II SA/Bd 658/11

Dnia 20 września 2011 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Włodarska Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant: Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 20 września 2011 roku sprawy ze skargi W. P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy na zalesianie 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G. nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w T. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.-D., na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a także § 3 pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 6 i § 13 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 48, poz. 390 ze zm.), uchylił z urzędu własną decyzję z dnia [...] nr [...] przyznającą W. P. pomoc na zalesianie gruntów rolnych, przyznając jednocześnie wyżej wskazanemu płatności z tytułu: wsparcia na zalesienie w wysokości 17.717,90 zł płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premii pielęgnacyjnej w wysokości 2.046,70 zł, płatną corocznie przez okres pięciu lat od dnia wykonania zalesienia oraz premii zalesieniowej w wysokości 3.333,80 zł, wypłacaną corocznie przez okres dwudziestu lat od dnia wykonania zalesienia. Łącznie w pierwszym roku płatność wynosi 23.098,40 zł, w tym 18.478,72 zł środków z budżetu Unii Europejskiej oraz 4.619,68 zł środków krajowych. Jak wynika z uzasadnienia decyzji, uchyloną decyzją z dnia [...] nr [...] organ przyznał W. P. środki finansowe: wsparcie na zalesienie w wysokości 19.743,80 zł, obejmujące płatności z tytułu zalesienia powierzchni 2,11 ha gruntów rolnych położonych na stoku o nachyleniu powyżej 12°, płatne jednorazowo po wykonaniu zalesienia, premię pielęgnacyjną w wysokości 2.869,60 zł, obejmującą płatności z tytułu zalesienia gruntów rolnych położonych na stoku o nachyleniu powyżej 12°, płatną corocznie przez okres pięciu lat od dnia wykonania zalesienia oraz premię zalesieniową w wysokości 3.333,80 zł, wypłacaną corocznie przez okres dwudziestu lat od dnia wykonania zalesienia. W dniu [...] na działce [...], należącej do W. P., przeprowadzona została kontrola, która ujawniła, iż kąt nachylenia powierzchni zalesionej wynosi 3°, a zatem nie przekracza 12°. W związku z powyższą okolicznością, uznając iż po wydaniu decyzji wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi w chwili wydania decyzji, decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w G.-D. wznowił postępowanie administracyjne prowadzone w niniejszej sprawie. Biorąc pod uwagę kryteria określone w § 3 pkt 3, § 6 ust. 2 pkt 6 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r., organ uznał, iż zalesiony grunt, deklarowany jako grunt położony na stoku o nachyleniu powyżej 12° nie spełnia kryteriów określonych powyższymi przepisami. Organ wskazał, iż w niniejszej sprawie, kontrola wykazała, że kąt wyznaczony przez prostą przechodzącą przez punkt najwyższy i najniższy gruntu przeznaczonego do zalesienia wynosi 3°, co oznacza przyjęcie innych stawek pomocy na zalesianie. Zawiadomiony o wszczęciu postępowania W. P. przedstawił dokumenty, z których wynika, iż zalesiony grunt jest stokiem o kącie nachylenia przekraczającym 12°, powyższe stanowisko potwierdzone zostało również przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-D. Jak natomiast wynika z pisma Naczelnika Wydziału Kontroli Terenowych [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w T., organ ten potwierdził nieprawidłowości dostrzeżone podczas kontroli przeprowadzonej na zalesionym gruncie. Nowe kwoty płatności stanowią iloczyn powierzchni zalesionej oraz stawek płatności określonych w załączniku nr 4 do rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. Od powyższej decyzji W. P. złożył odwołanie. Jak wynika z jego treści, wydając zaskarżoną decyzję organ nie dokonał precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszystkich istotnych dowodów, czego powinien dokonać zwłaszcza w związku ze wznowieniem postępowania. Jak wynika z dalszej części odwołania, organ nie odniósł się w treści decyzji do planu zalesienia, nie wyjaśnił także dlaczego odmówił wiarygodności dokumentowi sporządzonemu przez uprawnionego geodetę. Pomiary geodezyjne, jak