II SA/Bd 660/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Izabela Najda - Ossowska Sędziowie: Sędzia WSA Leszek Kleczkowski Asesor sądowy Mirella Łent (spr.) Protokolant Asystent sędziego Joanna Jaworska po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 06 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi W. K. i A. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. z dnia [...] 2006 r. nr [...] w przedmiocie pozostawienia odwołania bez rozpatrzenia. 1. uchyla zaskarżone postanowienie 2. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w T. na rzecz skarżących kwotę 100 zł (sto złotych) zwrotu kosztów postępowania IISA/Bd 660/06 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] 2005r. Nr [...] Prezydent Miasta B., po ponownym rozpoznaniu sprawy zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w B. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego [...] z wbudowanym lokalem usługowym i instalacjami wewnętrznymi, w tym gaz, na działkach. [...] przy ul. M. - osiedle C. w B. etap inwestycji polegającej na budowie zespołu zabudowy mieszkaniowej na działkach nr ewidencyjny [...] przy ul. M. w B. Odwołanie od powyższej decyzji do Wojewody [...] złożyli A. K. i P. K. zarzucając niezgodność planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] 1999r. Nr [...] dla obszaru o ustaleniu [...]. Decyzją z dnia [...] 2006r. Nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję wskazując, że nie znajduje podstaw i prawnych do jej uchylenia. W szczególności zdaniem Wojewody decyzja o pozwoleniu na budowę przedmiotowego budynku wydana została zgodnie z art. 35 ,J ust. I pkt I ustawy - Prawo budowlane, stanowiącym, że przed wydaniem decyzji o_ pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu budowlanego między innymi z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. W ocenie organu II instancji bezspornym jest, iż dla terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "C." w B. w rejonie: a) ulicy W., b) ulicy K., Ł., N., C. i M., o symbolach: [...] zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] 1999 r. (Dz. Urzęd. Woj. [...]). Skoro ustalenia tego planu dopuszczają na określonym obszarze zabudowę mieszkaniową z wbudowanymi usługami handlowymi i nieuciążliwym rzemiosłem, o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z wysokim dachem i użytkowym poddaszem, to nie można odmówić pozwolenia na budowę takich inwestycji, pod warunkiem spełnienia kolejnych uwarunkowań przewidzianych planem i pod warunkiem, że ich zachowanie będzie możliwe ze względu na istniejące uwarunkowania prawne, w tym obowiązujące warunki techniczno-budowlane. Odnosząc się do zarzutów podnoszonych przez odwołujących Wojewoda [...] podniósł, że szczegółowe ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "[...]" w B., dotyczące terenu o symbolu [...], odnoszące się do budynków wolnostojących i budynków bliźniaczych, wyłącznie reguluje kwestie dopuszczalnego stopnia zabudowy działki stanowiąc wskaźnik zajętości terenu dla wymienionych rodzajów budynków. Nie można z niego wywodzić, że narzuca określoną formę zabudowy terenu. Wymienienie przez uchwałodawcę w tym aspekcie jedynie budynków bliźniaczych i wolnostojących nie uniemożliwia wznoszenia na tym terenie innych budynków. Przyjęta redakcja skutkuje jedynie brakiem dla nich limitu powierzchni zabudowanej. Jednostka [...] została określona jako zabudowa mieszkaniowa z wbudowanymi usługami handlowymi i nieuciążliwym rzemiosłem. Interpretacja zapisów planu odnoszących się do tej jednostki nie wskazuje, że objęty nią obszar jest przewidziany jedynie dla zabudowy jednorodzinnej. W sformułowaniu tym nie ma bowiem ograniczenia rodzaju dopuszczalnej zabudowy mieszkaniowej do zabudowy jednorodzinnej. Z definicji oznaczenie "MN" zawartej w legendzie części graficznej planu wynika, iż są to tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. Pojęcie intensywności nie zostało jednak wyjaśnione. Organ odwoławczy wskazał, że wskaźnik intensywności zabudowy nigdy nie był wykorzystywany do narzucania określonych rodzajów zabudowy, regulując jedynie w różny sposób jej rozmiary na wybranym terenie i służąc do szacowania stopnia jego wykorzystania. Z tego względu nie można przyjąć, że pojęcie: "niska intensywność zabudowy" i pojęcie: "zabudowa jednorodzinna" są synonimami. Wojewoda [...] wywodził