przedmiotem analizy na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Dotyczy to innych zarzutów w aspekcie techniczno-budowlanym czy ochrony osób trzecich. Należy przy tym zaznaczyć, że decyzja zastrzega konieczność uwzględnienia przy opracowaniu projektu, przepisów prawa budowlanego i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z Nr 75, poz. 690 ze zm.) i inne w zakresie ochrony środowiska, ochrony interesów osób trzecich i szczególnych warunków w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego. W tych okolicznościach wydając zaskarżoną decyzję w ocenie Sądu nie doszło do naruszenia przepisów prawa. Tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji