II SA/Bd 66/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) sędzia WSA Anna Klotz Protokolant starszy asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz Gminy [...] kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] r. Burmistrz M. i gmina N. wystąpił do Zarządu Województwa [...] o uzgodnienie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu we wsi O., gmina N.. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Zarząd Województwa [...], na podstawie art. 17 pkt 6 lit. b) i art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.) oraz art. 106 § 1 i § 5, art. 124 i art. 141 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2013 r., poz. 267; ze zm., dalej powoływanej jako kpa), odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu we wsi O., gmina N. z powodu potencjalnej kolizji z zadaniem ponadlokalnym realizującym cele publiczne o znaczeniu krajowym, o numerze [...] pod nazwą "Budowa drogi ekspresowej S-10", określonym w Planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego, przyjętym uchwałą Nr XI/135/03 Sejmiku Województwa Kujawsko-Pomorskiego z dnia 26 czerwca 2003 r., (Dziennik Urzędowy Województwa Kujawsko-Pomorskiego Nr 97, poz. 1437, dalej powoływanym tez jako plan wojewódzki), stwierdzając jednocześnie, że w celu uzyskania uzgodnienia, należy wyeliminować z ustaleń projektu planu miejscowego wskazaną powyżej kolizję, tj. zmienić ustalenia projektu planu tak, aby nie uniemożliwiały one realizacji zadania nr 9 zawartego w planie z województwa. W uzasadnieniu postanowienia Zarząd stwierdził, że istnieje sprzeczność projektu planu miejscowego z ustaleniami planu województwa, z którymi projekt miejscowego planu musi być bezpośrednio lub pośrednio zgodny, albowiem plan województwa przewiduje na przedmiotowym terenie przebieg (jeden z wariantów) projektowanej drogi ekspresowej S-10. Organ wskazał, że aktualnie prowadzone są prace projektowe związane z wytrasowaniem przebiegu drogi ekspresowej S-10. Według Studium Korytarzowego dla drogi ekspresowej S-10 na odcinku W. - B. - T. - B. przez teren objęty projektem planu miejscowego przebiega jeden z wariantów projektowanej drogi ekspresowej S-10, a jego nieuwzględnienie w projekcie planu stwarza zagrożenie dla realizacji inwestycji. Dlatego też warunkiem uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu we wsi O., gmina N. jest, jak podkreślił organ, zmiana ustaleń projektu planu w taki sposób, aby jego ustalenia nie uniemożliwiały realizacji zadania nr [...] zawartego w planie województwa, a więc wyznaczenie w południowej części terenu objętego planem korytarza dla ww. drogi ekspresowej. Ponadto Zarząd wskazał na konieczność dostosowania obsługi drogowej terenu objętego miejscowym planem do docelowego układu drogowego w rejonie planu. Na powyższe postanowienie Burmistrz M. i Gminy w N. złożył zażalenie, zrzucając organowi nierzetelne zapoznanie się ze sprawą oraz wskazując na okoliczność pozytywnego uzgodnienia projektu planu z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B.. Po rozpatrzeniu ww. zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w T (SKO) postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] orzekło o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO wskazało, że odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego wymaga podania przepisów stanowiących podstawę prawną takiego działania organu uzgadniającego i że może ona nastąpić tylko w sytuacji wyraźnej (nie budzącej wątpliwości) kolizji projektu planu z ustaleniami planu województwa. SKO wyjaśniło że przyczyną nieuzgodnienia przez organ I instancji w niniejszej sprawie przedłożonego projektu planu miejscowego była jego kolizja z zadaniem ponadlokalnym o numerze [...] określonym w palnie województwa, a polegającym na wyznaczeniu w południowej części terenu objętego planem korytarza dla drogi ekspresowej S-10. Zdaniem SKO, stanowisko organu I instancji w tym zakresie jest zasadne, gdyż zapisy planu województwa pozostają w sprzeczności z przedłożonym projektem planu, a nieuwzględnienie ww. zadania inwestycyjnego w projekcie planu miejscowego stwarza zagrożenie dla realizacji inwestycji, która jest na etapie prac projektowych związanych z wytrasowaniem przebiegu drogi ekspresowej S-10. SKO pokreśliło, że według studium korytarzowego dla tej drogi na odcinku W.-B.-T.-B. przez teren przedłożonego do zaopiniowania projektu planu przebiega jeden z wariantów projektowanej drogi S-10. W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy Burmistrz M. i Gminy w N. (skarżący) wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji, zarzucając im naruszenie przepisów postępowania: tj. art. 24 ust 1 i art. 44 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewskazanie w postanowieniu Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. postawy prawnej dla określonych w postanowieniu warunków uzgodnienia przedłożonego planu miejscowego, oraz art. 124 § 2 kpa w zw. z art. 19 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych poprzez wskazanie w uzasadnieniu postanowienia, że zostało ono oparte na materiałach przedłożonych SKO, w tym na uchwale Rady Gminy K. K. z dnia [...] r. nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, co rodzi wątpliwości odnośnie prawidłowości ustalenia przez SKO stanu faktycznego w oparciu o który wydano orzeczenie. Wskazując w uzasadnieniu skargi, że SKO w zaskarżonym postanowieniu stwierdziło, iż cyt. "z materiałów przedłożonych Kolegium Odwoławczemu wynika, że Rada Gminy K. K. uchwałą nr [...] z dnia [...] r. o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego, rozpoczęła procedurę uchwalania uzgadnianego planu miejscowego", skarżący zarzucił, że postanowienie SKO zostało wydane na podstawie przynajmniej jednego dokumentu, który nie dotyczył wniosku o uzgodnienie z dnia [...] r. Burmistrza gmina N. i który nie był jednym z dokumentów przekazanych do organu II instancji. Wniosek z dnia [...] r. dotyczył bowiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu terenu wsi O., położonego na terenie gmina N., co oznacza że przywołana przez SKO uchwała Gminy K. K. nie była dokumentem niezbędnym dla wydania orzeczenia w przedmiotowej sprawie, jak również nie mogła znajdować się w przekazanej SKO dokumentacji. Powołanie się wiec przez SKO w zaskarżonym postanowieniu na ww. dokument, jako jeden z tych na podstawie których oparte zostały ustalenia niezbędne dla wydania orzeczenia, oznacza zdaniem skarżącego, iż zaskarżone postanowienie oparto na błędnych ustaleniach wynikających z dokumentu, który nie dotyczył wniosku Burmistrza. Oparcie zaskarżonego postanowienia na ustaleniach poczynionych na podstawie takiego dokumentu dotknięte jest więc – jak podsumował skarżący - wadą uzasadniającą jego uchylenie. Uzasadniając skargę skarżący stwierdził także, że sporny plan miejscowy obejmuje obszar w sąsiedztwie planowanej inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym (budowa drogi ekspresowej S-10) i zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gmina N. uchwalonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] r., jako że w studium został wyznaczony przebieg drogi ekspresowej nr [...] (KDS) w korytarzu istniejącej drogi krajowej nr [...] z rezerwą pod drugi pas (zgodnie ze studium techniczno-ekonomicznym przebudowy drogi, dla drogi nr [...]). Podniósł, że Zarząd Województwa [...] odmawiając uzgodnienia projektu planu z powołaniem się na zadanie nr [...] (budowa drogi ekspresowej S-10), jedynie ogólnikowo wskazał na konieczności wyeliminowania kolizji ustaleń projektu planu z realizacją zadania nr [...], określonego w planie wojewódzkim. Tymczasem SKO w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdziło, że odmowa uzgodnienia projektu planu miejscowego może nastąpić tylko w sytuacji wyraźnej kolizji projektu planu miejscowego z planem wojewódzkim. Skarżący zarzucił, że SKO wydając orzeczenie nie odniosło się do postanowienia Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] r., którym uzgodniono przedłożony projekt planu informując o trzech wariantach przebiegu drogi ekspresowej m.in. przez obszar, na którym projektuje się plan i wskazując, że uzgodnienie oparte jest na ocenie stanu faktycznego istniejący w dacie orzekania i nie uwzględnia faktów o charakterze przyszłym oraz niepewnym, tj. hipotetycznych przebiegów trasy. Zaznaczając, że uprawniony organ w sytuacji nieuzgodnienia projektu planu miejscowego, zobligowany jest do równoczesnego określenia warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić, z powołaniem podstawy prawnej dla określonych w ten sposób warunków uzgodnienia, skarżący wskazał że w przypadku nie uzgodnienia projektu planu i nie określenia jednocześnie warunków, na jakich uzgodni projekt albo określenia warunków uzgodnienia ale bez podania podstawy prawnej na podstawie której żąda w ten sposób określonych zmian w projekcie, wójt, burmistrz (prezydent) może uznać projekt za uzgodniony. Podkreślił także, że z przepisu art. 44 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż wprowadzenie ustaleń dotyczących inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym do planu miejscowego nie odbywa się automatycznie, w wyniku ich uchwalenia w planie wojewódzkim i przeniesienia do studium gminnego. Ustalenia te mogą zostać wprowadzone do planu miejscowego wyłącznie po spełnieniu przesłanek ustawowych wymienionych w przywołanym przepisie, a więc po uprzednim uzgodnieniu terminu realizacji inwestycji i warunków wprowadzenia ich do planu miejscowego. Poprzez regulację art. 44 ustawodawca wprowadza wyjątek od zasady zgodności planów miejscowych ze studium gminnym w zakresie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Pomimo bowiem ustalenia ich w studium, nie mogą one zostać wprowadzone do planu miejscowego, jeżeli nieznany jest termin ich realizacji, a inwestor nie dysponuje środkami finansowymi umożliwiającymi podjęcie zobowiązań finansowych związanych ze skutkami prawnymi uchwalenia planu miejscowego. W świetle powyższego skarżący stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw prawnych dla odmowy uzgodnienia przedstawionego projektu planu miejscowego. Inwestycja objęta zadaniem nr [...] i jej przebieg przez teren objęty projektem planu jest bowiem jedynie jedną z możliwych tras, ma charakter przyszły i niepewny. Nie podjęto jeszcze żadnych decyzji, z którymi sprzeczny byłby przedstawiony do uzgodnienia projekt planu miejscowego. W aktualnym stanie faktycznym i prawnym nie istnieją zatem w ocenie skarżącego powody, które uzasadniałyby odmowę uzgodnienia projektu planu miejscowego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie narusza przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiot kontroli Sądu w niniejszej sprawie stanowi postanowienie SKO z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie Zarządu Województwa [...] z dnia [...] o odmowie uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze względu na potencjalną kolizję z zadaniem ponadlokalnym realizującym cele publiczne o znaczeniu krajowym (budowa drogi ekspresowej S-10), ujętym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa kujawsko-pomorskiego. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 20015 r., poz. 199, dalej powoływanej jako upzp). Przepisy tej ustawy określają między innymi zasady uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiąc, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno dokonuje wskazanych w art. 17 tej ustawy czynności i występuje o uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi w ustawie organami, w tym także z zarządem województwa w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych (art. 17 ust. 6 lit. b tiret 1). Stosownie do przepisów art. 24 upzp organy, o których mowa w art. 11 pkt 6 oraz art. 17 pkt 6 tej ustawy, w zakresie swojej właściwości rzeczowej lub miejscowej, opiniują i uzgadniają, na swój koszt, odpowiednio projekt studium albo projekt planu miejscowego. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa (ust. 1). Wójt, burmistrz albo prezydent miasta może uznać za uzgodniony projekt studium albo projekt planu miejscowego w przypadku, w którym organy, o których mowa w ust. 1, nie określą warunków, na jakich uzgodnienie może nastąpić (ust. 2). Wskazać należy również, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem planowania, określającym zasady organizacji przestrzennej województwa i mimo, że nie jest aktem prawa powszechnie obowiązującego, to wiąże w określonym zakresie gminę w trakcie sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 2 upzp przy sporządzaniu studium uwzględnia się ustalenia planu województwa, a także w trakcie sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który musi być zgodny z ustaleniami studium (art. 201 ust. 1 w zw. z art 9 ust. 4 upzp), natomiast zasada samodzielności gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej wyrażona w art. 3 upzp nie ma charakteru nieograniczonego i gmina nie ma pełnej swobody w prowadzeniu polityki przestrzennej. Zgodnie z art. 39 ust. 3 pkt 3 w planie zagospodarowania przestrzennego województwa określa się m.in. rozmieszczenie inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Z przytoczonych powyżej regulacji wynika, że ustalenia planu województwa w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, jaką stanowi niewątpliwie sporna inwestycja objęta zadaniem nr [...] - budowa drogi ekspresowej S-10, powinny być uwzględnione przy sporządzaniu planu miejscowego. Stwierdzenie więc w tym zakresie kolizji ustaleń projektu planu miejscowego z ustaleniami planu województwa stanowić może podstawę do odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego przez organ, o który mowa w art. 17 pkt 6 lit b) upzp. Niemniej jednak tylko poczynienie zgodnych z wymogami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ustaleń faktycznych odnośnie stwierdzonej kolizji, opartych na wyczerpująco zebranym i rozpatrzonym materiale dowodowym, pozwala na prawidłowe zastosowanie normy prawa materialnego, stanowiącej podstawę odmowy uzgodnienia projektu planu miejscowego. Obowiązkiem bowiem organu administracyjnego, wynikającym z zawartej w art. 7 kpa zasady prawdy obiektywnej, jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Obowiązek ten jest realizowany dzięki, wynikającemu z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, nakazowi zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego. Jako dowolne należy traktować więc ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 kpa), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 w zw. z art. 7 kpa). Poczynienie istotnych w sprawie ustaleń we wskazany sposób powinno znaleźć także odzwierciedlenie w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, celem możliwości ich zweryfikowania zarówno przez stronę, jak i dokonujący kontroli rozstrzygnięcia organ państwowy, w tym sąd. Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie SKO nie wyjaśniło stanu faktycznego sprawy w sposób zgodny z przywołanym przepisami prawa, co stanowiło przeszkodę do dokonania prawidłowej kwalifikacji materialnoprawnej sprawy. Poczyniony wniosek wynika z okoliczności braku szczegółowego wyjaśnienia przez SKO przebiegu jednego z wariantów projektowanej drogi ekspresowej S-10 przez teren objęty przedłożonym do uzgodnienia projektem planu miejscowego, ze wskazaniem konkretnych materiałów dowodowych potwierdzającej tę okoliczność. Zdaniem Sądu, wnikliwe odniesienie się do tej kwestii było tym bardziej konieczne z uwagi na zarzut strony skarżącej, iż sporny projekt planu miejscowego nie obejmuje planowanej trasy S-10, a nadto uwzględnia poszerzenie drogi. W ocenie Sądu w sprawie należało ustosunkować się także do wszystkich znajdujących się w aktach sprawy map obejmujących teren objęty planem miejscowym, a w szczególności odnieść się do wzajemnych relacji części graficznych studium, planu wojewódzkiego i planu miejscowego w zakresie okoliczności przebiegu przez sporny teren jednego z wariantów projektowanej drogi ekspresowej S-10. Wskazane odniesienie się do wzajemnych korelacji i współzależności materiału dowodowego sprawy pozwoli dopiero poczynić nie budzące wątpliwości ustalenie, iż przedłożony do uzgodnienia projekt planu miejscowego rzeczywiście i bezsprzecznie pozostaje w kolizji z zadaniem ponadlokalnym nr [...] i tym samym uzasadnia odmowę uzgodnienia projektu planu. Biorąc pod uwagę konsekwencje społeczne i gospodarcze rozstrzygnięcia o przedmiocie sprawy, nie ma możliwości uznania orzeczenia organu uzgadniającego za zgodnego z prawem bez ponownego, szczegółowego odniesienia się przez SKO do wskazanych przez Sąd kwestii. Skoro więc w przedmiotowej sprawie obowiązkiem organu było poczynienie ustaleń faktycznych i dokonanie oceny wszystkich zgromadzonych dowodów w zgodnie z zasadami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu postanowienia stosownie do art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa, a w niniejszej sprawie SKO nie spełniło wymogów określonych w tym przepisach w zakresie koniecznym do jednoznacznego stwierdzenia wystąpienia kolizji ustaleń planu miejscowego i planu wojewódzkiego w aspekcie przebiegu inwestycji objętej zadaniem nr [...] przez teren planu miejscowego, Sąd zobligowany był do uchylenia zaskarżonego postanowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto na przepisie art. 200 w związku z art. 205 § 2 i art. 212 § 1 przywołanej ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie wyeliminować stwierdzone uchybienia oraz uwzględnić uwagi Sądu odnośnie wymogu szczegółowego wyjaśnienia kwestii przebiegu jednego z wariantów projektowanej drogi ekspresowej S-10 przez teren objęty przedłożonym do uzgodnienia projektem planu miejscowego.