również, że wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu zaskarżona decyzja nie narusza również postanowień planu oraz przepisów w sprawie warunków techniczno-budowlanych w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenu "C." w B. dopuszczalna wysokość budynków nie została określona przy użyciu miary długości, ale liczbą kondygnacji. Plan przewiduje bowiem na terenie oznaczonym symbolem [...] zabudowę o dwóch kondygnacjach nadziemnych, z wysokim dachem i użytkowym poddaszem. Plan nie ogranicza wysokości poddasza, a zastosowanie tam w projekcie budynku antresoli sprawia, że mimo dwóch poziomów, formalnie liczy ono tylko jedną kondygnację. W ocenie organu odwoławczego błędna jest również zaprezentowany przez A. i P. K. pogląd, że zapis miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do jednostki 95.1 KD wyklucza lokalizowanie w jego obrębie miejsc postojowych. Powołując się na zapis w § 5 planu: "parkowanie w obrębie działek mieszkaniowych" organ II instancji uznał, że uchwała nie wyklucza wyznaczania miejsc postojowych w pasach drogowych. Dodatkowo Wojewoda [...] stwierdził, że normatywna liczba miejsc postojowych wymagana dla przedmiotowego terenu osiągnięta została bez uwzględniania miejsc wyznaczonych w pasie ulicznym, a zatem nakaz parkowania w obrębie działek mieszkaniowych został w projekcie budowlanym spełniony poprzez zaprojektowanie 21 garaży w budynku, wydzielenie 10 miejsc na terenie z tyłu budynku, a także skojarzenie 5 dalszych z projektowanym śmietnikiem. Zaskarżając powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy, A. i P. K. wskazali na szereg jej wad prawnych i faktycznych, zarzucając wydanie jej z naruszeniem art. 35 ust. I pkt. I ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem skarżących zapis planu dla przedmiotowej jednostki przewiduje jednoznacznie jako jedyną dopuszczalną zabudowę budynki wolnostojące i budynki bliźniacze. Natomiast interpretacja tego zapisu dokonana została przez Wojewodę [...] w myśl zasady, iż wszystko co nie jest zakazane jest dozwolone. Tymczasem plan zagospodarowania przestrzennego nie zawiera zakazów, gdyż w sposób pozytywny określa dopuszczalny sposób wykorzystania działki. Dodatkowo skarżący wskazali, że w trakcie prac nad projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zapis o treści:" dopuszcza się zabudowę wielorodzinną..." wyniku interwencji mieszkańców został ostatecznie z uchwały usunięty. Skarżący wskazali także, że zapis planu dla jednostki [...] dopuszcza dla ul. M. zabudowę rozczłonkowaną, rozdzieloną, otwartą przestrzenią dziedzińców, nawiązującą do nieciągłej zabudowy zachodniej pierzei ul. M., gdy tymczasem blok mieszkalny stanowi zabudowę ciągłą. Poza tym skarżący podnieśli, że działka na której ma powstać budynek MS-1 przeznaczona jest pod zabudowę niską. W świetle §8 pkt. I Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych budynków i ich usytuowania przez zabudowę niską należy rozumieć budynki o wysokości do 12 m. Tymczasem projektowany budynek ma mieć wysokość ok. 15 m. Dodatkowo skarżący wskazali, że jednorodzinny charakter zabudowy na terenie dzielnicy [...] potwierdza także Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta B., stanowiące załącznik do Uchwały Rady Miasta B. Nr [...] z dnia [...] 2005 r. W punkcie 3.4.4 dotyczącym strefy I M3 obejmującej C. i J. z opisu jednoznacznie wynika, iż cały teren [...] przeznaczony jest pod zabudowę jednorodzinną, a jedynie uzupełniająco zabudowę wielorodzinną dopuszczono w rejonie ulicy K. Skarżący ponowili także zarzut błędnej interpretacji przez organ odwoławczy zapisu planu w odniesieniu do terenu oznaczonego symbolem 95.1 KD poprzez przyjęcie, że na tym terenie dopuszczalne jest parkowanie przyuliczne. Wskazując na geologiczno-geotechnicznej charakterystykę podłoża terenu w obrębie ul. M. skarżący wywodzili, że posadowienie jakichkolwiek większych budowli na tym terenie może spowodować nacisk na iły, a tym samym ich agresywne oddziaływanie na teren wokół jak i na budynki jednorodzinne już stojące. Odpowiadając na skargę Wojewoda [...] wniósł jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu, gdyż zaskarżonej decyzji nie można postawić zarzutu naruszenia prawa materialnego i procesowego. W rozpoznawanej sprawie powstały kontrowersje na tle wykładni zapisu planu, a więc zaistniał