wskazał odwołujący się, dokonane zostały dwukrotnie przez niezależnych, posiadających uprawnienia geodetów i na podstawie ich ustalono, że przedmiotowy grunt, stanowiący działkę o numerze ewidencyjnym [...], posiada kąt nachylenia mieszczący się w granicach od 10,20° do 16,17°, organ jednakże oparł się wyłącznie na materialne dowodowym przedstawionym przez inspektorów terenowych ARiMR. Jak wskazał odwołujący się, nie została również przeprowadzona ponowna kontrola weryfikująca ustalenia inspekcji terenowej. Odwołujący się zarzucił ponadto organowi nieuwzględnienie fizjografii terenu działki nr [...] i działanie wyłącznie w oparciu o wytyczne zawarte w treści rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., co skutkuje ustaleniami nieadekwatnymi do rzeczywistości, przy czym nie zostały uwzględnione zastrzeżenia odwołującego, który wskazał, że ustalony kąt 3º dotyczy w istocie innego terenu, przede wszystkim łąki, a nie terenu zalesionego. Decyzją z dnia [...] Nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T., na podstawie art. 138 § 1 1 k.p.a., art. 10 ust. 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) oraz § 3 pkt 3, § 4 ust. 1 i § 8 ust. 1 w/w rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji odwoławczej, podczas kontroli przeprowadzonej na działce nr [...] wykazano brak nachylenia gruntu powyżej 12º, co oznacza, że zalesienie odbyło się niezgodnie z wnioskiem zalesieniowym. Organ drugiej instancji zauważył, iż w związku z argumentacją podniesioną w odwołaniu, akta sprawy przekazane zostały do Biura Kontroli na Miejscu OR w T., celem zajęcia stanowiska. Kierownik ww. Biura, po przeanalizowaniu wyników kontroli, z uwzględnianiem zastrzeżeń odwołującego się, podtrzymał jej wyniki. Organ, powołując się na Schemat I i II PROW 2007-2013, stanowiący Instrukcję dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu w ramach działania Zalesienie gruntów rolnych i zalesienie gruntów innych niż rolne, wskazał iż pomiar prowadzony jest tylko między dwoma punktami w obrębie całego kompleksu leśnego, wyboru najwyższego i najniższego punktu natomiast, w obrębie kompleksu leśnego, dokonano na mapie sporządzonej przez uprawnionego geodetę. Organ wskazał ponadto, że pomiary przedstawione przez odwołującego się, wykonane zostały w oparciu o kryteria obowiązujące dla wniosków złożonych w roku 2007 oraz dla wniosków z programu PROW 2004-2006. Odnośnie zarzutów dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., organ wskazał, iż w niniejszej sprawie zaistniały wszystkie przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania administracyjnego. W skardze złożonej na powyższą decyzję W. P., zarzucił zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego: § 3 pkt 3 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r. Jak wynika z treści skargi, stanowiąca własność skarżącego działka nr [...] nie spełnia w opinii wydających decyzje organów, kryteriów przewidzianych w § 3 pkt 3 oraz § 6 ust 2 pkt 36 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., co wynika z braku precyzyjnego ustalenia stanu faktycznego na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Skarżący podniósł, iż wbrew woli ustawodawcy, dokonany pomiar dotyczył nie tylko – jak powinien – gruntu przeznaczonego do zalesienia, ale również, a wręcz przede wszystkim, łąki i roli, co oznacza nieprawidłowość oraz wypaczenie rzeczywistości. Skarżący wskazał ponadto, że organ drugiej instancji nie odniósł się do wszystkich argumentów zawartych w odwołaniu, nie wyjaśnił również powodu nieprzeprowadzenia powtórnej, korygującej kontroli. Organ odwoławczy nie uwzględnił również stanowiska zawartego w piśmie Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-D. Skarżący zwrócił ponadto uwagę, iż decyzja o wznowieniu zapadła mimo braku przesłanek wznowieniowych przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Jak ponadto wynika z treści skargi, w toku postępowania odwoławczego nie przeprowadzono żadnego dowodu w postaci wizji lokalnej i opinii biegłego geodety w przedmiocie zbadania kąta nachylenia dla terenu zalesionego, o którym mowa. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR w T. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna i zasługuje w związku z tym na uwzględnienie. Na wstępie zwrócić uwagę należy na okoliczność, iż rozpoznawana w niniejszej sprawie decyzja wydana została w trybie nadzwyczajnym, albowiem w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego, o którym mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Jak natomiast stanowi art. 149 § 1 k.p.a., wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia, które zgodnie z art. 149 § 2 k.p.a., stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W niniejszej sprawie natomiast organ pierwszej instancji wydał w dniu [...] pismo, w drodze którego zawiadomił stronę postępowania o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne", wskazując jednocześnie przesłanki uzasadniające wznowienie. I tak, jak wynika z powyższego pisma, organ wskazał na ujawnienie nowych, istotnych dowodów w sprawie istniejących w dniu wydania decyzji, a nieznanych organowi, który wydał decyzję. Zwrócić uwagę należy, że pisma powyższego nie można traktować, jako postanowienia, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. W przedmiotowej sprawie za okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania, uznane zostały wyniki kontroli przeprowadzonej w dniu [...] i sporządzony w jej konsekwencji protokół pokontrolny. Jak wynika z protokołu pokontrolnego, podpisanego przez dokonujących czynności inspektorów terenowych, odchylenie pomiędzy punktem najwyższym, a najniższym wynosi 3º, co pozostaje w sprzeczności z danymi, jakimi dysponował organ w chwili wydawania decyzji o przyznaniu płatności. Powyższa okoliczność stała się przyczyną uchylenia decyzji w przedmiocie przyznania płatności i ustaleniem nowych, niższych kwot płatności. Jak stanowi obowiązujący w chwili wydania decyzji pierwszej i drugiej instancji § 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390 ze zm.), ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o nachyleniu terenu - rozumie się przez to kąt wyznaczony przez prostą przechodzącą przez punkt najwyższy i najniższy gruntu przeznaczonego do zalesienia oraz płaszczyznę poziomą zawierającą punkt najniższy. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 5 rozporządzenia, wysokość wsparcia na zalesienie i premii pielęgnacyjnej jest uzależniona od nachylenia terenu, na którym znajduje się grunt przeznaczony do zalesienia. Kąt nachylenia przedmiotowej działki stanowi przedmiot sporu pomiędzy stronami niniejszego postępowania. Jak wskazano w treści decyzji pierwszej instancji, skarżącemu pomoc na zalesianie przyznana została po pozytywnym zweryfikowaniu wniosku o przyznanie pomocy na zalesienie, planu zalesienia zatwierdzonego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-D. wraz z załącznikiem – mapą geodezyjną z naniesionymi danymi o nachyleniu gruntów podlegających zalesieniu sporządzoną przez uprawnionego geodetę, oświadczenia o wykonaniu zalesienia zgodne z planem zalesienia oraz zaświadczenia wydanego przez Nadleśniczego Nadleśnictwa G.-Dobrzyń. Jak wynika z mapy geodezyjnej sporządzonej przez osobę uprawnioną, zalesiony kompleks na działce o numerze geodezyjnym [...] stanowi powierzchnię 2,11 ha, położoną na stoku o nachyleniu powyżej 12º. Następnie, w wyniku przeprowadzonej kontroli ujawniono brak deklarowanego nachylenia, wykazując nachylenie znacznie niższe, bo 3º. Zwrócić uwagę należy, iż kontroli z ramienia organu dokonali pracownicy, określani jako "inspektorzy terenowi realizujący kontrolę", przy czym w żaden sposób nie zostały sprecyzowane uprawnienia inspektorów, którzy również podpisali protokół. Jak wynika z § 2 pkt 1, stanowiącego podstawę prawną kontroli rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu i wizytacji w ramach PROW 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1181 ze zm.), kontrole na miejscu oraz wizytacje w miejscu są przeprowadzane przez co najmniej dwie osoby spełniające warunek, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm.), osoby te zatem posiadać muszą imienne upoważnienie do ich wykonywania wydane przez organ agencji płatniczej lub przez właściwy organ podmiotu wdrażającego. Jest to de facto jedyny wymóg, jakim legitymować muszą się kontrolerzy. Następnie, protokół ten