w swej istocie "spór co do prawa", wyrażający się w odmiennej interpretacji treści postanowień planu odnoszących się do terenu, z którym wiąże się wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę. Nie ulega wątpliwości, że zapis planu odnoszący się do jednostki oznaczonej symbolem 96.MN/UH/UR wprowadza bardzo ogólne ograniczenia dotyczące charakteru zabudowy (zabudowa mieszkaniowa) oraz możliwości jej intensyfikacji (niska intensywność). Dokonując zatem wykładni pojęcia zabudowa mieszkaniowa o niskiej intensywności należy mieć na względzie rolę planu zagospodarowania przestrzennego w kształtowaniu prawa własności. Kwestię tę reguluje w pierwszym rzędzie art. 6 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U Nr 80, poz,717 ze zm.), który stanowi, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. W ust.2 tego przepisu ustawodawca stwierdza, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Natomiast art.64 ust.3 Konstytucji RP wskazuje na zasadę, ze własność może być ograniczona tyko w drodze ustawy. Przepisy te formułują zatem zasadę ścisłego interpretowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego J wprowadzających ograniczenia prawa własności nieruchomości. Plan zagospodarowania przestrzennego (w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu "Czyżkówko" w Bydgoszczy) zawiera obowiązujące przepisy prawa gminnego, które wyznaczają zakres korzystania z własności nieruchomości na terenie objętym tym prawem a jego postanowień przestrzegać muszą zarówno organy administracji jak i właściciele nieruchomości. Zapis planu dla tej jednostki nie wskazuje szczegółowego (np. procentowego) wskaźnika intensywności zabudowy oraz nie określa dopuszczalnej wysokości I zabudowy. Takich wskaźników nie zawierają również informacje ogólne planu, w których mieszkalnictwo określono jedynie jako MN - tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy. W związku z tym zauważyć przede wszystkim należy, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który stanowił podstawę dla zaskarżonej decyzji, występuje jedynie pojęcie - "zabudowy mieszkaniowej ". Istotne jest przy tym, że terenom oznaczonym symbolem MN, który na rysunku planu został objaśniony jako "tereny mieszkaniowe o niskiej intensywności zabudowy", w tekście planu przyporządkowano jedynie "zabudowę mieszkaniową" . Pojęcie niskiej intensywności zabudowy chociaż jest obowiązującą kategorią planistyczną nie zostało zdefiniowane w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w przepisach prawa miejscowego. Nie oznacza to, że pojęcie intensywności zabudowy należy interpretować dowolnie. Brak precyzyjności przy ustaleniu wskaźnika intensywności zabudowy w planie nie uzasadnia uznania, że jedynie budownictwo jednorodzinne jest w tej jednostce planistycznej dozwolone. Pojęcia "zabudowa mieszkaniowa niskiej intensywności" nie powinno utożsamiać się z pojęciem zabudowa jednorodzinna, tylko dlatego, że dominuje ona na terenie w/w jednostki planistycznej. W ocenie Sądu zlokalizowanie projektowanej inwestycji na tak dużej powierzchni działki w stosunku do powierzchni działek sąsiednich nie zmieni w sposób istotny charakteru już istniejących warunków w granicach jednostki planistycznej. Bezzasadny jest również zarzut naruszenia postanowień planu poprzez wyznaczenie miejsc parkingowych wymaganych według wskaźnika 1-1.5 w pasie ulicznym. Nakaz parkowania w obrębie działek mieszkaniowych został w projekcie budowlanym spełniony poprzez urządzenie garaży w przyziemiu budynku, wydzielenie 10 miejsc na terenie z tyłu budynku oraz 5 przy śmietniku. Przewidziano 21 garaży, a jest 33 lokale. Wymagany planem wskaźnik osiągnięto zatem bez uwzględnienia miejsc wyznaczonych w pasie ulicznym. Nie mogły również odnieść zamierzonego skutku te argumenty strony skarżącej, które związane są z krytyczną oceną dokumentacji geotechnicznej sporządzonej dla terenu, na którym posadowiony ma zostać budynek MS-1. Brak w odwołaniu oraz skardze twierdzeń skarżących mogących rzeczowo podważyć ustalenia dokonane podczas badań geotechnicznych terenu oraz brak jakichkolwiek dowodów przeciwnych w tym zakresie dowodzi, że organ miał podstawy by przyjąć, że nie zachodzą przeciwwskazania do udzielenia pozwolenia na budowę. Ze względu na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270; z późno zm.), Sąd oddalił skargę.