zweryfikowany został przez Biuro Kontroli na Miejscu OR w T., stanowiące jednostkę Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji, inspektorzy terenowi działali w oparciu o "Instrukcję dla inspektorów terenowych realizujących kontrole na miejscu w ramach działania Zalesienie gruntów rolnych i zalesienie gruntów innych niż rolne – Schemat I i II PROW 2007-2013". Jak wynika z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, schemat I i II dotyczy odpowiednio zalesiania gruntów rolnych i gruntów innych niż rolne. Załączniki do ww. rozporządzenia zawierają szereg tabel stanowiących wytyczne do obliczania wysokości stawek pomocy na zalesienie oraz wsparcia na zalesienie, premii pielęgnacyjnej oraz premii zalesieniowej, brak jest jednak wytycznych dla inspektorów terenowych realizujących kontrolę na miejscu. Zwrócić zatem uwagę należy, iż instrukcji dla inspektorów terenowych nie można traktować jako przepisu powszechnie obowiązującego, zwłaszcza, że instrukcja, o której mowa nie jest możliwa do odnalezienia w systemie informacji prawnej LEX, jak również nie zawierają jej nadesłane przez organ akta administracyjne. Wskazać trzeba, iż skarżący w niniejszej sprawie zasięgnął opinii specjalistów, uprawnionych geodetów. Zwrócić w pierwszej kolejności uwagę należy, iż mapa geodezyjna z naniesionymi danymi o nachyleniu gruntów podlegających zalesieniu sporządzona została przez uprawnionego geodetę, co wyczerpuje § 6 ust. 2 pkt 6 rozporządzenia. Następnie ten sam uprawniony geodeta, potwierdził prawidłowość pomiaru. W dalszej kolejności skarżący zlecił wykonanie pomiarów uprawnionemu Przedsiębiorstwu Geodezyjno – Kartograficznemu, który także potwierdził powyższy stan rzeczy. Ustalenia powyższe potwierdzone zostały również przez biegłego z zakresu rolnictwa, wskazać przy tym należy, iż osoba biegłego daje gwarancję rzetelnego przekazana informacji wymagających specjalistycznej wiedzy, popartej zarówno przygotowaniem teoretycznym, jak i zdobytym wykształceniem. Zgodnie z zawartym w opinii biegłego stanowiskiem, działając zgodnie z wytycznymi zawartymi w treści rozporządzenia, kontrolerzy wskazali najwyższy punkt terenu, ale jako najniższy obrali punkt znajdujący się na wypłaszczeniu terenu. Zwrócić uwagę należy, iż teren przeznaczony do zalesienia stanowi grunt o dość nietypowym kształcie o indywidualnych nachyleniach stoku, w opinii uprawnionych geodetów, dokonując pomiaru, pracownicy organu uwzględnili teren niepodlegający zalesieniu (przede wszystkim łąkę), co wpłynęło na wynik pomiaru. Zatem, jak wynika z treści opinii biegłego – miejsce dokonania przez kontrolerów podziału nie jest reprezentatywne dla całej zalesionej powierzchni 2,11 ha. Zwrócić uwagę należy, iż stanowisko organu opiera się jedynie na treści raportu pokontrolnego, przedkładane przez skarżącego informacje, opinie i stanowiska nie zostały w żaden sposób przez organ uwzględnione celem próby weryfikacji stanowiska. Weryfikacja bowiem sprowadzająca się jedynie do kontroli ustaleń poczynionych przez inne osoby, zawartych w treści protokołu, bez próby samodzielnego zbadania stanu rzeczywistego, nie może zostać uznana za wiarygodną. Weryfikację przeprowadzały takie podmioty, jak Naczelnik Wydziału Kontroli Terenowych [...] Oddziału Regionalnego w T., czy też Kierownika Biura Kontroli na Miejscu, o których to osobach trudno z całą stanowczością stwierdzić, iż mają wiedzę specjalistyczną w omawianym zakresie, która to wiedza jest w niniejszym przypadku niezbędna, konieczne jest zatem ponowne dokonanie pomiarów zalesionego terenu, z uwzględnieniem jego specyfiki i fizjografii przy udziale osób posiadających wiedzę specjalną. Za niezasadny natomiast uznać należy zawarty w skardze zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego odnośnie braku podstaw do wznowienia postępowania. Ponownie rozpoznając sprawę organ obowiązany jest do ponownego dokonania stosownych pomiarów z uwzględnieniem przedkładanych przez skarżącego, wątpliwości i zastrzeżeń, a zwłaszcza specjalistycznych opinii. W związku z powyższym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O pkt 2 sentencji orzeczono w oparciu o art. 152 ww. ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.